上海市浦东新区机构编制委员会办公室
【内容提要】“政府购买服务”作为政府提供服务的一种新理念、新机制和新方法，对于加快行政管理体制改革，建设服务型、效能型政府，更好地发挥政府的职能作用有着积极的意义，对于推动事业单位分类改革和培育社会中介组织也有重要的促进作用。然而，由于政府购买服务是一种新生事物，在实践中，对于政府的哪些工作可以通过购买服务解决、向谁购买、如何购买等问题还不明确，政府购买服务的平台和路径也不统一。本文从政府购买服务入手，立足于政府职能转变和事业单位改革重点，如何搭建政府购买服务的平台，探索政府购买服务的有效机制和流程，明确政府购买服务经费渠道，推动政府与企业、社会组织之间的信息沟通，进行了探讨。
“政府购买服务”的基本内涵
对于“政府购买服务”，目前尚无统一的概念。我们认为，“政府购买服务”应当包含以下要素：
（一）购买服务的主体。包括服务的购买者、提供者。对于购买者，我们认为，应界定为政府机关和公益类事业单位（从稳妥推进改革的角度出发，执法类的事业单位暂不纳入购买者范围；经营服务类事业单位今后要走向市场，不宜纳入购买者范围）；对于服务提供者，我们认为，只要满足相应的资质、条件要求，能够提供相应服务的企业、社会组织和个人等，都可以作为政府购买服务中的服务提供者（从经济和社会发展的布局来看，为了促进社会组织发育和中小企业成长，在准入门槛、资金限额等方面可适当向社会组织和中小企业倾斜）。
（二）政府购买服务的客体。我们认为，政府购买的“服务”从宏观上可以分为两大类：一类是政府作为服务的提供者，购买社会发展和人民群众所需的、应由政府提供的部分公共服务，如养老服务、市政绿化养护等；另一类则是政府作为服务的接受者，购买政府维持自身正常运行所需要接受的服务，如机关和事业单位的物业管理服务、后勤服务等。这两类服务都应属于“政府购买服务”的标的范畴。作为完整的概念，我们认为，前者可称为广义的“政府购买服务”，后者可称为狭义的“政府购买服务”。鉴于政府机关和事业单位的后勤社会化改革已经推进多年，这些服务也已经逐步实现了社会化和市场化，课题组的研究重点是广义的“政府购买服务”层面，即以公共服务为客体的政府购买服务行为。
（三）购买服务的经费。主要来源于公共财政资金，也有通过政策扶持等方式转移支付而来，这也是判断一项服务是否属于“政府购买”的关键指标。
通过以上分析，我们认为，本课题所要研究的“政府购买服务”基本内涵可以总结为：政府将部分公共服务，按照一定的程序、选择符合条件的主体，通过合同确定服务的数量、质量、价格等内容，并使用财政性资金支付费用的服务提供方式。浦东新区政府购买服务的现状
浦东新区2005年就制定了《关于促进浦东新区社会事业发展的财政扶持意见》，通过政府购买服务和财政补贴等方式，扶持公益性社会组织发展；2007年又制定了《关于着力转变政府职能建立新型政社合作关系的指导意见》、《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》、《关于促进浦东新区民间组织发展的若干意见》等一系列文件，初步确立了政府购买社会组织服务的机制。目前，浦东新区政府多个部门已在养老服务、教育培训、社区矫正等公共服务的多个领域开展了政府购买服务的探索。
（一）浦东新区政府购买服务的基本形式及特点。新区政府购买服务可以分为购买项目和购买岗位两种最基本的形式。
购买项目是以“服务事务”为核价标准，更看重的是把某项服务事务做好所需的总体费用，政府部门只是提出服务的项目和服务的标准，具体需要的人数、如何完成等问题则由相应的服务提供主体自行解决，政府部门不直接干涉，政府与提供服务的个人并无直接关系。
购买岗位则是以岗位的“人数”作为核价标准，由政府部门提出岗位人数、任职条件等，采取直接雇（聘）用或人事派遣（代理）等方式招聘相关人员，按照每个人（岗位）支付费用。近年来，新区购买岗位呈现出以下特点：一是购买的岗位以低端岗位为主。如房产交易中心窗口业务受理、环境服务热线的接线员等，这些岗位所需的知识与技能相对简单，对劳动者的能力要求相对较低。二是购买的岗位相对固定且时间较长。购买的岗位往往是单位运转必不可少的岗位，所以体现出购买的时间较长，且稳定性强，从事购买岗位相关工作的劳动者也相对固定。三是以用人单位为主对购买岗位的劳动者实施管理。由于这些岗位是为社会提供公共服务的政府机关和事业单位，因此，我们认为，购买岗位也是政府购买服务的一种方式。
