江西省机构编制委员会办公室主任 文红莲
近年来，在江西省委、省政府的坚强领导下，江西各级机构编制部门围绕大局，服务中心，不断深化行政管理体制改革，创新机构编制管理，在推进机构编制工作“改革、管理和法制化建设”三位一体协调发展上取得了一定成效。2009年之后，在新一轮政府机构改革中，省、市编办和大部分县（市、区）编办由原来和人事部门合署办公改为单独设置，在各级编办功能不断完善、力量得到充实的同时，我们在全省机构编制系统开展了“在新的历史条件下，各级机构编制部门应该‘做什么’、‘怎么做’”大讨论，省编办组成联合工作组专题进行调研，并从理论和实践的角度，围绕机构编制部门如何走出“困境”进行了探讨和思考。
“被动”困境的形式表现
随着体制机制改革的不断深入和经济社会的发展，机构编制供需矛盾日益突出。一方面，随着人们生活水平的提高，公益事业等领域亟待解决的机构编制问题日益增多；另一方面，现有的机构编制资源效用不高，行政编制紧缺、人员结构不合理等深层次问题逐步凸显。一些地方或多或少地存在“机构建了难撤，规格升了难降，职能定了难调，编制核了难改”以及“职能履行难监管，编制职数难超控”等问题，致使机构编制部门的权威性不够，控制力不强，常常疲于应付，工作处于被动局面。
（一）改革的“被动”。主要体现在，政府职能转变不彻底，在探索实行大部门体制，理顺政企、政事关系上动力不够、阻碍重重。虽然经过多次政府机构改革，各级政府的职能转变已取得了较大成果，政府的经济社会管理功能不断完善，但随着经济社会不断发展变化，在政府机构运行中，仍存在一些问题。一是机构设置不尽科学。部门与部门之间、部门内设机构之间的职能交叉问题依然存在，不同层级政府之间权责关系还有待进一步厘清。二是配套改革跟不上，改革的成效受影响。国有企业改革和事业单位改革未及时跟进，特别是事业单位的改革明显滞后，影响了“政企分开”、“政事分开”。三是机构设置条条干预严重。按照机构编制管理的有关规定，严禁上级业务部门以批项目、批资金、达标升级、考核评比等形式干预下级的机构编制管理，但事实上，这种现象仍然普遍存在。一些业务主管部门往往会利用手中掌握的项目、资金催逼下级政府设立对口机构，对下级工作的考核和升级达标，也往往以是否设立对口机构、是否保证人员编制为前提，从而导致一些“项目机构”、“达标机构”、“迎检机构”顺势而生。
（二）管理的“被动”。主要体现在，机构编制工作“龙头作用”发挥不明显，管理受牵制，处于一种“机构建了管不了运行，编制批了管不了使用”的状态，在基层产生的最直接后果是超编和超职数。在编制上，一方面县级党政机关超编人员严重，一些地方和部门超编进人现象依然存在；另一方面由于长期超编，导致了一些地方公务员多年“出入口”不畅，由于没有足够的编制用于招录公务员，机关干部年龄老化，干部队伍“青黄不接”，基层单位“混编混岗”现象较为普遍。据统计，我省各县（市、区）平均超编数60余名。从地域看，几乎所有县（市、区）都毫无例外存在超编现象；从面上看，超编的单位超过半数；从点上看，个别县超编数略多。在各县（市、区）的机关公务员中，35岁以下的干部仅占总数的13.7%，且大都集中在政法部门，其他行政机关年轻干部比例更低。由于相当一部分编制被年龄偏大或从领导岗位上退下来并不再上岗的干部占用，所以不少县（市、区）行政机关只好从下属事业单位借用年轻干部帮助工作，“占编的不做事，做事的没有编”的现象已见怪不怪。在领导职数管理上，人为“拉长板凳”的现象比较普遍。有的县（市、区）在一些行政机关突破领导职数规定增设领导岗位；有的县（市、区）在配备部门领导时作党政双岗配置；有的县甚至存在一些行政的编制全部被领导占用，其他人员或是借调或是事业编制。由于超职数现象较普遍，相当一部分优秀年轻干部“成长受阻”，机关内部缺乏激励因素和竞争机制，导致干部工作积极性受挫伤，机关内部活力不足。
“被动”困境的成因分析
我们认为，造成机构编制工作“被动”的原因主要有以下几点：
