基于上海市闵行区的研究与思考 谢 炜 蒋云根
【内容提要】服务型政府是对经济社会全面转型期新型政府的理论概括和对政府理想范型的展望。随着改革的进一步深入，近几年来我国地方政府的公共服务水平取得了较大的进步，公共产品需求与供给之间的不平衡状态在一定程度上得到了缓解。但从整体上看，地方政府在建设服务型政府方面仍面临着一些普适性的难点与挑战，其发展路径需进行长期和系统的考量。
当前我国正处于深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，为了实现全面建设小康社会的战略目标，中共中央在近期公布的“十二五”规划中提出2011年至2015年，我国将“逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”建立高效和公平的基本公共服务供给体系正是服务型政府的重要职责和发展目标。本文将结合上海市一个同时兼有中心城区和郊区特色的中心城区拓展区域——闵行区构建服务型地方政府的实践，对其经验、难点和发展路径进行分析，期冀提出具有实际价值的思路及建议。
服务型政府构建的逻辑思路
作为近年来我国学者对经济社会全面转型期新型政府的理论概括和对政府理想范型的展望，服务型政府是“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公众意志组建起来的以为公众服务为宗旨并承担服务责任的政府”。■构建服务型政府的首要条件是政府能够积极地对公共需求做出回应，并采取相应的措施，确保公共利益的实现。
20世纪90年代以来，我国公共需求以年均20%以上的速度增长，远远超过同期GDP和全国居民消费水平的增长速度。公共需求区别于以不同消费个体的差异性需求（如个人的吃穿用等物质需求）为内涵的私人需求，指向不同消费个体的同质性需求，如交通、医疗卫生、教育等物质或非物质需求。伴随着经济社会的全面转型，我国公共需求的结构逐渐由消费型向发展型升级，同时由于收入差距的不断扩大，公共需求的主体分化也愈加明显。
公共需求的深刻变化对政府公共产品供给能力提出了更高的要求。公共产品的外部性、非排他性、信息不对称、垄断性等特征的存在，决定了政府是公共产品的供给者。满足公共需求，提供公共服务，既是现代政府的基本职责，也是衡量政府管理水平和能力的重要指标。正如世界银行在其发展报告中表述的那样，“一个有效的政府对于提供商品和服务——以及规划和机构——是必不可少的，这些商品和服务可以使市场繁荣，使人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能的”。就整体而言，现阶段我国政府的公共产品供给职能仍较为薄弱，其主要财力尚未置于社会事业发展和公共产品供给领域，公共需求的全面增长与就业、医疗、义务教育、社会保障等公共产品供给短缺之间的矛盾日益显现。拉美国家的实践表明，在利益分化的时代，政府公共服务的缺位和非均衡发展，往往容易激化阶层矛盾，并且可能导致经济社会发展的中断或倒退。在此背景下，构建以公众需求为基础、法治为前提、制度为保障、公平为核心价值、公众满意度为指向的现代服务型政府即尤为重要。
服务型政府构建的地方实践与经验
自2005年我国政府工作报告中明确“努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理与服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务”的要求以来，我国多个地方政府，如上海、南京、重庆、成都、广州、珠海等纷纷提出了建设服务型政府的目标、内容和具体的策略，做出了创新性的探索，并取得了良好的效果。
作为特大城市的一个快速发展的新城区，上海市闵行区公共服务制度创新和模式选择较少受到传统惯性的干扰，这为服务型政府的构建提供了有利契机，研究其发展的经验对于其他区域地方政府的实践具有一定的参照意义。闵行区注重强化政府的公共服务职能，力图采取一系列措施努力建立符合经济和社会发展水平的公共服务体制。
（一）通过完善财政支出结构，实现向公共服务型财政体制的转型。近年来，闵行区财政公共支出结构中经济性支出比重逐渐下降，社会服务性支出比重逐渐上升。2010年，闵行区教育支出较之2009年增长了8.8%，全年地方财政用于教育事业费共计21.35亿元；公共卫生投入2.7亿元，增幅为12.2%。2011年闵行区财政支出预算安排中，教育经费23.2亿元，占财政支出比重约14.9%；社会保障资金安排9.6亿元，较之上一年度增长12.2%；公共安全资金2.1亿元，增幅44.8%；公共卫生资金3.1亿元，增幅14%；科学发展资金安排7.5亿元，增幅15.4%。与之相对应的，基本建设安排费用为7.5亿元，增幅5.6%；基本支出安排15亿元，增幅仅为1.4%。