（二）浦东新区政府购买服务的主要平台。1.区政府采购中心。该中心是依法设立的承担政府采购职能的集中采购机构，主要承担政府采购目录内和限额以上的服务项目的采购，目前采购的服务项目仍以为政府自身提供的服务为主，面向社会公众的公共服务项目采购较少。因政府采购的法律法规较为完善，采购中心的工作流程相对较为严格和规范。
2.人才交流中心。该中心是具有国家许可资质的为机关、企事业单位及国内外人才提供派遣服务的机构。员工派遣是一种新型的人力资源管理模式，即由人才服务机构按用人单位的实际需求，实施从招募筛选到录用上岗到聘期管理直至解聘离职的整套人事事务手续，聘用人员不与用人单位发生聘用关系，而与人才服务机构发生聘用关系，变单位人为社会人的新型用人模式。
3.各部门或街镇自主购买。目前新区政府部门或街镇更多的是自主购买服务，即有需求直接找到相关企业或社会组织，通过自行协商沟通的方式进行购买。目前，新区民政局、经信委、科委、建交委、人保局、环保局、司法局、塘桥街道、潍坊街道等均进行了政府购买服务的探索。这类购买没有特别规范的平台或流程，由各相关部门或街镇自主操作，做法不一，标准各异。
4.市社区服务中心公益招投标网和上海社区公益创投大赛。这两个平台是都是上海市民政局统一开展的面向社会组织的购买服务平台，购买资金都是来源于福利彩票募集的公益金，根据相关法律规定，主要适用于“扶老、助残、救孤、济困”等民政范围。因为其资金来源主要来源于市公益金，不涉及区县财政，严格意义上讲，可能并不应算是浦东新区的政府购买公共服务的内容，但是它的资助项目很多是由新区部门或社会组织提出申报、并在新区范围内“落地”的，因此我们也将其归入新区购买服务平台。
（三）浦东新区政府购买服务的主要领域。1.通过项目购买的服务。可以分为三大类，一是行业管理与协调服务，如行规行约制定、行业准入资质审核、等级评定、行业领域学术和科技成果评审等，这类项目以行业协会承担为主；二是社会事务管理与服务，如法律服务，社区事务，养老、助残等公益服务等；三是专业技术性服务，如咨询调研、统计分析、文化活动、会展布置等。
2.通过岗位购买的服务。可以分为两大类，一种是政府将一部分公共服务岗位——如某些服务窗口岗位等，通过直接到人才市场招聘，采取人事代理、派遣制或直接签订劳动合同的方式，聘用人员提供公共服务。另一种是在就业压力增大的情况下，根据上海市的统一要求，通过出资购买就业岗位及培训成果的方式，缓解就业压力，提高就业率，如“万千人就业工程”，政府将交通协管员、治安联防员等工作岗位向社会购买，其实质是政府通过购买服务来创造就业岗位，具有较强的政策性。
浦东新区政府购买服务存在的
困难或障碍
从我们调研的情况来看，目前新区政府在开展政府购买工作中，遇到的困难主要有以下几点：
（一）区域情况复杂，政府购买服务需循序渐进。两区合并后，浦东新区的面积达1200多平方公里，常住人口400多万，区域内情况差异化较大，既有中心城区，也有郊区，既有比较发达的第三产业（如金融业），又有体量较大的农业区域，城市化程度、市场化程度均有很大差别，就政府部门而言，面临的管理对象差别化也较大，既有已经高度市场化的领域，政府购买服务的选择面很广，也有尚待发育完善的领域，没有适合的承接对象，这些区域特点，决定了在新区探索政府购买服务，不可能一蹴而就，而需要逐步推广，慢慢完善。
（二）提供服务的企业和社会组织发展空间有待进一步拓展。一方面，公共服务企业和社会组织本身不够成熟，特别是社会组织发育还不完善，覆盖面不够宽，无法承接所有政府购买服务的内容。尽管新区政府近年来大力扶持社会组织的发展，截止2009年底，新区共有社会组织1326家，但是其覆盖范围、功能等仍不能满足新区经济社会发展的要求，社会组织的发育仍有很大的潜力。另一方面，由于政府设立了大量的事业单位提供公共服务，事业单位职能范围广泛、规模庞大又挤压了相关企业和社会组织的成长空间，进一步抑制了市场和社会力量的发展空间。