（一）机构编制部门的工作“被动”。少数地方对机构编制工作不重视，机构编制部门自身建设难以适应新形势新任务的要求。一是机构不健全，人员不整齐。“任务重人员少”是现阶段市、县级编办带有普遍性的一个问题。目前，大部分基层编办编制配备少，人员力量薄弱，多数人员身兼数职，精力投入有限，形成了“小马拉大车”的现象。据初步统计，市级编办下设机构（含事业单位登记管理局）平均不足5个，核定编制平均16名。县级编办核定编制数平均5名。不少县级编办没有配齐人员，实有人员一般为2-3人。二是经费没保障，工作受牵制。由于大多数编办从人事部门单设出来后没有积累及其他经济来源，近几年各项改革和管理任务加重，同时受各项办公经费价格上涨等因素，各级编办处于“巧妇难为无米之炊”的境地。三是思想观念相对滞后，水平能力跟不上。一些市县编办的同志不能及时认清形势、更新观念，缺乏创新意识和主观能动性，习惯于当“账本先生”疲于应付。
（二）各级机关的工作“被动”。一是部分县（市、区）领导对编制法规认识不足，甚至存在一种错误的观点，认为机构编制违规算不了什么，因而在配备干部和调配人员时，随意性较大，较少考虑编制及职数，因人设事、因人设岗，主观支配意识较强；部分领导还有一种随大流心理，认为县（市、区）编制人事管理做法大同小异，即使出点问题也是法不责众，且集体承担责任；此外，县（市、区）领导尤其是主要领导的频繁变动使部分领导干部“只注重当前，少管或不管长远”，亦是造成机构和人员膨胀的一个原因。二是各级机关主动控制编制意识缺失，新增工作职能和任务时，首先考虑增加机构、编制、人员，较少考虑通过整合内部资源、改革管理方式、创新工作机制、提高工作效率来解决，长此以往导致机构编制陷入再度膨胀、循环改革的怪圈。三是机构编制工作社会认知度低，机构编制社会监督体系尚未完全形成。
（三）思路的“被动”。主要体现在机构编制部门的“两重两轻，两多两少”。“两重两轻”:一是重审批、轻监管。在平时管理工作中，只重视机构的撤并、分设，编制的精简、压缩，职能的增加、减少，而忽略了对机构编制政策贯彻落实和机构编制批复方案执行情况等的有效监督，机构编制工作中的违规行为在不少地方时有发生，但多年来真正受到查处的只是极个别，且处理也比较轻微，难以起到应有的警示作用，致使机构编制部门的地位和权威性受到一定影响。二是重数量管理，轻职能管理。对机构编制的管理，习惯性的做“数字”文章，做“账房先生”，处理编制增减的核准与“账目”工作多，而忽视了对机关事业单位职能的管理。不能根据形势、任务的变化，及时调整相应部门的职能，将属于政府职能的事项管住、管好，将不属于政府职能的事项转移出去。“两多两少”：一是“等”的多，“走”的少。“坐着”等各部门“报告”，做“账目”工作的多；等编委领导的“旨意”，做“办事员”的多。而与之对应的主动走出去调查研究政府各部门运行情况，及时对机构编制进行调整的少；围绕经济社会发展大局，主动开展调查研究，及时向编委提出合理化建议和意见，解决事关全局问题的少。二是“增”的多，“减”的少。增设机构、增加编制，皆大欢喜；撤销机构，分流人员，难上加难，这样“一手硬、一手软”，给机构编制管理带来了许多问题。有的单位职能弱化，但人员编制却并没有因职能弱化而减少；有的事业单位的设立主要是为了安排干部，自设立之日起基本没有开展过工作，出现了一些“空壳”机构。
