以东部某发达省市为例
金杭庆【内容提要】机构改革是行政体制改革的重要组成部分，而乡镇机构改革又是整个机构改革的基础环节。本文将乡镇机构改革镶嵌于国家能力转型的大背景中进行考察，以公共管理学相关理论为分析工具,对东部某发达省市近十年行政管理体制变迁中乡镇机构改革的实践进行了分析总结，旨在清晰阐述不同国家能力结构中乡镇机构改革的演变逻辑和路径选择。
国家能力转型历史：
资源抽取能力与服务供给能力
国家能力是指国家（中央政府）将自己的意志、目标转化为现实的能力,包括汲取财政能力、调控能力、合法化能力以及强制能力。它既是一个综合概念，又是一个历史范畴，其客观历史性体现为它与特定的历史、社会和政治经济条件相联系并不可避免地受到这些因素的制约。以农村税费改革为分界线，国家能力结构的转型在乡镇视野中体现为通过税费征收方式以汲取社会资源的国家能力结构转变为强化公共服务供给以支撑国家合法化基础的功能性结构。本文将前后两种国家能力分别称为“资源抽取能力”和“服务供给能力”。从资源抽取能力转向服务供给能力,国家能力在乡村社会的这种根本性转型,既是国家在乡村社会重构统治合法性社会基础的自觉行为,又在一定程度上表明了国家层面的治理转型开始向基层沉淀。
从历史发展的角度看，乡镇是近代以来现代国家构建中国家改造乡村社会的产物。在传统中国社会，由于财政收入、组织技术、沟通手段等条件的限制，国家正式机构的权力触角非常有限。“王权止于县政”,乡村真正的管辖权掌握在族长、乡绅等地方权威手中。国家政权的力量外在于农民的生产和生活。社会上层建筑诸如国家政权的存在和发展，最深刻的根源总是与一定的经济制度相联系的。封建国家的国家能力结构形式要受到各方面条件的制约，其中，土地制度所代表的经济利益和阶级关系是决定国家能力结构中主导能力的关键性因素。在古代中国，在广阔分散的小农经济基础上矗立着一个凌驾于社会之上的庞大的王朝官僚体系。从理论上讲，王朝是最大的土地所有者（普天之下莫非王土），但事实上，土地在法律上被确认为具体的占有者（地主），而且一般的情况，国家（王朝）并不采取直接剥夺的办法剥夺所有者对土地的权利。因此，我们可以看到王朝对农民的统治非面对面的直接统治，农民面对的直接统治者是日常交往生活中的乡村地主阶级，乡村地主利用其经济、声望方面的优势对农民行使统治权。乡村地区“族权”和“绅权”的兴盛，使得“皇权”在面对农民时多了一个隔层，这个隔层的存在简化了当时的国家能力，或者说把农民与王权的关系简化为“油与水”的关系，于是收缴“皇粮国税”成为当时国家能力的象征。
进入近代以后，资源抽取式的国家能力背负了现代化的强烈使命，这个时候从乡村社会汲取的资源很大一部分投入到日益扩大的各种近代化事业建设之中。国家政权建设的进程由是开始。简要地说，“国家政权建设，就是以民族国家为中心，力图对整个国家进行制度与文化的整合，从而建立一个能对社会与全体民众实行有效动员与监控，并藉此也能为现代化成功汲取资源的国家政权体系。国家因而有意识地将其权力向乡村渗透，试图结束传统乡村与国家实际“分离”的状态，加强对乡村社会控制的广度和力度。这一期间，地方政制发生了重大变化，其中最显著的就是国家权力从县级下沉到乡镇级，乡镇从自治单位成为了国家最基层的行政组织。然而，随着乡镇政权的体制化，国家的财政开支日益增加，在当时工业经济不发达的情况下，只有将农村和农民作为主要的财政来源。于是，原来的“乡绅”阶级经过改造开始被纳入基层官制系统，以期许他们帮助完成国家税赋的新收集任务。但这些现代官僚化的措施，实际上只不过把旧的包揽商纳入了新的税务机关，把他们任命为领薪的正式官员，这些人在为国家征税的同时，往往借机自己截留一部分或干脆打着国家名号直接向乡民敲诈勒索，各种摊派、附加层出不穷。这样，“乡绅”阶级作为国家与乡村的体制性中介就衰变为国家与乡村之间的“赢利型经纪”并使国家政权“内卷化”。此时，国家能力还是以资源抽取能力为主，只是这种抽取能力得到了很大的扩展。