（二）建立公共服务三级网络体系，将政府公共服务窗口向社会、街镇和社区延伸。在闵行区区级层面，建立了区便民服务中心，通过窗口服务（包括政策宣讲、叫号服务、导航人员、便民服务、值班长制度、上门服务、窗口下移居委会等），实行联动审批、公开办理程序和明确办理时限，使政府服务职能面向社会、便民利民。在街镇，则设立了“三个中心”，即社区卫生服务中心（下设若干分中心、村服务点/服务室）、社区文化活动中心（下设若干分中心、村服务点/服务室）和社区事务受理服务中心。通过科学规划、加强建设和有效管理，按照“社区有规划、设施能落实、居民可共享”的总体要求，基本形成配套齐全、使用方便和功能完善的社区公共服务三级网络体系。通过设立受理服务中心，将政府部门办理的事项统合到一个场所和一个机构内办理，提升了公众办事的便捷度。
（三）将关注民生作为工作重点，逐步推进“广覆盖、公平化”的公共服务模式。公共服务体系实际上是对整体社会利益的合理调节和公平分配，闵行区的相关举措包括：
1.通过建立民生指标体系，着力促进社会发展和解决民生问题。闵行区民生指标体系包含人民生活水平、社会就业保障、社会事业发展、社会公共安全、人口资源环境等五个方面42项内容，进一步明确了政府民生工作的目标任务，并将其量化。在民生传递方面，2006年闵行区开通了上海市首条区级综合性民生服务热线“962349”，24小时接听群众咨询、生活求助及投诉举报等来电，并采取一口受理、专业分流、快速处置的工作方法。2006年民生热线即接听公众来电近1.4万个，办结13137个。
2.实现公共服务的广泛覆盖。以社会保障为例，按照“改革城保、推进镇保、完善农保、扩大综保”的要求，闵行区建立健全了多层次、广覆盖的社会保障体系，不断提高了各类人群的社会保障水平。2010年，闵行辖区内城镇社会保险参保人数达44.90万人，其中缴费人数30.91万人。全年城镇社会保险基金征缴额达58.47亿元，较之2009年增长16.1%。城镇社会保险退休人员13.99万人，月平均养老金约1806元，较之上一年度增长6.7%。
3.关注流动人口的公共需求。据统计，2009年闵行区流动人口达到74.61万。流动人口的大规模增长，对区域的承载能力、资源环境和政府公共服务提出了更高的要求。在卫生方面，闵行区通过制定流动人口与本地人员同等享受公共卫生服务的政策，按照“政府给予一定补贴、医院适当减免收费、个人承担基本费用”的原则，为流动人口提供医疗保健服务；在就业方面，设立了上海市首家为流动人口提供免费就业服务的公益性机构“闵行区来沪人员就业服务中心”，使流动人口获得与本地劳动力同等的政府公益性就业服务；在教育方面，推行了“对社区流动青少年实施全覆盖管理服务”等项目，保障每一位适龄儿童接受义务教育，并以多种形式加大了助学力度。
（四）通过完善绩效评估的方式，逐步提高公务员公共服务水平。闵行区实行了行政效能满意度测评，在实施布点间接测评、行政相对人直接测评和部门互评的基础上，2006年引入了独立的第三方测评方式，采取窗口拦截调查、上门面访调查、电子监测等多种方式，对区政府37个职能部门进行满意度测评，使测评更加客观公正。其次，闵行区建立了财政项目绩效考评制度。通过绩效预算项目的自评、区评，积极开展以结果为导向的绩效项目全过程评估，2010年共对13个区级政府部门、28个项目进行了评价，并将“结果评价报告”在政府门户网站上公开。再次，加强与公共服务受众的沟通。通过向镇、街道及服务、管理、执法对象发放征求意见表和测评表，设立意见箱、电话抽查等形式，及时掌握情况，了解公众要求和工作中的薄弱点，并落实整改措施。
（五）改革管理体制，逐步完善服务型政府的制度体系。闵行区建设服务型政府从深化行政审批制度改革、更加注重履行社会管理和公共服务职能等方面展开，完善了政府的微观规制体系。2001年以来，闵行区作为上海市行政审批制度改革试点区之一，先后进行多次改革，通过明确取消、转为备案和转为日常工作等方式，取消了约2/3的审批事项。另外，通过实行事前告知承诺制、联合会审制等方式，提高了审批效率。在转变政府职能的过程中，闵行区也逐步实践社团与党政机关的分离，力图加快社团组织的民间化进程，使社团自主办会意识逐步增强，社团内部治理机构逐步完善，社团自我发展空间进一步拓展。
服务型政府构建的难点与挑战
