常柏林 孙树军
【内容提要】如何更好地研究和剖析事业单位的运行状况及存在问题，积极探索分类改革的有效办法，不断创新管理体制和机制，进一步规范机构编制管理，是各级机构编制部门亟待解决的一项重要课题。对此，吉林省四平市编办就对该市事业单位机构编制状况及存在的诸多问题，进行了认真分析和深入研究，并提出了解决问题的相关建议。
现 状
事业单位盘子过大，造成我市财政负担过重。从全省来看，除长春、吉林两个较大城市外，我市事业单位机构编制数和实有人数居7个地区首位。详见下表：
7个市州事业单位机构编制统计表
以上数据显示，我市事业单位人数过于庞大，比通化市多5342人，比松原市多11654人。与此同时，在市直447家事业单位中，全额和差额单位共计301家，占67.34%。全额单位实有人数5768人，差额单位实有人数4461人，合计为10229人，和通化、辽源、白城市的事业单位总人数大体相当，远远高于延边、松原等市事业单位的人员总数。可见，如此庞大的事业单位人员数量，势必造成财政供养人口增加和财政开支人员工资水平降低。同时，还导致了我市用于发展和民生方面的资金严重不足，从而影响经济社会各项事业的健康发展。
机构编制与经济社会发展指标相关度不高。从因子分析看，机构编制与经济社会发展指标的确存在关联度，但事实证明，用理论化的相关分析不能反映机构编制的实际问题，机构编制工作往往受地方行政决策及决策人的影响会更大些。比如讲，我省自2008年开始实施的机构编制“零增长”以及编办独立，都在很大程度上影响了机构编制的动态变化，使得这一时期的机构编制变化情况与经济社会发展不同步。此外，我们在日常的机构编制管理中，总习惯于进行地区间的横向比较，从而导致一个地区确定有关机构编制的事宜，不是由当地的经济发展状况和社会需求来进行衡量和评估，而是相互攀比，只要一个地区率先设立，其它地区则竞相效仿。再有，在有关机构编制问题上，有的地方不履行科学规范的机构编制管理运行程序，沿用以往的“文来文往”简单的审批方式，直接由决策人根据主观意志来确定机构编制的有关事宜。由此可见，机构编制与经济社会发展指标不是正相关系。下面的折线图可更直观地说明这一问题。
“空壳”和“个体户”事业单位依然存在。目前，我市有许多事业单位都是计划经济时期设立的，多年来，随着单位职能的调整和转变，机构编制部门依据各部门的需求，只做“加法”，没有适时去做“减法”，致使“空壳类”事业单位大量存在。如各局机关就业处，它们在计划经济时期承担着本系统子女就业安置任务，当时对实现完全就业，保持社会稳定起着重要的作用，但目前这些职能已经不复存在了，但机构却依然存在。再有，一些事业单位自成立之初就无编无人，并且一直不开展任何业务，如交通量观测中心、四平市经济科技咨询服务中心等。上述“空壳类”事业单位共计15家。此外，由于以往事业单位设立的门槛较低且事业单位法人登记工作开展较晚，致使至今还存在着大量少于3人的事业单位“个体户”，据统计，这类事业单位共计70家。这些事业单位很多都无法进行法人登记，业务开展也极为有限。
事业单位人员实现了真正意义上的负增长。令人欣喜的是，自编办独立以来，四平市编办严格执行机构编制管理的各项规章制度，严控机构编制增长、严把新进人员结构关，从而极大地控制了事业单位的人员增量。2010年市直事业单位共办理落编54人，减员387人，全年人员净减少333人，真正实现了我市事业单位人员的负增长，从而改变了我市历年来事业单位人员持续增长的“定律”，这在我市机构编制历史上具有划时代意义。
问 题
