李 汀 韩军斌
【内容提要】科学、客观、准确的评估是衡量机构编制效果，改进和完善机构编制管理工作的一项重要手段。机构编制管理评估作为政府绩效评估中的一部分，主要是对机构编制管理有关法律法规和规定的执行落实情况进行评估，对推进行政体制改革、提高机构编制管理水平具有重要而积极的作用。在机构编制评估中，明确评估的目的和原则尤为重要。本文试就机构编制评估的目的和原则进行探讨。
机构编制评估是机构编制管理的有机组成部分和重要环节，评估工作是否深入有效，直接关系到机构编制管理的质量和效果。在不断推进机构编制法制化建设的新形势下，科学把握机构编制管理的内在规律，进一步加强机构编制评估工作，提升管理效能，是当前各级机构编制部门面临的一项重要任务。明确机构编制评估工作目的和原则，对科学管理机构编制，建立灵活高效的机构编制管理体制具有重要作用。因此，准确把握机构编制评估的目的和原则，充分发挥评估的功能，以评估促管理，以评估提升管理，是机构编制工作的重要内容。
机构编制评估目的分析
机构编制评估工作有其明确的目的。一般来讲，机构编制评估要达到以下几方面的目的：
（一）通过开展机构编制评估，全面了解机构编制政策法规和政府机构改革方案的贯彻执行情况。政府机构改革方案通过后，能否取得实效的关键在于能否将方案很好地贯彻落实。通过评估，要全面了解对有关机构编制政策法规的执行情况及政府机构改革方案和“三定”规定的执行情况，推进“三定”规定和各项改革要求落到实处，以便总结改革经验，巩固改革成果，为进一步深化行政管理体制改革奠定基础。
（二）通过开展机构编制评估，进一步准确地掌握机构编制基本情况。通过机构编制评估工作，要准确掌握机构编制的实际情况，认真查找分析行政管理体制和运行机制方面存在的突出问题，广泛征求完善“三定”规定的意见和建议，如应该设立哪些机构、撤销哪些单位，人员编制结构等等，积极掌握这些问题的第一手资料，提出机构编制管理的合理意见，为调整机构编制提供重要的参考依据，从而使机构编制工作更好地服务于经济社会的发展。
（三）通过开展机构编制评估，进一步促进政府职能转变。在机构编制评估工作中，要对部门职能转变情况和各单位履行职能的情况进行评估，进一步明确和强化职责，理顺部门间职责关系。通过评估，要进一步推进政企、政事、政资、政府与中介机构分开，理顺各部门职责分工，对各部门原有职能逐条列出，加以梳理分解，明确各部门划入、划出、新增、保留和加强的职能，解决职责交叉、权责脱节和有权无责、有责无权、权责不对应等突出问题，使各部门职能调整无缝隙衔接，确保各部门职责的科学性、准确性、合理性。
（四）通过开展机构编制评估，有效控制机构编制的膨胀。当前，各部门不断提出增设机构、机构升格、增加领导职数和编制的要求，有些部门甚至擅自增设机构、超编进人、超职数超职级配备领导干部，有些上级业务部门还以给项目、给资金或通过其他方式干预下级机构编制工作，给机构编制工作造成了一定的压力和难度。客观来讲，相对于社会各项事业的发展，机构编制和人员数量的增加有其合理之处，但是，如果不加控制，机构编制过度膨胀的危害也是显而易见的。实行机构编制评估制度，有针对性地采取一定的措施，可以使各级各部门更加重视机构编制工作，从而有效地控制机构编制的膨胀。
（五）通过开展机构编制评估，进一步提高机构编制管理水平。通过开展评估，可以运用评估结果实行目标管理，将机构编制业务纳入年度考核的内容，把评估结果与部门综合考核和领导干部任用奖惩结合起来，对各地区或部门的机构编制工作情况进行排队，并在适当的范围内进行通报。对那些受到“12310”举报且属实的、严重违反机构编制政策和法规的、上级业务部门干涉下级机构编制业务且情节严重的行为予以曝光，从而表扬先进，鞭策后进，有效地加强机构编制管理，不断提高机构编制管理水平。
机构编制评估原则分析
机构编制评估工作只有坚持正确的原则开展，才能达到预期的目的和效果。机构编制评估工作应坚持以下原则：
（一）依法评估原则。国务院《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第二十四条规定：“县级以上各级人民政府机构编制管理机关，应当定期评估机构和编制的执行情况，并将评估结果作为调整机构编制的参考依据。评估的具体办法，由国务院机构编制管理机关制定。”该规定为开展机构编制评估提供了执法依据。因此，机构编制评估要严格依据党的路线方针政策和国家有关法律法规进行，充分体现机构编制管理的权威性和严肃性。
（二）统一标准原则。机构编制评估必须要有统一的标准，充分体现公开、公平、公正和科学、客观、准确。首先要确定机构编制的标准，机构编制标准应由国家机构编制管理机关制定或由国家机构编制管理机关会同有关部门制定，机构编制标准要尽可能科学合理，并根据情况的变化适当调整。有了机构编制标准，还要有一个对照这个标准的等次或记分标准，因为各地区各县市、各部门的机构编制工作水平不一样，要把评估的每一项内容分为若干个等次或设定一个记分标准。制定评估标准复杂而细致，需要进行大量的调查研究，并经过实践检验不断完善。