（四）体制机制的“被动”。一是法规体系不完善。二是约束机制有待健全。严格按照职数和编制配备领导干部、事业单位参照公务员管理工作与下一步事业单位分类改革的衔接配合等问题有待研究，机构编制部门与组织、财政、人事相关部门间的协调配合和制约机制亟需健全完善。三是标准体系建设滞后。机关事业单位定编缺乏科学标准，强势部门编制多，弱势单位编制少；会“争”的单位编制多，不会“争”的单位编制少。编制分配不合理，横向攀比严重。四是政策不协调。现行的地方行政机构编制限额，依然沿用上世纪90年代中央划定的县（市、区）分类标准，与经济社会发展的新形势不相适应。与此同时，机构编制与干部人事方面的政策衔接不够，存在失衡现象。机构编制政策要求严格控制人员编制增长，并于2011年前完成消化超编人员任务。而国家和省里的有关政策又要求做好军转干部、随军家属、“三支一扶”、国有企业分流人员等政策性安置工作，即使超编也要完成安置任务。在县乡两级，为了实现干部的年轻化，对领导干部实行“年龄切线”，大批科级领导干部正值年富力强时改任非领导职务，成了赋闲人员，既造成了人力资源的浪费，又造成了县直机关严重超编。据统计，县（市、区）直党政群机关的超编数与“年龄切线”人数基本持平。
走出“被动”困境，实现“三个转变”
“十二五”时期，是我省建设鄱阳湖生态经济区、全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，是实现科学发展、进位赶超、绿色崛起、大有作为的重要机遇期，也是突破发展的瓶颈制约和体制障碍的重要时期。机构编制工作要走出“被动”的困境，变被动为主动，推动机构编制工作新发展，必须实现以下三个转变。
（一）转变观念，实现机构编制部门由“办事机构”向“综合性管理部门”转变。温家宝总理指出，编办是综合性的管理机构，是负责推进改革的机构，各项工作不仅关系上层建筑，还关系经济基础。习近平同志指出，编办是党的重要工作部门，肩负深化行政管理体制改革、加强和改善机构编制管理、配置党的执政资源的重要职责。各级编办要充分认识机构编制工作是合理配置党的执政资源、加强党的执政能力建设和国家政权建设的一项基础性工作，积极转变思路，从单纯的“办事机构”中走出来，向综合性管理机构转变。从“账房”中抽身，紧跟形势发展，注重融入大局、搞好服务，着重研究解决体制机制问题，真正发挥机构编制工作在合理调配执政资源、建立服务型政府、构建高效科学的行政管理体制、促进社会事业全面发展等方面的龙头作用。不仅要当好编委的办事员，更应该主动担当，当好行政体制改革的“研究员”，当好编委科学决策的“参谋”，当好经济社会发展中机构编制供需矛盾的“协调员”。要切实加强机构编制部门自身建设，健全工作机构，配齐配强工作人员，明确职能定位，建立有利于加强宏观管理的机构编制管理体制和运行机制，提升和加强机构编制部门在机构编制管理中的地位，提高机构编制管理的权威性和有效性。
（二）创新思路，实现机构编制管理由偏重微观管理向更加注重宏观管理的转变。要改变原来主要通过一项项审批业务来实现对机构编制调整的微观管理方式，把精力更多地转变到重视研究解决重大问题上来，建立“管政策、管总量、管标准、管结构”的宏观管理机制，让管理者从具体的机构编制“增增减减”的事务性工作中解放出来，站在更高的位置上全面审视机构编制工作，用全面的眼光、系统的观点、统筹的方法抓好改革和管理的各项工作任务。
1.管好总量。一是研究建立机构编制总量控制机制，保持长期性。要把总量控制作为机构编制管理一项长期的重要任务，用制度的形式持之以恒地坚持下去，巩固总量控制成果，防止反弹。在具体落实中，既要重点控制财政供养人员，又要积极研究如何畅通人员编制出口，从根本上控制机构编制规模，减轻财政负担。二是研究确定机构编制总量控制目标，保证公平性。综合考虑人口、财政收入、现状等因素，适当调整各市、县（区）总量控制目标，对目前机构编制总量偏大的地方加大控制力度，前两年控制压力较大的地方相对放宽，逐步实现大体平衡。三是研究完善激励约束措施，调动积极性。将机构编制总量控制工作纳入市县目标责任制考核，工作成效跟省对各地的转移支付挂钩，真正让工作扎实、控制得力的地方得实惠。省在对地方下达编制时，要把当地总量控制情况作为重要依据，防止控制紧、基数小的地方吃亏。四是推行机构编制监督检查常态化，及时了解各地各部门机构编制数额的控制和人员配备等情况，建立机构编制“总量控制”预警机制，防止超编问题的“历史性沉积”。
