行政配套改革中职能转变的困因与途径探索 于志明
【内容提要】当前部分基层政府职能中存在着权责不对等，权力“空壳化”，财政赤字突出，过多历史遗留问题的积压，干部整体素质对基层行政职能的发挥有所制约，群众的满意度不断下降，影响了行政职能的发挥。分析其主要原因是旧式“管制型”行政体制运作的长期延续，条块分离、各自为政是导致部分基层政府权力“空壳化”，机构臃肿、冗员众多、财政拮据，机关内部管理制度不严、工作效率不高、学习培训机制不健全。转变基层政府职能应由全能型政府向有限型政府转变，由管理型政府向服务型政府转变，由空壳型政府向优化型政府转变，由任性政府向诚信政府转变，由官本型政府向人本型政府转变。
在新的发展阶段，我国正处于社会变革转型的重要时期，随着经济体制改革的不断推进，将必然促动国家行政体制的内在综合配套改革，即面临政府内在职能的转变和行政权力的重组。当前，作为国家政权基础的基层街道（镇）政府，其行政体制配套改革已成为全社会关注的热点、焦点问题。
基层政府职能中存有严重的职责缺失
1.部分基层政府权责不对等，权力“空壳化”。随着机构改革的深入，一些行政职能权限相继从基层政府体制中剥离，实行了垂直管理，但是这些行政职能的责任和义务却没有随之脱钩。由于机构设置、职能设定和政府行政行为立法的相对滞后，部分基层政府部门逐步演化成一个权力空壳化、责任无限化的行政组织，被人戏称为：“芝麻大的官，巴掌大的权力，天大的责任”，而且这种职能弱化、责权分离的趋势仍在进一步加剧，基层政府部门面临着肩负的责任不断增大，落实责任的行政权力日益缩小的窘境，直接影响到了基层政府行政职能的有效发挥。
2.基层政府财政赤字突出，影响了行政职能的发挥。据调查显示，除了部分数几个街道（镇）尚能勉强实现年度收支平衡之外，大部分都入不敷出。据调查上海市浦东新区某（街）镇2008年财政可用资金为1.4亿元，其中7980万元直接划拨给教育，留给镇的只有6020万元，而该镇1-12月份干部职工的工资、福利、加班费以及环卫、计划生育、兵役义务费等各项正常行政办公支出费用已达7200万元，空缺达到1180万元。加上镇还要承担自上而下交办的各项任务，单单财政问题就已经够受得了，因而导致了基层干部福利骤降，有的镇甚至出现日常工作报销打白条的情况。同时，财政困难造成了基层政府在解决“三农”问题上心有余而力不足，抑制了镇政府的公共服务职能的充分发挥，导致行政职能运行缺位，影响了基层政权的有效运转和经济社会各项事业的发展。
3.过多历史遗留问题的积压降低了基层政府威信。由于基层工作过去一直沿用行政命令式的管制型行政管理理念，通过各个时期的大开发、大建设的不断变革进程，以及市区行政区域的不断调整变更，给农村、农业、农民留下了大量的历史遗留问题。首先是征地遗留问题，直接涉及的是农民利益受到损害和失地农民缺乏有效社会保障的问题。其次，涉及大量居民权属难归的问题，其中有相当部分因政策的变更不连贯以及基层政府同各职能部门的职能交叉不衔接所致。再次，其他包括诸如计划生育、基础教育、各种集资等产生的一些复杂问题，也是积重难返。随着基层民主政治建设的进一步推进，政策透明度的增强，历史遗留问题在现阶段也都随之不断暴露出来，造成群众对政府的极大不满，直接影响了政府威信和干群关系。