1949年新中国成立以后，乡村社会与国家之间建立了新的联系。国家通过对土地所有制等经济制度的改造和意识形态的动员，建立了以集体经济为基础的“集权式乡村动员体制”。国家的资源抽取能力在建国后一段时期内达到了顶峰状态，资源汲取的各种途径得到了最大限度的扩展。历史地看，新中国资源抽取能力的增长是国家建设加快的结果。但是，我们理应看到，简单地随着国家建设而应付性扩大国家行动的范围，也会强加给社会额外的、往往是互相冲突的职责，致使国家超负荷运转。形成这种状况的根源在于国家行动的基础是足够的资源支持。随着国家行动的不断扩张，国家对于资源的需求也在不断增长。当国家的社会资源汲取超过社会本身支付的可能时，国家行动的整体效益就开始下降。在这种情况下，国家的资源抽取能力越强，其有效性就会越差。这种完全突显资源抽取能力的国家能力建设直到1980年家庭联产承包责任制的推行才开始消解，到2000年农村税费改革开始时，国家能力结构开始转型，即从强调资源抽取能力转到突出服务供给能力。与前者不同，服务供给能力注重对农村地区的资源补给，并在此基础上扩大公共服务的供给。长期以来，在强国家弱社会的总体格局下，农村社会只能在国家确立的制度框架内进行选择，由于制度不均衡而引致的农村获利机会损失致使“三农”问题突显。在这样的情况下，国家能力结构的转型成为解决“三农”问题的契机，而“内涵式”的机构改革成为乡镇行政管理体制的改革的路径选择。
资源抽取能力主导结构中的
乡镇机构改革
下面，以东部某发达省市为例，具体展现资源抽取能力为主导的国家能力结构中乡镇机构改革的实践逻辑和问题所在。
20世纪80年代开始，该市对乡镇行政区划进行了调整变更。第一阶段：撤乡建镇。1985年至1986年，该市根据国务院《关于调整建制镇标准的报告》，开展了撤乡建镇、以镇管村的试点工作。从90年代初开始，在总结前期试点经验的基础上，该市逐步推进撤乡建镇的工作，1993年至1996年的调整后，建制乡从121个减少到9个；建制镇从105个增加到206个。第二阶段：撤并乡镇。撤乡建镇后的小城镇，在一定程度上存在基础设施薄弱、环境保护不力、居民点规模小、布局分散等问题，造成重复建设、资源浪费，增加了财政和农民负担，不适应城市化进程的加快。为此，该市政府决定对全市乡镇实施新一轮的行政区划调整。该次行政区划调整的重点在于撤并乡镇，整合乡镇资源，扩大了乡镇经济实力，增强了乡镇综合管理能力和协调能力。经过调整，该市乡镇从1996年底的215个，调整至目前的112个，推动了郊区城市化进程。乡镇行政区划调整后，乡镇的地域面积、经济水平、功能定位、人口规模等都发生了较大变化，乡镇的职能配备、机构设置、人员编制相应地需要调整。从1997年开始，该市乡镇又进行了两轮机构改革。1997年改革之前，乡镇实行行政助理员制，即按条线设置助理岗位，如经济助理、司法助理等。1997年的改革，根据中央编办有关精神，该市专门下发了《关于本市乡镇党政机构设置的意见》，取消助理员制，乡镇党政机构统一按部门设置，相近职责归并到一个部门，一般设置10个左右，形成了分管乡镇长领导下的、科室具体履行职能的部门管理模式，强化了乡镇综合管理和协调的功能。在第二阶段，该市乡镇机构与区县机关、街道机关人员编制捆绑在一起精简了20%，其中，乡镇行政编制从1997年的7219名精简到6642名，精简了8%。
但是，随着国家能力结构的转型以及该市发展战略的不断深化和乡镇功能重新定位，农村税费改革前，也就是国家能力转型前的乡镇行政管理体制改革的盲点开始凸显。