如前所述，随着改革的进一步深入，近几年来我国地方政府的公共服务水平取得了较大的进步，公共产品的需求与供给之间的不平衡状态在一定程度上得到了缓解。但从整体上看，地方政府在建设服务型政府方面还面临着一些普适性的难点与挑战，应在实践中重点关注和考量。
首先，地方政府已经在公共服务的部分领域进行了市场化的初步尝试，取得了一定的成效，一些非公有经济成分逐渐介入了素来由政府主导的公共服务领域，如环境保护、教育等。不过总体而言，目前公共服务的提供主体还较为单一，缺乏竞争环境，具体表现为政府始终是公共服务的全方位供给者，并未着力引导非营利组织参与提供公共服务。处于相对被动地位的非营利组织与政府部门的合作以执行性参与为主，绝大多数非营利组织拘泥于事务性工作，办事多，议事少，无法达到介入政府行政的咨询决策层面，难以与政府进行平等的协调沟通。公共服务信息的系统循环也只局限于政府系统内部，非营利组织的咨询智囊作用发挥不明显。
其次，地方政府通过设立“行政服务中心”作为提供公共服务的空间载体，但对现有政府职能下行政审批事项的削减、合并下放并未解决实质问题，因此“行政服务中心”的成立，实际上并不是真正意义上政府审批程序的改革，其办理的业务更多局限在基层、局限在具体事务的操作上，公开的内容也只是办事依据、办事程序、办事标准和办事结果，而审批程序改革的核心则没有涉及，呈现出层次低浅、范围有限的特点。公众到“行政服务中心”大厅办事，在一定程度上只是形式上的服务到位，工作人员只能提供常规性的咨询与受理材料工作，无法决策，服务态度可以做到最优，但原始的问题并没有改变。“行政服务中心”实质是“行政事务受理中心”而非“行政事务办理中心”。
第三，地方政府为企业等市场主体提供的公共服务存在断层问题。公共服务断层，意指本应依次递进或连续进行的公共服务在供给过程中出现中断或服务水平明显降低的情形。公共服务断层在地方政府招商引资工作中表现得较为突出。政府在为招商引资提供公共服务方面容易存在一个时间截点，即将招商引资分成了“入驻前”和“入驻后”——入驻之前，政府部门在政策解析、疑难解答、提供帮助等方面有着良好的服务热忱；入驻之后，企业对于发展中面临的一些问题，所能得到的指导与帮助相对减少。政府部门普遍更加注重招商前期而忽略后期，更加注重潜在的招商对象而忽略已有的落户企业，致使公共服务水平下降。
再次，公共服务供给过程中政府各职能部门间存在信息资源不共享和公共服务供给行为不协调等问题。当前公共服务信息资源存在较大的分享壁垒，尤其在数据的公开方面，一些拥有数据的政府部门以向上级请示为由，拖延提供给其他部门，最后导致不了了之，或者以需要保密为理由拒绝公开。公共服务供给行为的不协调则主要表现在：1、供给方涉及到多个政府部门的公共服务往往没有政府部门主动牵头，因为组织者通常等同于主要的责任者。2、供给方涉及到多个政府部门的公共服务即使已经确立了组织者，协调工作也较难开展，其他部门因配合责任较轻而不够重视，同时配合部门一般都是与组织者平行的部门，不存在服从决策的压力。
第五，现有的地方政府电子政务水平离公共服务信息化及经济社会发展的要求尚有较大的距离，表现为：1、电子化公共服务的实用性程度不高，网上信息更新不及时、周期较长。政府重视网页介绍的静态功能，忽略动态的信息传递，同时缺乏和公众交流沟通的有效手段。在已建成的数据库中，大多规模小，使用频率低，数据更新不及时，存在“专用数据库多，公益型数据库少，网络共享数据库少，动态数据库少”的特点。2、电子化公共服务的整合程度不高，不同部门对业务系统的管理标准不统一，信息孤岛现象较为严重。3、在政府部门网络连接方面，连接各级政府部门的办公业务资源网大多处于各自为政的建设状况，缺乏统一规划，未形成一致、完备的政府专网平台；各网络未能实现互连互通，导致资源浪费，实际应用难以展开。
服务型地方政府构建的发展路径
在经济社会转型的关键时期，扩大政府公共服务职能，建设服务型政府是适应全社会公共需求变化和实现经济社会稳定发展的重要保障。作为长期而系统的工程，服务型地方政府的构建可以着重以下发展路径，以应对实践中出现的难点与挑战。
（一）引入竞争机制，培育多元化的公共服务供给主体，发挥企业和非营利组织的作用，降低公共服务成本。地方政府的公共服务可以采用企业的运营方式，放开公共工程建设的市场，通过合同出租、竞争性招标等市场化方式将公共服务项目承包后，实行目标管理和全面质量管理。除了义务教育、公共卫生、社会保障、公共安全等必须由政府提供的基本公共服务外，在公共服务的其它领域均应营造充分竞争的环境，利用竞争机制产生的压力促使服务供给主体降低生产成本、改进服务方式和提高服务质量，形成公共服务主体与客体的良性互动，进而逐步实现政府公共服务职能的转型。