2.立好标准。推行机构编制标准化管理，有利于防止机构编制的横向攀比和随意审批，提高机构编制管理的科学化水平。要在对现有机构编制管理标准进行修订完善的同时，围绕社会热点难点问题，根据不同行业、不同性质、不同层次、不同类型单位的实际情况积极研究制定教育、卫生、广播电视、农业、水利、交通、环境保护、社会保障等方面的机构编制标准，逐步完善业务规范体系，做到依法用标准审批机构、核定编制，提高机构编制管理的科学性、统一性和规范性。
3.全程管理。机构编制管理可分为审批前、审批中、审批后三个阶段。审批前包括调研、论证，审批后主要是执行和监督。以前的机构编制管理工作，主要是在审批前的调研论证和审批中的审核把关上，而对审批后的执行和监督则重视不够。由于执行、监督不到位，降低了机构编制的权威性，以致超编进人、超职数配备领导干部、“吃空饷”等违规问题时有发生。机构编制管理的三个阶段组成一个完整的管理过程，必须统筹兼顾、协调并进，不可偏废。审批前，要以更加主动的姿态、更加负责的精神，深入调查研究，了解真实情况，掌握第一手资料，在充分论证的基础上，提出前瞻性、针对性的对策建议，为领导科学决策提供可靠依据。审批时，要严格按照有关机构编制政策，对拟设立机构的职能以及发展前景进行研究论证，并就机构设置初期以及中长期的人员编制提出动态控制目标，确保人员编制效益最大化。审批后，要跟踪了解机构编制执行情况，对出现的问题要及时地研究解决，加以调整，并加强监督检查，防止机构编制在执行中走样，甚至出现违规问题。
4.动态调整。机构编制管理是一个动态的过程。根据经济社会发展变化，必须对相关的机构、职能、编制进行相应调整，以适应实际工作需要。从目前情况来看，如果有关单位职能增加了，则要求增设机构、增加编制的呼声很高；而有些单位职能减少了或者消失了，往往很少反馈到机构编制部门。原来的机构编制框架得不到及时调整，机构编制管理中“加法”做得多，“减法”做得少，控制机构编制的难度大，已有机构编制资源的效用难以发挥。因此，要把机构编制的动态调整作为一种工作常态，加强机构编制动态管理。在总量不增的前提下，坚持“有增有减”的原则，建立动态调整机制。要密切关注部门职能的变化，定期对所有部门和单位的职能进行具体分析。在控制好机构编制总体规模的同时，根据经济社会发展的需要和职能的变化，适时对机构编制进行调整和优化，对于职能弱化或消失的机构，要相应减少编制或撤销机构；对职能加强或新增的机构，充分利用现有机构、编制、人员来承担。确需补充机构编制的，首先通过内部挖潜或按照“撤一增一”的原则，在现有存量中调剂解决，没有空编可供调剂的，采取连编带人调整的办法解决。
5.深化改革。机构编制能否控制住，机构编制的效益高不高，与行政管理体制密切相关。体制僵化，运行不畅，必然导致机构臃肿，人浮于事，效率低下；体制科学合理，运转协调畅通，则机构编制必然精干高效。从这个意义上讲，创新机构编制管理，管住管好机构编制，根本出路在于通过深化改革，建立起权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。一是加快政府职能转变。按照“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”的要求，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，将应该由基层承担的事务交给基层政府，将一些辅助性、技术性、服务型事务交给事业单位或行业协会、市场和中介组织承担，取消部门承担的一些微观管理和评比表彰等事项，逐步实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。二是科学设置机构。按照精简高效的原则，不断优化政府组织结构，科学设置机构，理顺职责关系，明确和强化责任。在巩固上一轮政府机构改革成果的基础上，继续推进大部门体制改革，同时参照大部门体制改革的作法，对部门内设机构进行调整与精简，职能单一和弱化的应进行合并、减少人员编制；职能增强的可适当增加人员编制、强化人员配备。三是深化事业单位改革。坚持政事分开、事企分开、管办分离的原则，分类推进事业单位改革，逐步理顺管理体制，保证事业单位机构编制更加精干高效。