（三）购买服务机制有待进一步明确。虽然《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》制定了相应的认定条件，要求“合理界定政府购买服务的范围和项目”，并由“浦东新区政府购买公共服务审定委员会”根据实施意见中规定的认定条件和认定程序对各部门提出的项目进行审定，但在实际操作中，这些规定的并未得到具体落实。据了解，由于未明确相关操作细则，也没有日常办事机构，各部门职责也并未明晰，该审定委员会并未实质运行，相应的工作流程也没有建立。这也造成政府购买服务的项目经常具有较强的阶段性和不确定性，实践中哪些政府职能或工作可以通过政府购买服务来实现没有明确的规定或标准，缺乏长期有效的项目供给机制。
（四）资金保障机制有待进一步建立。一是对项目购买的界定相对模糊，如有些项目界于可以购买和无需购买服务之间，如会务、培训等；有些项目则包含许多内容，只有部分需要购买服务，这也给项目界定带来困难；二是缺少政府购买服务的相关标准，通常购买岗位服务有一定价格标准，而购买项目服务则缺乏价格标准，一般只能通过招标和谈判来降低费用、提高服务水平。而购买价格标准的缺失，又对资金安排和绩效评价造成了困难；三是绩效评价体系还不够完善，实施科学的财政支出绩效评价和管理，建立健全财政支出管理标准、运作程序和评价体系，是提高财政支出绩效的有效方式。由于政府购买服务的涉及面较广，不能对所有项目都进行绩效评价。而对于服务的绩效评价，又缺乏量化指标，很难在绩效评价中做到科学、合理、准确。
（五）岗位准入和退出机制有待进一步完善。一是岗位购买与常规的用工管理区别不明显。购买的岗位由用人单位直接出面招聘，日常的管理与个人的考核皆由用人单位进行，有的用人单位甚至直接给岗位购买的个人发放工资，岗位购买只是在形式上变更了合同主体，而个人与用人单位的关系非常密切，与用人单位正常的用工区别不大，形式上的体制外用工，事实上的体制内用工，久而久之，合同工变成了“固定工”。二是购买的岗位未形成一定市场规模。多数岗位相对比较零星或独特，在社会上未有类似岗位，也不能形成一定规模，客观上造成了岗位购买只能由单位自己出面招聘、自己管理的问题。三是缺乏对岗位购买的梳理及分类。单位采用岗位购买的主要动因大多是为了解决单位编制或经费不足，采用岗位购买的被动性、随机性较大，单位没有对本单位岗位进行梳理和分类，对于哪些类型的岗位适合采用购买服务方式没有统一的标准。
（六）统一有效的政府购买服务平台有待建立。一是现有的政府购买服务平台各自为政，缺乏统一规范和协调。新区现在已有的几个平台分属财政、人保、民政以及街道（镇）等多个不同的系统，平台之间缺乏信息沟通。各系统购买服务的信息往往只是在自己的平台上发布，只有经常接触该平台的企业或社会组织才能得知相关的信息，信息发布的渠道和受众面较窄。二是作为服务购买方的政府与作为服务生产方的企业和社会组织之间缺乏了解，信息不对称。政府想将某项职能通过购买服务的形式来实现，却不知道是否有相应的企业或社会组织可以提供这方面的服务；有些企业或社会组织可以提供某些服务，但却不知道应通过何种途径、向哪个部门申请，或者不知道哪些部门需要这些服务。
完善新区政府购买服务体系的建议
（一）制定工作方案，先行开展试点，积极稳妥推进政府购买服务工作。探索“政府购买服务审定委员会”的实体化模式，明确具体办事机构，并细化各组成部门职责；编制政府购买服务具体目录，明确相关责任部门并建立审核机制；进一步明确政府购买服务平台及职能，并在实践中探索其发展路径；探索政府购买服务新流程，建立编制、人保与财政及相关部门的联审机制，重新界定、梳理各部门职责，实现信息共享，提高行政效能；适时选择部分单位进行政府购买服务试点，循序渐进，条件成熟时在全区推广，从而提高政府公共服务供给的效率和质量，提升新区的社会事业发展的质量和水平。