事业单位机构设置缺乏系统性和科学性，且主观性和随意性较大。我市事业单位盘子过大，且“空壳类”和“个体户”事业单位大量存在，这足以说明在事业单位的机构设立问题上，缺乏细致周密的先期调研和科学论证，主观随意性较大，由此造成了诸多问题。一是编制资源使用效益低，浪费严重。无法保证将有限的编制资源向经济发展一线、保障民生需求和维护社会稳定的岗位倾斜，使得机构编制工作在促进经济社会发展方面的作用显现不够突出；二是事业单位盘子较大，财政负担加重。四平市每万人财政供养人口为634人，比省平均水平多148人，导致我市行政运行成本居高不下；三是有些经费无保障的事业单位，想尽各种办法去争取“创收”。由于很多事业单位都不是生产经营性的事业单位，所以，为解决经费问题而巧立名目，乱收费、乱罚款，从而破坏了我市经济发展的软环境；四是由于设置时主观性和随意性较大，致使“超微型”单位、财务不独立、“空壳”单位等无法进行法人登记的事业单位大量存在，致使我市事业单位登记率偏低；五是数量庞大、单位性质和编制构成错综复杂的现状，势必会加大事业单位改革难度，同时也会加大改革成本。
机构编制动态管理不足，“主动迎前”意识不强。1.业务分工过细，职能交叉。如我市涉及房产经营和物业管理的事业单位就有7家，即房产铁西经营管理处、房产铁东经营管理处、房产工企用房经营管理处、共有产权房屋经营管理处、房产物业经营管理处、铁东区安居房产物业公司和安居益民小区物业管理公司。另外，有些执法队伍也存在着分工过细的问题，如在城市管理方面，就有市城市管理办公室、市城管监察支队、两个区的城管大队和市房产监察支队等，重复执法，多头执法现象较为严重。
2.随着经济社会的迅猛发展，有些单位的业务开展状况发生了很大变化，而编制配置却没有给予必要的支持。如四平职业大学，建校初期只设置几个专业，计划招生600余人，核定编制57名。近年来，四平职业大学迅猛发展，现设置专业达32个，在校生增至4300余人。按照教育部关于高校教职员工配备比例，四平职业大学按现有规模应配备教职员工470余名。而目前该校只有94名编制，教职员工已达217人，超编123人。
机构编制在保障经济社会发展方面乏力。1.在涉及到广大人民群众的民生问题方面，如近些年出现的“入园难”问题，在很大程度上反映出政府部门对学前教育重视不够、投放不足。目前市直公立幼儿园只有1家，这与国家将要利用3至5年时间，实现学前教育公办和民办并举的目标还相差甚远。此外，在城市居民保障性住房的机构设置和编制配备方面，我们做的还远远不够，按照有关要求和履行工作职能的需要，对于保障性住房机构的经费渠道问题，各级政府应给予全部的财政支持，而我市目前却将此机构确定为自收自支单位。
2.由于财力有限，导致我市市政设施和道路维护费用不足。在财政收入“开源”有限的情况下，“节流”也应做为重点事情来抓。我市每万人财政供养人口数在全省位次靠前，从而造成财政负担过重。倘若此项费用能与我市的经济发展位次相对应，势必会节省很大一笔财政支出，如果将其投入到民生方面，一定会大大提高广大市民的幸福指数。
对 策
机构编制管理是配置党的执政资源和巩固党的执政地位的一项非常重要的基础性工作。各级党政群机关和事业单位的职能确定和编制配置，都须机构编制部门在严格执行有关法律法规的基础上，结合本地的经济发展状况进行科学决策。
首先，要规范操作，常态运行，形成较为完善的机构编制管理模式。一是要严格执行编委会会议制度。机构编制部门之所以设置较为特殊，就在于它所决策的都是事关经济社会发展的重大事情，都需要高层集体研究决定，因此，倘若仍采用和其它部门一样的运行方式，那就与编制管理体制的设置初衷相悖；二是要建立事业单位设立论证制度。对申请设立的事业单位，我们不能仅限于“上下左右”看看，还应该对其进行认真研究和深入论证，探索建立一条“调查研究→专家论证→批准设立→检查评估→动态管理”的事业单位机构设立管理新模式。三是要建立新设立事业单位“试用期”管理制度。可参照新参加工作人员的管理办法，对新设立的事业单位要设定一定期限的“试用期”，对新设立的事业单位在试用期的履职和业务开展等情况进行全程监管。对于那些真正履行职能、确属必要设立的事业单位，试用期满后可正式转正，并交由业务主管部门管理；否则，则不予正式设立；四是要建立事业单位履职尽责和业务运行的考核评估制度。切实做好事业单位履职尽责的监管工作和业务开展情况的评估工作，督导事业单位行使其职能，从而为经济社会发展提供更多、更好的服务。
