罗荣国 吴庄严 张崇高
【内容提要】广西百色市与越南交界边境线长365公里，本文以百色市边境地区为研究对象，探讨当前制约边境地区捍卫国家主权和领土完整、维护边疆地区和谐稳定、深化改革开放、促进边境地区经济社会发展、保障和改善民生、维护民族团结、强化边境地区社会管理的体制机制问题，对提升边境地区机构编制服务功能、促进经济社会发展提出了对策思考。
百色是边境地区、革命老区、少数民族地区、边远山区、贫困地区、多个大中型水库移民安置区等“老、少、边、山、穷、库”地区，总人口398万人，靖西县、那坡县与越南交界边境线365公里，德保县是通往靖西、那坡边境的咽喉要道，是国家二类战备区，三县人口120?郾08万人，占全市总人口的30?郾17%。靖西县是广西八个边境县（市）中人口最多的，那坡县是广西陆地边境线最长的县。近年来，百色不断深化行政管理体制改革和地方政府机构改革、深入推进事业单位改革，加强机构编制创新管理，有力地促进了边境地区经济社会的发展和维护了边疆的和谐稳定。但是，体制机制的不完善仍在制约着当地的经济社会和各项事业发展。机构编制工作如何为促进边境地区经济社会发展、巩固国防、维护边疆稳定、改善边境民生、强化边境地区社会管理等提供更加有力的体制机制保障，是值得研究和探讨的问题。本文结合百色的实际，对如何提升边境地区机构编制服务功能进行初浅探讨。
百色市边境地区机构编制工作现状
（一）基本现状。在百色市，与越南交界的靖西县和那坡县，以及作为国家二类战备县的德保县“老、少、边、山、穷”特征尤为突出。上述三县均为国家扶贫开发工作重点县，靖西县城距离百色181公里，那坡县城距离百色254公里，德保县距离百色129公里。靖西县总人口62?郾98万人，壮族人口占全县总人口的99?郾4%。有6个乡镇与越南高平省的茶岭、重庆两县山水相连，边境线长152公里，有龙邦国家一类口岸和岳圩国家二类口岸及四个边民互市点，2010年农民人均纯收入2974元；那坡县总人口21?郾1万人，其中少数民族人口占全县总人口的95?郾1%。有6个乡镇62个村679个屯与越南高平、河江两省的苗皇、河广、通农、保乐、保林5县接界，边境线长207公里。有平孟国家一类口岸和9个边民互市点。平孟口岸距越南高平省会仅48公里，距越南首都河内仅200公里，2010年全县农民人均纯收入2708元。德保县总人口36万人，壮族人口占97?郾8%，2010年全县农民人均纯收入3363元，通往靖西、那坡的210省道、百色至靖西至龙邦铁路、在建的百色至靖西、靖西至那坡高速公路等，都必须经过该县到达靖西和那坡两县。
（二）百色市边境地区机构编制工作现状。近年来，百色市各级机构编制部门在党委、政府和上级机构编制部门的正确领导下，深入贯彻落实科学发展观，围绕中心、服务大局，不断深化行政管理体制，积极推进地方政府机构改革和事业单位改革，加强机构编制创新管理，积极办理保发展、保民生、保稳定的重要机构编制事项，取得了明显的成效，有力地促进地方经济社会的发展。特别在服务边境地区经济社会发展大局、维护边疆稳定、改善边境地区人民群众生产生活条件、为边民提供均等全面的公共服务、强化边境地区社会管理等方面，提供了强有力的体制机制保障。市人民政府设置了外事侨务办（为政府工作部门）、边防办（在政府办公室挂牌），那坡县在2002年县乡机构改革时，设置了县外事侨务办公室（为县人民政府工作部门）、边防办（为县议事协调机构的办事机构）、口岸办（在县人民政府办公室挂牌）。这些部门主要承担着协调各部门的外事、侨务活动，负责或会同有关部门处理重大涉外、涉侨事项，负责全县民间对外交往管理；研究边防形势、掌握边防情况、指导协调有关部门和单位加强边防管理控制，开展边防军警民联防，组织边防基础设施建设及维护管理等。靖西、那坡两县在边境乡镇的机构设置和编制配备方面，也从有利于国防、有利于边境地区经济发展、有利于边境地区和谐稳定出发给予倾斜。两县还在边防一线乡镇设1名边境助理员，在一线村屯分界段确定界碑管理员、选定3-5名边情信息员，及时收集和掌握边境动态。但是，在2010年县级人民政府机构改革时，由于受机构限额的限制，上述两县的外事侨务办公室、边防办公室、口岸办公室等相关机构，都被撤销或者合并，机构被削减、职能被弱化。
现阶段边境地区机构编制工作
存在的问题
机构编制部门在推动改革开放、促进经济社会发展、深化行政管理体制改革等方面做了大量卓有成效的工作。但是，随着经济社会的快速发展和改革开放的不断深入，现行机构编制管理体制与现阶段边境地区经济社会发展需求之间存在着不相适应的地方，制约边境地区经济社会发展的机制体制问题仍有待解决。
（一）现行机构编制管理体制缺乏因地制宜的灵活性。我国现行的机构编制管理体制，实行的是全国统一的机构设置模式、统一的编制核定标准。内地县（区）机构怎么设置，边境地区机构也怎么设置，边境县（区）的编制核定标准与内地县（区）编制核定标准也一样。过多的强调政策的统一性，而忽视不同行业、不同时期、不同区域对机构编制需求的差异性，缺乏相应的灵活机制。以百色市的靖西、那坡两个边境县为例，其既是边境地区，又是少数民族地区，还是边远山区和和国定贫困县。那坡县的边境乡镇百都乡离那坡县城110公里，靖西县的边境乡镇南坡乡离靖西县城70余公里，边境一线的村屯离乡镇也有十几至二三十公里，地域广阔，山高坡陡，交通不便，群众居住分散。与平原地区、人口密集地区相比，其工作量更大、点更多、面更广、线更长，相同的工作需要投入更多的人员和更多的时间才能完成。但现行的机构编制管理机制，没有因地制宜考虑边境地区这些特殊条件和特有工作职能对机构、编制、人才的实际需求，不能因实际需要履行的职能比内地多的实际需要而能多增设机构、多核定人员编制，造成边境地区县、乡镇政府的一些职能缺位，影响边境地区经济社会的发展和边疆稳定。