（二）以推进事业单位改革为契机积极发育社会组织。按照承担行政职能的事业单位、承担公益职能的事业单位及生产经营类事业单位的标准，现有事业单位将被划分成三大类，对以承担政府管理、执法职能为主的事业单位，在职能整合基础上，转为行政机构（部门归口管理）或参照公务员管理；在承担公益职能的事业单位中，对以提供公共服务为主的事业单位，建立法人治理结构、实行政事分开，政府以购买服务与合同绩效管理的方式委托其提供公共服务、组织公益活动，形成合作伙伴关系；对以生产经营活动为主的事业单位，改制为企业实体，先由国资部门管理，对属于竞争性领域的，逐步实现国资退出。从事业单位改革的方向来看，严格承担行政职能和公益职能的事业单位的审批门槛，除必须由政府承担的公益职能外，一般不再新增事业单位的机构和编制总量。在严格控制事业单位机构和编制增长的同时，逐步健全“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”提供公共服务的新机制。大力发展社会组织，为公益性社会组织孕育创造公平、有序、开放的政策环境，使之尽快成为政府购买公共服务的重要提供者。
（三）进一步落实有关文件规定，明确新区政府购买服务的种类和内容。1.完善“政府购买服务审定委员会”的工作机制。“政府购买服务审定委员会”目前尚未正式组建，我们认为，根据《实施意见》的有关规定，该委员会在新区政府开展政府购买服务的各项工作具有较强的指导功能，有组建的必要。由于审定委员会工作过程中，项目的提出、预算和资金的拨付是较为关键的环节，另外还需要相关部门对社会组织的情况进行审定，涉及人、财、物等多个方面的协调，因此，建议由区府办、编办、财政局、人保、民政等相关部门作为委员会主要成员单位，共同组建该审定委员会。如果正式的委员会难以组建，也可以采取相关部门“联席会议”的工作机制解决。
2.初步建立采取政府购买服务的目录。《实施意见》中规定了认定购买服务事务的条件，但这些条件较为原则，并不涉及具体的项目，各部门对认定条件的理解可能也有所不同。我们认为，可以采取对《实施意见》另附目录的方式，对某些购买服务比较成熟的项目采取列举的方式予以认定和明确。现阶段，目录中的种类可以包括：行业管理与协调服务，如行规行约制定、行业准入资质审核、等级评定、行业领域学术和科技成果评审等；社会事务管理与服务，如法律服务，公共文化服务，社区事务，养老、助残、扶弱济困等公益服务等；专业技术性服务，如咨询调研、文化活动、会展布置等；辅助性行政公共服务，如材料受理、窗口咨询服务等。
3.从严掌握，及时认定政府购买服务的新领域。对新增的岗位职能，如果已列入上述目录，则编制部门应从严掌握。如果政府部门在实际工作中又在新的领域探索政府购买服务，审定委员会或相关部门要及时予以总结和认定，适时对目录进行调整和完善，不断扩大目录的范围，扩大《实施意见》的适用范围。另外，还有必要扩大《实施意见》服务提供方的范围，将企业等市场主体也纳入其中。
（四）探索建立政府购买服务资金保障机制。明确职责，建立政府购买服务的审核平台。细化预算，加强政府购买服务项目的审核工作。各部门在申报政府购买服务项目预算时，应提供相关项目设立的依据和项目的可行性；对政府购买服务项目所需要的资金，应提供详尽测算依据和测算办法；对实施政府购买服务项目应提出与项目相关的各项绩效目标。财政对部门项目申报资料初审的情况下，由政府购买服务的联合审核平台进行审定。审定的方式采取邀请专家和相关人员相结合的办法，由实施部门对项目相关情况作详实介绍，审定小组根据部门介绍的情况、上报的相关资料进行审定，确定项目是否有必要由政府购买服务以及项目经费测算是否合理等。
制定政府购买服务项目的考核制度。在项目实施中，应按照政府采购的相关规定实施采购；实施单位应根据项目提出的绩效目标，制定政府购买服务项目考核制度、考核标准，对服务单位提供的服务进行事前、事中和事后的考核。财政对涉及到民生、资金量大的政府购买服务项目实施绩效评价。
（五）鼓励相关部门将部分岗位购买转化为项目购买，并探索相应的操作流程。政府购买服务的主要形式应该是项目购买，岗位购买只能作为政府购买服务的适当补充。只有基于项目购买，才能从根本上体现转变政府职能的内涵；通过财政资金的项目化拨付，才有利于体现公共财政的导向性和约束性。因此，应当逐步优化岗位购买的方式，鼓励并引导相关部门将岗位购买转化为项目购买。我们认为，符合以下条件岗位，可将“岗位购买”转化为“项目购买”：第一，所需岗位具有一定的专业性或独立性，可以从部门整体工作中分离出来；第二，岗位的工作或事务可以量化或具体描述，具有一定的通用性；第三，岗位的工作内容有企业或社会组织能够承接；第四，岗位工作内容可以公开，不涉及保密信息等；第五，从企业或社会组织成本收益核算的角度，岗位可能需要达到一定的数量。