（一）职能转变滞后。1.经济管理职能大量、微观、具体。区县对乡镇每年都下达发展经济、招商引资的指标要求，并将其作为考核乡镇领导干部的重要内容，因此，乡镇领导干部不得不将主要精力放在经济管理上。而且，在管理方式上，由于受计划经济体制下形成的习惯思维的影响，乡镇对镇属企业、土地开发以及招商引资等经济事务，直接干预。部分乡镇以经济发展总公司的名义行使政府的行政职能。一些乡镇在经济管理部门下设置了企业型的机构。2.上下级之间事权关系没有完全理顺。乡镇与区县的职能部门、派驻机构之间的事权关系仍没有完全理顺。区县职能部门在一些行政事务上，如安全生产、义务教育、环保等方面，被法定为行政执法主体，却往往将具体工作任务部署给乡镇，区县部门的派驻机构，如工商、公安、司法等，也将其职能范围内的事务交给乡镇完成，由此，造成乡镇有责无权、责大权小的局面。3.社会管理和公共服务力不从心。随着城市化进程加快，外来人口大量涌入，居民社区迅速建立，动拆迁任务日益加重，居民和村民要求政府确保社会治安，对政府在劳动就业、社会保障、社会救助、教育卫生等方面提供较高水平服务的诉求越来越高。但面对上述问题，多数乡镇缺乏管理经验和有效的管理手段，而且投入的精力、人力和财力远远跟不上经济社会发展的需求，陷于被动应付的局面。
（二）机构设置超载。1.没有根据职能的转变，适时调整机构的设置。乡镇城市化的进程不一，以及功能的重新定位，使其在履行职能方面各有侧重，相应地要求出于不同发展阶段的乡镇机构设置上有所差异，但实际情况是乡镇机构的统一设置和实际发展需要有一定冲突。部分乡镇农村经济逐步萎缩，原先设置的农业管理部门、农业技术服务性机构却没有及时予以撤销。而一些乡镇城市化进程加快，大量农业人口转为居民，居民社区的管理机构却没有相应增加。2.乡镇机构设置的“上下对应”。为了突出强调本部门工作的重要性，以便在乡镇找到自己的“脚”。多数条线部门对乡镇下达各项任务的同时，要求对应设置机构，核定人员编制，并将其作为考核乡镇工作的硬指标。为了达到要求，乡镇通过独立设置机构或增挂牌子的方式解决。3.机构分设，削弱了综合管理和协调。部分专业经济管理设置较多，职能分工过细，机构规模较小，如有的镇分别设置了农业管理、工业管理、商贸管理等专业经济管理部门，而每个部门仅有2-3个人。这些规模小、业务窄的机构设置，一方面没有条件达到一定的专业水平，另一方面也不利于整合资源、提高效率。
（三）人员管理混乱。虽然公务员制度的实施，对编制内进人作出了严格规定，但由于制度设计的欠缺，加上与现实需要的矛盾、冲突，使乡镇在人员管理方面出现了“混编混岗”的现象。1.“在岗不在编”。为解决行政编制紧张和工作任务重的矛盾，乡镇机关长期借用、使用事业编制人员。除此之外，还有一部分是因学历、年龄等限制不能进入编制内的集体干部，但因其经验丰富、熟悉农村工作而被继续留在乡镇机构或事业单位工作。据数据统计，在机关工作的事业单位人员和集体干部与公务员的比例分别约为1∶4、1∶5；在事业单位工作的集体干部与事业编制人员的比例为1∶3。2.“在编不在岗”。部分乡镇将行政编制或事业编制作为一种奖励手段，分配给曾为乡镇经济发展作出重大贡献的乡镇和村属企业厂长、村主任等，按照行政或事业单位人员身份为其缴纳社会保险，以解决他们的后顾之忧，但人员长期不在岗，形成了“挂编”现象。
服务供给能力主导结构中
改革的演变逻辑
（一）东部某发达省市改革的起点。乡镇机构改革是一个系统推进过程，不同时期的改革具有不同的改革内容、特点和动力因素。每次改革面临的环境和任务都成为历次改革的直接动力，也就是说每次改革都站在不同的逻辑起点上。国家能力转型视角下的新一轮乡镇机构改革是站在农村税费改革的起点上的。农村税费改革是党中央、国务院为解决“三农”问题作出的一项重大决策。2000年以来，地方各级党委和政府高度重视，广大干部群众积极参与，农村税费改革试点由点到面稳步推进，2003年在全国范围内展开，取得了重要阶段性成效，但是，农村税费改革试点中存在的问题还没有完全解决，究其原因，相关配套改革滞后是一个重要因素。因此，配套推进乡镇机构改革成为深化农村税费改革的一项重要内容和建设社会主义新农村的重要举措。为了深化农村税费改革试点工作，2004年4月，国务院下发了《关于做好2004年深化农村税费改革试点工作的通知》（国发〔2004〕21号）。