其次，要严格管理，稳步推进，切实提高机构编制管理水平。自单独设置后，现阶段我们机构编制部门的首要工作仍是基础建设和队伍建设。第一，各级机构编制部门要利用机构编制核查的契机，扎扎实实地做好各项基础性建设工作，进一步强化信息化管理手段和硬件升级，同时还要不断充实和加强自身的队伍建设；第二，要逐步实现从简单记账到科学管理的方式转变，利用信息化手段解放繁重的简单劳动，真正去研究、去谋划机构编制管理方面的诸多前瞻性问题；第三，要通过监督检查和评估检测等方式，对业务萎缩和职能弱化的单位，加大跟踪管理力度，建立预警机制，适时做“减法”，以此提高编制资源的使用效益；第四，要主动参与，不断强化机构编制在经济社会发展中的重要作用。既要保障经济社会发展一线、保障民生需求和维护社会稳定等重点领域的编制倾斜，又要不断加大机构编制的动态监管力度，定期做好“加减法”，确保机动编制这一“蓄水池”作用的有效发挥。
最后，要科学谋划，大胆尝试，积极探索事业单位分类改革之路。事业单位改革，情况复杂，涉及面广，我们要有总体布局，科学谋划，分步实施。
第一步，要科学确定事业单位职能。职能确定是设立机构和配置编制的前提和依据。我们要严格按照各主管局的三定方案，重新厘清每个部门职能和服务领域，按照政事分开的原则，减少行政授权，科学确定整个系统事业单位所承担的整体职能及服务领域。此次四平获批的30家事业单位中，粮食局铁东分局和铁西分局是找不到职能确定文件的单位，况且在日常工作中，他们也只是配合市局有关科室开展一些专项工作。对于类似这些单位，非常有必要进行职能的重新确认，由此来确定其设立的必要性。
第二步，要制订事业单位的行业标准。由于同一省内各地区受政策、地域等因素的影响，经济社会发展环境的相似度极高，与此相匹配的机构编制差异化不大。所以，我们要在上述确定系统内整体职能的基础上，进一步确定机构编制的配备标准，制订全省统一的标准和目录，各地要在严格执行具体标准的基础上，根据当地的特殊情况，报请省编办微调。大连市计生委按照整个系统的总体职能进行设计，设立了宣教中心、药具管理站、技术指导站和干部培训中心4家事业单位；而四平市却设立了计生城管站、计生检查站、计生协会、药具站、计生指导所和计生宣传培训中心6家单位。由此看出，机构设置的随意性可见一斑。
第三步，要大胆探索，改革事业单位管理体制。选择几家较大的系统，探索实行管办分离，统一交由事业单位管理局进行管理。新成立的事业单位管理局的主要职能为监督管理事业单位履行职能以及业务活动开展情况，同时为事业单位的发展提供必要的帮助和支持。实现这种全新的事业单位管理模式，好处有三：一是可以有效地实现行政职能回归。行业主管部门与事业单位脱钩后，势必会收回原来下放的行政授权；二是可以真正展现事业单位的自身价值。很多从事公益服务和生产经营类的事业单位，由于以往受主管局的羁绊束缚，一直以来，不能在市场经济中完全独立运营，影响其事业发展和壮大，从而无法真正实现其自身价值；三是有利于事业单位分类改革。作为主管部门附属品的事业单位，一旦失去了原有的“寄生”环境，就会立即呈现冰火两重天的景象，事业单位的整合、撤并以及分类问题就会水到渠成、迎刃而解。
（作者单位：吉林省四平市机构编制委员会办公室）