4.部分干部的整体素质对行政职能的发挥有所制约，群众满意度不高。目前面对社会经济各项事业的快速发展，确实也有相当部分的基层干部甚至是个别领导干部，服务群众意识不强，工作积极性不高，思想情绪低落，在各方面出现了种种不适应的情况，具体表现为：一是有的干部由于受自身素质和水平等因素的制约，工作缺乏创新意识，统筹发展的工作能力偏弱。二是有的干部不善于做群众的思想工作，心态浮躁、工作方法、方式陈旧单一，“行政命令式”、“家长式”的工作作风突出，容易产生急功近利、形式主义等不良倾向。在征地、规划、土地、房产等一系列关系到群众切身利益的实际问题上，由于政策不兑现以及粗放型的工作方式和作风也引发了大量矛盾和遗留问题。此外，由于受地域环境、自然条件、经济状况的影响，经济发达区域与经济相对落后区域之间、上级机关与基层部门之间的工资收入、福利待遇、工作条件和工作环境也有相当的落差，对基层干部的思想情绪和工作积极性产生一定的冲击和影响。从一次调查结果统计看，群众对“你认为当前群众对街道各项工作的满意度怎样？”的问题，回答基本满意和不满意占46.3%，可见形势不容乐观。
部分基层政府职责缺失的内在成因
1.旧式“管制型”行政体制运作的长期延续是导致基层职能弱化的必然结果。长期以来，我国各级政府的管理模式实行中央集权、统包统揽、行政命令的方式。上级政府为了完成政治、经济、社会等各方面的发展目标，往往会给下级政府施加压力，这种压力通过层层政府传递，作为行政链最低端——街道（镇）政府成了最终的承受者。在长期旧有的行政管理实践中，使这种“管制型”的政府管理理念在基层政府中早已根深蒂固。基层政府在实施行政职能中，过多的精力都放在如何应付上级的部署和检查，基层的中心工作也是围绕检查事项展开。使得基层固有的提供公共产品和服务的职能得不到充分发挥，这包括基础设施、卫生防疫、防洪灌溉、排水排污等等。由于种种因素导致了基层政府职能观定位失当和缺失，致使本该为群众办的事却无能为力，群众看见基层政府只知道“要粮、要钱、要地（指征地）、要命（指计划生育）”，而不能为群众办实事、办好事，因此逐渐产生对基层政府的怨恨情绪，造成群众对基层干部的不信任。
2.条块分离、各自为政是导致基层权力“空壳化”的根源。根据《地方人民政府组织法》规定，政府拥有其行政管辖范围内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、司法行政、计划生育等方面的行政管理职能。故而，基层政府以往在群众中具有很高的权威。但是，随着社会变革进程的加快和政府机构改革力度的加大，使基层政府的一些行政职能权限相继在改革中被剥离，加速了街道（镇）政府职能“空壳化”。有学者戏称基层政府是“联合国”。由于机构设置、职能设定与政府行为在立法上的相对滞后，在权力“垂直运作”的影响下，基层政府为了“生计”，千方百计地寻求权力支撑；而一些已经垂直的部门为了更好地行使在底层的权力，将一部分权力“租让”给基层政府，与基层政府分摊收益。在扭曲的权力格局下，基层政府成了各种权力的主动和被动行使者，逐步演化成一个权力空壳化、责任无限化的政府组织，从而造成了责、权不对称和职能的错位、越位的局面。
3.机构臃肿、冗员众多、财政拮据，是造成基层政府运转困难的主要原因。目前基层政府机构基本是历史结构的沿袭。虽然近年来，为了适应经济社会的发展，在机构上做了些改革调整，机构的名称也进行了更改，但效果甚微。部分职能划归部门后，其过剩的人员并没有得到相应的分流和精简，相反在人员安置方面，基层成了变相的“收容所”。据调查统计，某个中等规模街道（镇）的机关人员就达60余人，而且人员编制复杂，有公务员、事业编制、区批临时聘用人员、自聘人员等等。此外，基层的干部职数普遍偏高，党委、人大、政府三套班子的区管干部就近20人，“阵容”不可谓不强大。
但是，基层机关冗员问题不仅容易造成争权夺利、相互扯皮、人浮于事、效率低下，而且也给基层政府造成了巨大的财政压力。以前，街道（镇）基层财政收入除了上级财政拨款之外，还有预算外收入保障政府机构运转，如名目繁多的负担、计划生育罚款、各种管理费、审批费，可谓收入颇丰，一些基层工作人员的工资福利较好，收支持平略有盈余。如今实行农村税费改革，农业税已经取消，各职能部门实行“垂直管理”后，相关税费划归部门，加之各种“小金库”的取缔，专项资金难以占用，政府运转仅依靠上级财政拨款。由于人员超编，许多街道（镇）不能真实平衡预算，使包干财政变相演化为吃饭财政，甚至演变为“讨饭型”财政，基层政府的正常运转受到严重影响。