对乡镇机构改革提出了明确要求，强调要加快乡镇政府职能转变，合理界定乡镇政府职能，切实使乡镇政府适应市场经济条件下农村经济社会管理的要求，把主要精力转到加强社会管理和公共服务上来。乡镇机构改革，涉及中国34600多个乡镇，“工程”之复杂、任务之艰巨，可想而知。从2006年7月开始，乡镇机构改革进入逐步深化阶段。国务院印发的《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》明确提出：力争在“十一五”期间或用更长一些时间基本完成乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革任务。
从该市的情况看，乡镇机构改革是根据市委确定的城镇体系规划目标和区县的功能定位，服从、服务于加快建设现代化新郊区。通过改革，为郊区社会、经济发展提供体制、机制保障。从全国的范围看，该市的乡镇城市化水平普遍较高，已形成了梯次发展的新格局。城市化水平是乡镇经济实力、人均收入、非农人口比例、土地利用等多方面综合实力的体现。而非农业人口占总人口的比重是衡量城市化水平很重要的指标。按照这一指标，我们通过调研，将该市的乡镇划分为三类：第一类是基本实现城市化水平的镇，城市化水平达到90%以上；第二类是城市化水平比较高的镇，城市化水平在60%-90%之间；第三类是城市化水平相对较低的乡镇，城市化水平在60%以下。这三类乡镇在政府职能转变的重点、机构设置和人员编制核定等方面各有侧重。按照中央、市委和市政府关于农村综合配套改革工作的总体要求和工作部署，结合市委、市政府作出的“十一五”战略规划、新农村发展目标，该市于2006年选择两区一县的5个镇进行乡镇机构改革试点工作。2007年乡镇机构改革试点工作扩大到五区一县的57个乡镇。2008年底，112个乡镇全部完成了机构改革工作。
（二）先行先试阶段。1.进一步转变乡镇政府职能。乡镇政府职能转变的重点是强化社会管理和公共服务职能，适当调整经济管理职能，努力建设服务型、法治型政府。（1）强化社会管理职能，落实国家法律法规和方针政策，规范社会组织，加强社会治安综合治理，保障人民群众生命财产安全，加强外来人口综合管理，保障公民享有宪法规定的经济、政治和文化权益的职能。（2）强化公共服务职能，更好地为人民群众提供生产、教育、医疗、生活、养老、生育保障等公共产品和公共服务，扩大社会就业，建设公共基础设施。（3）适当调整经济管理职能，切实把工作重点从直接抓招商引资、生产经营等具体事务转移到对各类经济主体进行示范引导、提供政策服务上来，指导产业结构调整，优化投资环境。基本实现城市化的镇，要把重心转移到建设和谐社区上来，营造经济社会协调发展的优良环境。城市化水平较高的镇，应逐步加强区域内社区管理工作，完善社区基础设施建设，构建社区服务体系，不断强化社会管理和公共服务职能。城市化水平相对较低的乡镇，要完善服务“三农”的职能，加强农村经济结构性调整，加快农村向城市化发展。
2.综合设置乡镇机构。（1）乡镇党政内设机构，按照“精简、统一、效能”原则综合设置。试点乡镇党政内设机构一般设置7个：办公室、党群工作办公室、经济发展办公室、社会事业发展办公室、社会稳定办公室、社区管理办公室、规划建设和环境保护办公室。在此基础上，根据实际工作需要，可在相关机构增挂牌子。按有关规定，设置党的纪律检查（监察）、人民武装部等机构。（2）乡镇事业单位，根据政事分开，事企分开的原则，综合设置事业单位。将乡镇事业单位承担的行政职能归还乡镇政府，剥离其经营性职能，强化公益服务性职能。对承担相同或相近职能的事业单位进行综合设置。对经营服务类事业单位加快转制改企步伐。对公益任务严重不足、难以继续运作或特定工作任务已完成的事业单位予以撤销。乡镇原则上不再设立自收自支的事业单位。乡镇事业单位一般设置6个，主要包括：财经事务机构（财政所）、文化卫生服务机构（文化、广播、电视、卫生）、社会保障机构（社会保障、社会救助）、社区服务机构（社区管理、社区服务、法律规范）、农业服务机构、房地管理机构等。此外，各乡镇根据自身发展特点、确因工作需要，可另设1个事业单位。