（三）创新手段，实现机构编制管理从封闭粗放式管理向开放精细化管理的转变。1.推进信息公开。公开透明是防止管理漏洞、促进管理规范的重要保证。要实施机构编制信息公开，变过去的“封闭式管理”为“开放式管理”，打破机构编制管理的“神秘”状态，让群众直接参与管理和监督，从而实现机构编制管理“在阳光下运作”，切实保障群众的知情权、参与权、表达权和监督权，增强透明度，提高公信度。通过网站、报刊、电视等载体，及时公开机构编制工作的政策规定、法律法规、管理制度、办事程序，便于群众了解情况，增强群众机构编制意识。对非涉密的党政机关、事业单位的人员编制，要加大公开力度，主动接受群众监督。要多设置互动栏目，便于群众在线咨询、投诉及建议，让群众直接参与机构编制管理。
2.实施机构编制实名制。传统的机构编制管理是粗放式管理。机构编制管理实名制通过信息化技术，建立机构编制和实有人员一一对应的数据库，并完善相关的制度和机制，设定规范的程序和工作流程，把“粗放式管理”变成了“精细化管理”，从而控制机构编制和实有人员的不合理增长。要加快实名制管理的推进步伐。一要在政策层面上，抓好协调配合工作机制的建立。认真贯彻落实省委省政府两办《关于实行机构编制实名制管理的意见》，规范机构编制管理证的使用，健全各相关部门在人员进出、编制使用的配合制约工作机制。二要在技术层面上，抓紧建立省直机关事业单位人员编制信息数据库和全省统一联网的机构编制实名制网络管理平台，通过计算机和网络等技术手段，实现横向上与同级组织人事、财政部门，纵向上与上下级机构编制部门信息管理系统的有效衔接，实现机构编制情况的实时监控以及机构编制信息数据的及时统计和快速查询。
3.健全多部门协作约束机制。建立联动机制，形成以机构编制部门为主，组织、人事、财政等有关部门分工负责、配合联动、运转高效的监督约束机制，用法律、行政、经济等手段，强化对违反机构编制管理纪律的制约机制，纠正过去“管庙不管神、管编不管人、管职能不管运行”的“三管三不管”现象，增强大局意识、责任意识，充分发挥好机构编制管理部门的“把关、协调、监督”作用。要进一步规范机关事业单位人员进出管理，坚持突出机构编制的龙头地位，坚持严格的进人核编和人员进出上下编管理制度，强化人员变动先到机构编制部门审核编制的工作程序。切实加强机构编制、人员工资与财政预算相互制约机制建设，以编制为基础，在机构编制部门审核批准的机构和编制的限额之内，核定人员、工资和经费，办理调配、录用、社会保险、工资福利、户口迁移等手续。
4.加强机构编制法律体系建设。推进机构编制管理法制化，是完善机构编制管理的治本之策。一是加强机构编制法制教育。要把机构编制法律法规列入普法教育的重要内容，制定机构编制普法教育规划，广泛开展机构编制普法教育活动，增强全社会机构编制法制意识，让编制就是法律成为全社会的共识。要把机构编制管理者，特别是各级领导干部，作为机构编制法律教育的重点群体。在各级党校、行政学院等举办的各类干部教育培训中，把机构编制法律法规作为一门必修课列入教育培训课程。在干部考核考察中，要了解干部贯彻执行机构编制法律法规和政策规定的情况，并将其纳入干部选拔任用的重要依据。二是加快机构编制立法工作。目前我国、我省已公布实施了一批机构编制法律法规。但总体上还不完善，要加大机构编制立法工作进程。三是强化机构编制法律法规的贯彻执行。加大机构编制法律法规的执行力度，强化机构编制管理的严肃性和权威性。要把机构编制管理的监督检查和违法追究机制纳入机构编制管理法规体系建设之中，建立完善机构编制违纪违法案件处理移交程序，健全机构编制部门、纪检监察机关和司法部门的协调配合机制，依法严肃查处机构编制违法案件。