4.基层政府机关内部管理制度不严、工作效率不高、学习培训机制不健全，影响了干部素质和职能的发挥。调研中发现，有的街道（镇）虽然建立了一些规章制度，如“学习制度”、“进驻制度”、“议事制度”、“财务制度”等，但工作中不能很好地严格执行，遇事有章难循；有的基层政府对干部管理松懈，主要领导忙于开会、跑项目，对街道（镇）下达工作安排不全、不实，缺少检查督促，副职领导无权处事，导致职工无人管、放“散羊”的状况尤为突出，“进驻制度”形同虚设。同时，基层干部的政治理论学习和业务培训制度不健全是造成素质水平不高的重要原因。一方面干部培训普遍存在形式单一、培训材料陈旧。另一方面少数干部平时忙于事务和应酬，比较忽视政治理论学习，对基层工作的政策法规一知半解，对市场经济理论和规律比较陌生，因而导致了他们在开展群众工作中，方法简单，态度生硬，靠行政命令的多，说服教育引导的少。比如在学习贯彻中央1号文件期间，一些征地、拆迁的居民自发开展的学习热情反而超过了一些基层干部。相当部分的征地群众对中央关于解决“三农”问题和土地方面的新政策是尤为关注，针对征地工作中的的地方性政策而“引经据典”，甚至出现了基层干部被居委干部、群众“难倒”、“问倒”的尴尬现象。此外，在一些街道（镇）机关内部，领导与领导、领导与职工之间尚没有形成谈话、戒勉制度，干部职工有想法、有建议，不能通过正常渠道反映，干部对党委、政府的意图也不甚了解，影响了工作的主动性和积极性。
基层政府行政职能价值规范与职责转变
1.由全能型政府职能向有限型政府职能转变。在建设社会主义市场经济体制、全力打造服务政府的社会历史阶段，街道（镇）以及基层政府的职能范围应当取决于社会的需要。其政府在处理自身和社会的关系时，必须遵守社会优先的原则，这是实现全能政府向有限政府转变的价值基础。基层政府必须从直接从事的经营管理中退出来，把主要精力放在宏观经济调节、社会管理和优化公共服务上，把发展经济的职能交给社会、交给群众，充分尊重自治居委（村委）的自治权，由计划向真正的市场迈进，从层层分解、下达的计划、任务、具体指标的贯彻落实中解脱出来。有限政府的管理方式应由具体管理向间接调控转变，其主要职能是保证本地区的宏观经济稳定协调发展、维护社会经济秩序；组织和实现社会公共资源的配置和供给，改善社会经济发展环境，保持社会的和谐稳定等。
2.由管理型政府职能向服务型政府职能转变。在计划经济向市场经济的转型期，社会机体发育和自我管理能力不断增强，愈发迫切地要求基层政府必须改变包揽一切社会事务、凌驾于社会之上的弊端。随着经济的进一步放开搞活，一些群众向土地寻求发展的热情在减退，从非农业谋取财富的愿望在增加。这就迫切需要基层政府从经济发展的全过程和全方位着眼组织引导群众奔小康，以群众是否需要和需要什么，作为基层政府的首要职责。因此，基层政府要进一步转变职能，发挥自身优势，把主要精力转到加强社会管理和公共服务上来，从过去“管、收、批”的干预型越位政府，转变为“扶、帮、助”的服务型补位政府，把以行政推动为主的工作模式转到以服务为中心的轨道上来，把“管理”寓于“服务”之中，建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，以实实在在的服务，保证和促进基层经济发展上水平。