3.合理核定乡镇人员编制。乡镇行政和事业编制由市机构编制管理部门实现总量管理。核定后，乡镇人员编制三年内不得突破编制总额。（1）乡镇机关行政编制。该市机构编制管理部门以2001年乡镇机构改革时确定的人员编制为基数，结合乡镇行政区划调整等实际情况，重新核定乡镇机关行政编制总额。（2）乡镇事业编制。以2004年的乡镇事业单位人员编制为基数，该市机构编制管理部门根据综合平衡、适当精简的原则，对试点区县乡镇事业单位编制总额进行重新核定。乡镇事业单位人员编制的核定要通盘考虑经济发展水平、城市化进程、人口数量、地域面积、财政状况等多种因素，结合乡镇自身社会事业发展的实际，合理确定乡镇事业编制。城市化水平不高、社会事业发展速度不特别快的乡镇，综合考虑乡镇财政能力等情况，从严核定乡镇事业编制。基本实现城市化和城市化水平较高的乡镇，可适当充实加强社会保障和社区服务力量。城市化水平相对较低的乡镇，可适当加强农业服务和动物卫生防疫力量。乡镇新建事业单位原则上只核定其管理人员编制，其他人员可通过政府购买服务的方式解决。新建事业单位所需人员编制应在乡镇事业单位编制总额内调剂。
4.严格控制领导职数，妥善安置分流人员。乡镇领导职数的配备原则上配备7-9名，实现领导班子成员交叉任职。其中，乡镇党委领导职数一般设置1正2-3副，乡镇政府领导职数一般设置1正3-4副。乡镇人大领导职数按有关规定配备。乡镇党委、政府的内设机构一般设主任1名，副主任1-2名。乡镇机关处级非领导职数设置按市有关文件规定执行。同时，结合乡镇特点，积极探索人员分流的新途径。
（三）扩大试点阶段。在2007扩大试点阶段，乡镇机构改革选择三个区所属全部乡镇和一个农业县的乡镇作为试点，另外两个区在前一阶段试点基础上，再选择部分乡镇扩大试点。在改革的具体内容上基本与先行试点阶段的改革保持一致，在社会管理职能上加入“开展农村扶贫和社会救助，化解社会矛盾，促进社会稳定”的内容；在公共服务职能上进一步提出“加快农村社会事业发展，完善农业社会化服务体系以及组织人居环境建设”的要求；在经济管理职能的调整上，明确提出“稳定农村基本经营制度，维护农民的主体地位和权益”。
（四）全面推开阶段。在2008年全面推开阶段，乡镇机构改革的范围推广到除2006年、2007年已完成乡镇机构改革试点工作的所有其他乡镇。在总结前两次试点工作经验的基础上，结合该市经济社会发展实际，对改革的具体内容做了部分调整。为了保证改革工作的连续性，此次调整并没有突破先前的框架。在乡镇党政内设机构上，社会稳定办公室更名为社会治安综合治理办公室；乡镇事业单位由一般设置6个减少为5个，包括财经事务机构（财政所）、文化卫生服务机构（文化、广播、电视、卫生）、社会保障机构（社会保障、社会救助）、社区服务机构（社区管理、社区服务、法律规范）、农业服务机构。此外，各乡镇根据自身发展特点、确因工作需要，可另设的事业单位由1个扩展为1-2个；在人员分流上，乡镇使用行政编制的机关工作人员的分流安排，按照国家和本市有关规定执行。
东部某发达省市新一轮
乡镇机构改革的路径选择分析
（一）契合政治生态和现实逻辑的制度设计，为乡镇机构改革试点提供制度支撑。在新一轮机构改革中，契合整个政治生态和机构运作逻辑的制度设计室非常重要的，因为任何改革都是在一定的规则框架内进行的，如果改革的制度载体是错位的，那么改革就失去了方向。根据国务院关于乡镇机构改革试点工作的总体要求，该市市委、市政府决定按照“试点先行、分类指导、逐步推进”的工作思路进行乡镇机构改革。1.建立健全市、区县、乡镇三级工作体系和协调机制。2006年初，该市建立了乡镇机构改革试点工作联席会议，市委、市政府领导担任召集人，市有关部门、试点区县为成员单位，市编办承担日常工作。