在操作过程中，可以通过下面的程序完成：编制部门根据工作实际，核定相应的额度数；人保局根据岗位工作内容，核定每个岗位的经费标准；财政局根据上述两个数据，核定经费总额，并下达采购任务，进入正常的项目购买流程。
（六）探索建设新区政府购买服务工作的有效平台。我们研究政府购买服务，从根本上说，是要使政府购买服务形成一种机制，从而促进政府职能转变以及事业单位等配套改革。因此，课题组想要探索构建一种适应浦东特点的政府购买服务模式以及相应的运作平台。考虑改革的实际情况，提出如下方案：
方案一（“n加1”方案）：建立1个信息联络平台（设在市民中心），现有的多个购买服务平台继续发挥作用。
在不触及现有利益、保持现有多个平台运作的基础上，主要做增量改革，搭建一个新的信息发布以及招投标平台，使新产生的购买服务项目在此平台上开始运作，财政资金可暂按现有渠道拨付。原有的项目仍在原平台操作；由信息联络平台对各个平台的信息进行汇总，扩大发布范围，同时，可以由信息联络平台对各个项目的进展情况进行追踪；对于一些新增的、难以归入现有平台操作的服务项目，则统一由该平台全过程负责购买服务。市民中心可以发挥该信息联络平台的作用。
该方案的优点主要在于：机制流程变动较小，原有的资金拨付方式、购买模式等均不发生变化，政府各部门及相关的企业和社会组织在习惯的路径下仍可以顺利进行购买服务的有关工作。不触及现有利益，比较容易获得支持，相关购买机制较为顺畅，新建的信息联络平台可以在较为平稳的环境中挖掘、优化自身的职能。
不利之处主要在于：在新区层面仍存在多个平台，平台之间需要协调，有可能会产生“九龙治水”的问题；信息联络平台既要负责信息联络与发布，又需负责新增项目的全程服务，如何有效履行这些职能还需进一步探索。
方案二（“n变1”方案）：建立一个服务平台，将所有使用新区财政资金的公共服务项目都纳入这个平台。
一种考虑是将此平台设置在市民中心。在新区政府购买公共服务审定委员会（或联席会议）的指导下，由市民中心负责筹建并管理这个新的购买公共服务平台，该平台负责新区所有公共服务的采购，覆盖或取代现有平台的功能：将政府采购平台中采购公共服务项目的职能转移至该平台，作为这个大平台的子平台，取代各部门和街镇的原有平台，将各部门和街镇的项目也都统一转移到该平台运作，以实现新区层面政府购买公共服务平台的统一。同时，该平台还需负责汇总市级层面政府购买公共服务的各类信息，并引导相关企业和组织参与。
该方案的优点主要在于：一步到位、统一平台，有利于区级层面对购买公共服务统一管理和引导规范；政府购买公共服务平台可以分担政府采购平台的压力；该平台专司购买公共服务的工作，可以形成较强的专业性。
不利之处主要在于：涉及现有多个平台之间职能调整和利益调整，磨合期可能会比较长；如果由新的平台负责采购工作，财政资金如何拨付还不明朗。
另外一种考虑是将此平台设置在政府采购中心。在现有的多个平台中，选择政府采购平台作为承接新区政府购买服务工作的统一平台，充分发挥其多年运作的经验，将新区政府所有的购买服务项目都纳入其中，同时，要求采购平台整合发布市级层面有关购买服务的信息。近几年，深圳市已经开始了这一模式的探索，把购买公共服务纳入市政府采购招投标中心平台进行公开招投标。
该方案的优点主要在于：统一平台，符合政府采购法等法律法规的规定，有相应的法律法规保障；是《新区政府购买公共服务实施意见》规定的操作平台，有利于与现有政策衔接；采购平台运作多年，有比较成熟的操作流程和经验。
不利之处主要在于：涉及现有多个平台之间职能调整和利益调整，磨合期可能会比较长；采购平台现在压力已经比较大，再增加功能可能会不堪重负；法律法规将采购平台负责采购的内容限定于采购目录中的服务项目和限额，是否可以突破，不仅涉及观念转变、程序衔接，还可能涉及立法权限的问题。
在目前的情况下，为更有利于平稳推动工作，课题组建议可采取方案一，将来如条件成熟时，可逐步向方案二推进。
总之，通过明确购买项目，规范购买流程，整合购买平台等工作，可以进一步增强政府购买服务的操作性、实用性，对于进一步转变政府职能，推进事业单位改革，深化服务型政府建设，积极探索公共服务供给多元化，提高政府公共服务供给的效率和质量，从而促进新区的经济社会协调发展具有重要意义，也必将对全面提升新区的社会事业发展的质量和水平开辟新的路径和领域。