3.由空壳型政府职能向优化型政府职能转变。“空壳化”造成了街道（镇）政府权力和功能的错位、越位、缺位。市场经济也是法制经济，基层政府的行政执法必须有法可依，这不仅是保障基层政府正常开展工作的需要，也是加强基层行政正规化、法制化建设的需要。因此，要进一步加强有关的法律、法规建设，严格依照《地方人民政府组织法》，“解构”和“重置”县乡体制，走优化重组、规范基层组织机构的路径。一方面要通过法规理顺管理体制问题。在基层政府综合配套改革的基础上，探索构建基层行政权力行使和制约的新机制，赋予基层统筹整合辖区内行政资源的职责，成为一级责、权、利相统一的基层政权，逐步恢复健全被肢解的功能。另一方面，要改革区县对街道（镇）的人事决定权，稳健推行基层领导直选制，增强基层政府的自主性和自我治理能力，让群众有表达偏好、监督公共品生产和服务的机制。同时，在县乡间进行适当的分权改革，准确界定基层政府的职能和职责，维护基层执法的严肃性和公众形象。
随着街道（镇）政府赖以维持的财政基础逐渐削弱，优化性的基层政府还要进一步整合行政资源，合理调整基层区域布局和机构设置，以有限的财政实施有限的治理。一方面，通过实行市场化、企业化运作，将一些含有经营性职能的事业部门推向市场；要引入竞争上岗、双向选择等机制，推行离岗待退、离职待岗、离岗培训、转岗安置、自谋职业等途径予以分流，以降低行政成本；另一方面要鼓励减少非生产性的财政支出，出台相应的激励措施，对财政支出厉行节约的要给予适当的奖励，用经济杠杆来实现基层政府财政收支平衡。此外，要进一步加强上级财政的转移支付能力，确保基层在生产、建设等基础领域的资金需求，使政府逐步摆脱财政赤字，实现健康、和谐的发展。
4.由任性政府职能向诚信政府职能转变。任性政府的特点是行为缺乏稳定性和可预期性。而现代政府是守信政府、信用政府。街道（镇）政府在实施政府行为是必须信守诺言，做到统一、公正、合理。基层机关干部也必须在合法的范围内以合理的方式行使行政权力，否则，就会降低政府的公信度，影响政府行政效率，损害党和政府的权威和形象。然而，要恢复群众对基层政府的信任度，就必须彻底还清“历史债”。只要我们不回避，不隐瞒，以积极的态度正确对待历史遗留问题，对那些难度较大的历史遗留问题，要按难易程度、牵涉哪级政府、所需资金的大小等进行分类，做到心中有数，先易后难，在一定的期限内，逐个进行解决。只要彻底还清“历史债”，群众肯定还是会拥护这样的“守信”政府。在解决历史遗留问题的同时，还要进一步规范当前的各项工作，严格按照有关规定和程序办事，保证政策的透明度，杜绝“暗箱”操作，应该给群众的利益都要到位，不能让当前工作中的问题，成为今后的历史遗留问题，只有这样，才能逐步树立诚信政府的形象。
5.由官本型政府职能向人本型政府职能转变。观念的更新是一切创新的先导。从某种意义上讲，转变、创新街道（镇）一级政府职能就必须实现基层干部思想观念的更新和转变。要从注重经济事务管理向注重人的素质建设转变，并着眼于从官本意识向民本意识的转换。一方面要树立权为民所用，情为民所系，利为民所谋的群众观，使之成为社会主义条件下基层政权文化的核心。另一方面要树立人本政绩观，要坚持发展不应以速度为主，而应以民生为本，把改善民生作为发展的根本要义，彻底纠正发展经济时期牺牲广大群众利益，单向突进搞城市化、工业化的赶超战略。在此基础上，还要建立健全基层干部的培训制度机制，根据实际工作需要，采取短期培训、外出学习、外派挂职、进修深造等形式，从而尽快打造出“复合型”人才。同时还要有计划的吸收引进高学历的人员到基层工作，以带动提高基层公务员的整体素质。此外，还要着力改变基层干部的政治待遇和经济收入状况，稳定基层干部队伍。因此，要进一步建立健全绩效考核机制，突破基层干部提拔晋升的体制障碍；还要努力提高基层干部的收入水平，消除由于地区、部门等各种客观因素造成的收入差距，真正实现责、权、利的有机统一。