通过联席会议这个工作平台，对乡镇机构改革进行统一部署和统筹协调，研究明确改革试点工作主要任务、指导意见、配套政策等重大事项，及时解决改革中遇到的矛盾和问题，形成工作合力。在区县层面，建立相应的联席会议工作机制，通过区县委常委会和区县政府常务会议进行专题研究，召开改革动员大会进行工作部署，明确工作任务和时间节点，确保工作落到实处。在试点乡镇层面，成立了改革领导小组及工作班子，明确乡镇党政主要领导和有关负责人在具体推进中的任务职责，制定周密的工作计划和方案。2.注重政策配套。为了加强对乡镇机构改革的指导，该市市委办公厅、市政府办公厅印发了《关于本市乡镇机构改革试点工作的意见》，明确了市乡镇机构改革的指导思想、基本原则、主要措施和工作要求，市编委印发了《关于本市乡镇人员编制配备的意见》、《关于本市乡镇机构改革试点中人员分流安排工作的若干规定》，分别对乡镇人员编制配备的基本原则、具体标准，人员分流安排工作等作了明确的规定。在乡镇机构改革试点工作完成后，结合试点经验，修订完善了有关文件，进一步推动了乡镇机构改革的全面开展。
（二）融合定量分析和外部智力资源的输入，强化改革方案的科学性、操作性。改革吸收了西方公共管理变革中的治理理论，注重改革主体的多元性，在强调政府的改革主体地位和专业知识作用的同时，积极把社会力量纳入制度化的参与渠道，最大限度地减少改革的阻力面和纠错成本。1.全面清理乡镇机构编制。一是对本区县的乡镇机关内设机构设置的实际工作效能，乡镇事业单位的运行状况进行了系统的分析；二是清理和掌握了乡镇机关行政编制数、领导职数，以及乡镇事业单位的事业编制数、用工情况的底数；三是对重新核定机关、事业单位人员编制的基本要素进行了汇总统计和分析测算。2.全面梳理乡镇机关、事业单位职能。即对2001年乡镇机构改革“三定”配置的机关、事业单位工作职能进行了逐块逐条地分析，对管理体制和运行机制中的“瓶颈”和难点进行查找剖析，在此基础上，对照乡镇机构改革的要求，按应撤销、划转、调整、强化、新增的各项机构职能进行了梳理归类。3.广泛听取乡镇意见和建议。以集体座谈、个别访谈、书面征询、会议审议等形式，广泛听取了区县级主要工作部门领导、乡镇党政领导、乡镇机关科室和事业单位代表、村级两套班子和部分群众代表等对镇级机构设置的具体意见和建议，为推进乡镇机构改革工作提供了基本决策依据。4.精心选择试点乡镇。根据该市乡镇在经济社会发展水平、城市化进程以及产业结构、自然地理条件等方面的差异及特点，为使试点乡镇能充分反映本市不同类型乡镇在改革和发展中遇到的矛盾和问题，为以后全面推进改革提供切实有效的做法和经验，该市编办经过反复研究和精心比较，最后确定2个基本实现现代化的镇、2个城市化水平较高的镇，以1个农业镇为试点单位。事实表明，不同类型的试点乡镇为以后乡镇改革的全面推进起到了先行先试，示范带头作用。
（三）迎合“强社会弱国家”的总体格局，提升乡镇机构改革的前瞻性。乡镇机构改革强调以区县经济社会发展特点和功能定位为导向，进一步转变乡镇政府职能。经济社会发展的非平衡性和阶段性，决定着乡镇政府工作重点的差异性，经济发展较好的地区的改革模式不一定适应其他乡镇。因此，开展乡镇机构改革，应结合农村工业化、城镇化、市场化和民主化的现实界定职能，然后设置合适的机构。近年来，特别是2006年以来，该市根据中央关于建设社会主义新农村的精神，从有利于促进农村经济社会协调发展、有利于加快城乡统筹发展，按照市委、市政府关于“规划布局合理、经济实力增强、人居环境良好、人文素质提高、民主法治加强”的建设要求，结合该市新的城乡建设规划、区县新的功能定位以及城市化进程、产业结构特点等，坚持以转变政府职能作为乡镇行政管理体制和机构改革的核心，强化乡镇政府社会经济的发展规划，协调和服务功能，弱化直接参与具体生产经营职能；强化城镇、社区建设管理职能，促进公益事业发展，推动农村民主政治建设和村民自治等职能，弱化传统农业生产管理职能；强化社会管理、公共服务、社会综合治理、人口综合管理以及农村扶贫和社会救助等职能，弱化事务性和技术性职能，使政府由行政管理型向公共服务型转变，由二元结构向城乡统筹发展型转变，由计划经济指令型向指导服务型转变，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。