（三）问效原则。“问效”就是问效果、求实效。这是评估工作的出发点和落脚点，是机构编制评估必须遵循和坚持的一条原则。要重点评估职能划转是否到位，转变政府职能和强化责任的要求是否落实，部门职责关系是否理顺，机构设置是否合理，人员编制是否优化，机构编制资源配置是否有效，是否形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，促进党委、政府整体效能的提高。
（四）自评与他评相结合原则。机构编制评估可分为自我评估和上级对下级的评估。各单位每年要将其职责履行情况、机构设置和人员编制增减情况等进行自查，并将自查情况报告机构编制部门。根据国务院《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定，县级以上各级人民政府机构编制管理机关，应当定期评估机构和编制的执行情况，并将评估结果作为调整机构编制的参考依据。因此，机构编制管理部门开展本级自我评估是必要的。由于本级机构编制管理机关熟悉情况，其评估的准确性也较高。同时，我国的机构编制管理体制实行统一领导，分级管理。因此，上级机构编制管理机关可以受上级党委政府的委托对下一行政层级的机构编制情况进行监督和指导，可以进行评估，而且这种评估能够进行横向比较，具有权威性。在机构编制评估工作中，应将自评与他评相结合，充分发挥两种评估方式的优点，从而使评估结果更加科学、准确。
（五）日常督查与年度评估相结合原则。为更全面评估被评估部门执行“三定”方案情况，避免被评估单位突击应付评估，机构编制评估应采取日常督查与年度评估相结合的方式，强化被评估部门的机构编制意识。机构编制部门应开展日常督查，针对被评估部门存在的问题，及时提出相关整改要求，督促其限期整改。在年度评估时，应将日常督查情况进行汇总并作为年度考核结果的重要依据。
（六）评估与建立长效机制相结合原则。机构编制评估工作要“查”、“建”结合。在机构编制评估中，不但要对政府机构改革方案的落实情况、部门职能转变情况、理顺明确强化职责关系情况、清理规范机构情况、强化机构编制管理严格控制机构编制等方面的情况进行监督检查，努力改变机构编制部门长期以来存在的重审批轻监管的传统、被动管理模式，做到审批与监管并重，促进机构编制监督检查水平的不断提高。同时，通过评估，要进一步夯实机构编制管理基础，建立机构编制评估和管理的长效机制，实现机构编制管理工作的科学化、规范化，提升整体工作水平。
机构编制评估目的和原则在实践中的应用——以甘肃省嘉峪关市为例
甘肃省嘉峪关市机构编制部门不断创新机构编制管理理念，深入研究机构编制评估的目的和原则，积极探索建立机构编制监督检查和评估长效机制，通过评估工作促进了机构编制管理水平的提高。
（一）根据机构编制评估的目的，确定评估的范围和内容。实行评估制度，首先要确定评估范围和内容。根据《国务院地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等法规和政策的规定及机构编制管理评估的目的，将评估的范围确定为行政机构和事业单位，并将评估的内容确定为机构改革方案总体执行情况、转变政府职能情况、理顺职责关系情况、明确和强化责任情况、清理机构情况、机构设置情况、人员编制和领导职数执行情况、机构编制管理情况等八个方面。
（二）根据机构编制评估的目的和原则，制定评估的标准和方法。评估机制是一项创造性工作，目前尚无成熟经验可以借鉴。评估标准及评估指标的科学性，是整个评估机制能否客观、公正、正确地反映评估对象“三定”执行情况的关键所在。嘉峪关市在机构编制评估工作中，首先根据评估的内容设置了机构改革方案总体执行情况、转变政府职能情况、理顺职责关系情况、明确和强化责任情况、清理机构情况、机构设置情况、人员编制和领导职数执行情况、机构编制管理情况等八大评估指标体系；其次，通过进一步细化将指标具体化，采取百分制设定对应的计分标准，并按照工作重点，合理赋予权重；第三，采取加减分相结合的方式，在明确扣分内容和分值的同时，设立加分项，以此来规范和强化机构编制管理工作，预防和避免违反机构编制管理规定的问题发生；第四，将评分结果按照优、良、中、差四个等次进行考评，90分以上为优，80-89分为良，70-79分为中，70分以下为差。并按最后得分排列名次，以达到“奖先促后”的目的。
在制定评估标准的同时，还制定了科学的评估方法和步骤。首先开展自查，要求各有关部门按照评估指标体系相关要求，进行全面的自查评估并形成自查报告，自己查找问题，并针对存在的问题，提出具体的整改措施；其次，通过听取部门汇报，查看财务报表、工资报表、检查实名制管理数据库、编制核验单、年检登记等材料，进行个别访谈或召集相关人员座谈等方式进行监督检查；第三，对照指标体系，通过听、查、看、访等方式，结合日常的考核、督察，确定被评估部门的综合评估分数；第四，充分运用评估结果，适时向被评估部门反馈考核等次、存在的问题及相关的整改意见等信息，要求限期进行整改，把评估结果与奖惩制度相结合，并作为调整各部门“三定”规定内容等实行机构编制管理的参考依据。
（作者单位：甘肃省嘉峪关市机构编制委员会办公室）