（二）以定点的“行政服务中心”作为公共服务供给的重要平台，需要对传统的行政审批方式进行改革与探索。一方面应继续取消不必要的审批项目，通过开门纳谏、集体会诊等办法，由相关专家和实践人员对各部门行政项目严格甄别，逐项论证；另一方面，对于必要的行政审批项或暂时无法取消的审批项，应改革审批方式，简化审批手续，严格依法办事，并将以下四种情况——已经取消的行政审批事项是否仍然存在审批或变相审批、应当移交行业组织或社会中介机构管理的事项是否顺利交接、已取消和不再审批的事项是否加强了后续监管、保留的审批事项是否强化了监督制约作为重点内容进行监督和检查。
（三）以政府业务流为主线发展地方政府电子政务，避免固化或强化现有的政府结构。只有清晰、规范的业务，才可以进入政府公务网络的处理流程。电子政务的软件系统应能够根据每个工作人员的职称、职能不同，把个人工作分到相应的界面，工作人员登入后，点开“工作列表”，公众提交的事项即显示出来，包括何种业务、项目名称、提交时间、完成期限等，工作人员遵照若干事项办理即可。对于公众来说，提交申请之后，可以在规定时间内登陆网站，通过自己的序列号查询审批结果。办理过程中，公众可以与政府交互信息，在系统的监察平台上，公众如不满意可进行投诉，投诉情况在政府部门负责人的平台上汇总并回应。
（四）拓展政策信息公开的渠道，扩大地方政府信息公开的覆盖范围，充分实现政府信息公开的效能。地方政府部门可以通过设立固定的信息公开厅、公开栏、电子屏幕、电子触摸屏、信息公开服务热线、短信等多种形式公开或回复信息，更好地为公众提供公共服务。例如，在为企业服务方面，目前规定企业如在一定的时间内没有进行税收申报，企业会成为税务部门非正常用户，如果超出延续的时间段仍未申报，则企业的相关资源会全部冻结，企业会因此付出较大代价，政府部门的工作平台也需重新受理企业申请。如果在税收截点之前，税务部门能够对需纳税企业进行直接的短信、电话、邮件等提醒，则可减少类似情况的发生，同时避免由此产生的公共资源重复占用的问题。
（五）改进公务员培训的方法，提升公务员公共服务意识。通过建立地方政府公务员培训的自我申报制度，上下联动，增强培训的针对性。当前，公务员培训工作主要由培训主管部门制定培训计划，确定培训科目和内容，较少考虑培训对象需求和特点。地方政府可以试行“培训计划由本人提出，集体协商确定”的方法，充分尊重个人的特点和发展意愿，按需培训。通过行之有效的培训，不断提高公务员公共服务的能力，使之从传统的注重管理和命令服从向注重服务和独立解决问题的能力转变，提高公务员接收、消化、处理公众意愿和诉求的能力，强化公务员职业服务精神。
（六）构建服务型政府需进一步完善地方政府公共服务绩效考核评价系统。地方政府可以试行以项目为标准设置部门或个人的权重比例，如一项需要多个行政部门协作完成的公共服务项目，根据项目的要求对参与其中的行政部门分别定位为A角、B角、C角……等，权重依此减弱。因此在一个项目中，某一行政部门可能承担的是主要角色A角，而在另一个项目中，该行政部门承担的可能是配合性质的C角。同理，在一个部门内部，某个公务员对于本部门的若干项职能，可能分别承担了A角、B角、C角等。这样，每项工作目标的权重划分比较清晰，绩效考核的针对性也相应地增强。在考核方式上，应坚持平时考核与定期考核相结合，注重对公务员公共服务能力的持续性评价。
（作者单位：华东师范大学公共管理学院）
参考文献
①刘小川：《满足公共需求应是我国经济发展的主流特征》，《南京大学学报》2005年第3期。
②《世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社，1997年第1页。
③闵行区是上海市主要对外交通枢纽，西南地区主要工业基地、科技及航天新区。1992年，国务院撤销上海县和闵行区，建立新的闵行区，以原上海县和闵行区的行政区域为新闵行区的行政区域。闵行区现有9个镇、3个街道，1个市级工业区，共有156个村民委员会和343个居民委员会。2009年末，辖区常住人口181.43万人，其中，外来人口74.61万人。2010年，财政总收入379.4亿元，其中区级财政收入125.3亿元。
④文中的数据，如无特别说明，均由上海市统计年鉴、上海市国民经济和社会发展统计公报、闵行区政府工作报告、闵行区财政预算执行情况和财政预算报告、闵行区国民经济和社会发展统计公报的资料整理而成。