东部某发达省市新一轮
乡镇机构改革的实践效果
从上述理论分析和实践展现中，我们可以看到新一轮改革的特点，即多个角度、多个坐标、多个层面进行改革，充分考虑其改革的整体性、系统性、协同配套性和超前性,将制度设计、整体政治生态、现实机构运作逻辑、社会改革资本等有机结合,以形成合力,最大限度地达到改革规则安排的本源诉求。
（一）乡镇政府职能定位更加明晰，事权关系进一步明确，提高了服务水平。围绕中央“为农村经济发展创造环境，为农民提供更多的公共服务，为农村构建和谐社会创造条件”等三个方面的具体目标，结合各区县和乡镇的不同特点，对乡镇政府职能转变提出了不同的内容和要求。通过改革，乡镇政府的职能转变取得了新的进展，实现了政府职能的良性“归位”，乡镇政府的经济管理职能得到了适当调整，工作重点从直接抓招商引资、生产经营等具体事务逐步转到了对农户、居民和各类经济主体进行示范引导、提供政策服务以及营造发展环境上，切实加强了社会管理和公共服务，着力推动了各项社会事业的发展，民生保障水平有了新的提高。在明确事权关系上，应由区县管理的事务上收到了区县，应有企事业单位或社会中介组织承担的事务，转移给了企事业单位或社会中介组织。在合理划分区县与乡镇事权的基础上，完善了区县与乡镇之间的财政分配关系，为乡镇行使事权，特别是加强社会管理和公共服务，提供了必要的财权保障。
（二）乡镇机构设置更加合理，条块关系进一步理顺，整合了执政资源。改革后，乡镇党政内设机构从原来的11个左右，调整为7个；事业单位从原来的6-12个，调整为6-7个。从实际运行情况来看，调整后的乡镇党政机构工作资源整合初见成效，机构的综合设置使原来的科室之间的协调环节明显减少，各方面工作的统筹协调能力切实提高。条块关系渐趋合理，梳理了区级层面各部门及派驻机构、镇级层面各科室之间、岗位之间、党务工作与行政工作之间、经济工作与社会公众之间的关系，做到“条线对接有着落，横向分工无缺叠”，不越位、不缺位、不错位，分工明确，职责清晰、目标一致、形成合力。
（三）乡镇人员编制更加精简，队伍结构进一步优化，走向内涵式发展新路。改革前，乡镇机构人员队伍结构在结构上有年龄老化、领导干部多，文化层次偏低三个突出问题。改革后，乡镇机关行政编制、事业编制的配备更为精简高效。乡镇把改革作为优化干部队伍结构，提高人员素质的有利时机，按照公平公开公正的原则，择优录用、竞争上岗，把优秀干部选拔充实到乡镇机关，选拔了一批镇机关中层干部和镇事业单位负责人，一批工作骨干脱颖而出，乡镇机关公务员队伍结构明显优化。此外，改革使乡镇政府的考核评价标准、乡镇政府的工作目标取向、乡镇机关的工作理念都发生了深刻的变化，“服务型”政府建设进一步落到实处，有力地保证了农村综合改革的推进和深化。
（四）乡镇政府工作流程和规章制度更加健全规范，管理和服务工作不断创新。通过改革，乡镇政府根据新的职能定位和工作职责，结合机关综合设置和人员优化设置，全面调整、规范和健全了工作流程，制定或修改了各类规章制度，政务内容和办事程序透明度更高，接受群众监督的力度更大了。根据乡镇经济社会发展的要求，乡镇政府积极探索实践行政管理体制创新和管理创新，部分乡镇积极探索人员动态管理和柔性交流方式，积极探索机关党务工作的新模式等。
（作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院）
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