（二）核定编制总量的机制滞后而不够科学合理。政府机构和事业单位人员编制总量的合理确定与深化行政管理体制改革、优化政府机构、完善事业单位设置、提高行政效率，节约行政成本等有着直接关系，科学合理的确定编制总量、制定编制核定标准是必要的。但是，由于存在经济基础、地理位置、文化和历史背景上的差异，编制总量的确定、核编标准的制定，都必须适应改革开放和经济社会发展的需要，符合各地的实情。可是多年来，这方面恰恰显得比较滞后和薄弱。以事业单位编制总量控制为例，广西现行的事业编制总量控制数，是自治区编委《关于各市事业编制实行总量控制的试行意见》下达的，其测算依据和标准是以2002年底广西统计年鉴为依据，取人口、区域面积、在校生人数、国内生产总值、地方财政收入、所辖县（市）的数量、以及2002年各市编制总数等7项指标作为基本因素进行测算。而百色市的人口数，已由2002年的366万人，增加至2010年的398万人，增长了32万人；国内生产总值由2002年的143?郾2亿元增加到2010年的563?郾5亿元，增长了3?郾9倍；地方财政收入由2002年的16?郾7亿元增加至2010年的72?郾3亿元，增长了4?郾3倍。百色市的总人口数、在校生人数、国内生产总值、地方财政收入等各项主要指标，都已经发生了巨大的变化，但是编制总量却10年来一直没有调整过。那坡县作为小县，在2002年县乡机构改革时，按要求进行一刀切的精简，县级行政编制精简23?郾1%,乡镇行政编制精简18%。这样一来，县级党政群机关行政编制分配平均每个单位仅5名左右，平均每个乡镇行政编制也只有24名左右。随着本地经济和社会事业的快速发展，一些部门的职责和任务增加，而人员编制却得不到及时补充，难于满足经济社会发展对机构编制工作的需求。
（三）边境地区县、乡两级政府机构设置不尽合理。在历次地方政府机构改革中，全国县区、乡镇政府机构设置都是相对统一的，对机构限额、机构类别等都是统一规定的。内地政府需要承担的工作职责，边境地区政府一样不少的承担，内地政府需要设置的机构，边境地区也一样要设置。但是，边境地区在帮助和指导边民发展经济，落实国家对边境地区的各项优惠政策，排查处理边民矛盾纠纷，促进边境贸易、外事往来、对外交流，维护边境地区社会治安稳定，加强边境地区基础设施建设，发展边境地区教育和公共卫生事业，打击边境地区走私、贩毒、贩枪和跨国拐卖妇女儿童等方面的特殊工作职能，是内地政府没有的。为了巩固国防、维护边疆稳定、推动边境地区经济社会发展，这方面的工作必须要有相关部门、相应人员去完成。而中央和自治区下发的历次地方政府机构改革指导意见，都没有明确边境地区的市、县（区）、乡镇，可以在各级地方政府机构设置限额之外，比内地多设置外事办、口岸办、边防办、边贸局等一些因边境地区特殊工作需要的政府工作部门，导致边境地区地方政府没有相应的机构承担边境工作职能，处理日常及突发性涉及边境的有关事务。
（四）相关行业现有编制不能满足边境地区实际需要。由于边境地区的立地条件、区位条件不同，按照与内地相同的编制配备标准来核定的编制，不能满足边境地区现实需要，教育、卫生、公安、边防管理、畜牧等行业最为明显。一是教育和卫生机构设置与编制核定不能满足现实需要。《广西壮族自治区中小学教职工编制核定标准实施办法》（桂政办发〔2002〕137号）规定广西的中小学教职工编制标准统一为1∶23。一直以来，不管是边境地区还是内地、边远山区还是平原地区、人口分散地区还是人口密集地区，对教学点的设置、教师编制的核定，都是按照这个标准来核定。在边境地区，一个家庭就是一个哨所，一个边民就是一个士兵，一所学校就是一个国防教育基地。边境地区边远山村的教学点和居民点，都具有重要象征意义，不能随意后撤。但是边境地区村屯大多远离县城、乡镇，群众居住分散，交通不便，按照统一的标准核定的教师编制，自然不能满足现实的需要。如靖西县龙邦镇，与越南交界的村有三个，其中大莫村弄关屯与越南0公里距离，且是靖西县唯一一个苗族寨子，因具有战略性重要地位，该屯的教学点不但没有撤并，还更名为民族小学，现有56名学生，却有6个年级，但因边远落后，以及受教师编制限制，该校目前只有1名正式教师和2名代课教师。那坡县平孟镇弄汤村完小地处边防一线，2011年秋季学期仅有19名学生，由于大部分学生寄宿在学校，安排了3名教师在那里任教。在卫生服务机构方面，虽然2011年自治区在下达那坡县基层卫生服务机构人员编制时，已经按服务人口的1?郾4‰核定，但是边境的百省乡卫生院按服务人口比例核定仅得14名编制，可是他们服务区域面积为204?郾37平方公里，除了承担门诊、住院的就诊服务外，还要深入8个村79个居住分散的自然屯开展公共卫生服务，任务繁重，人员不足。二是边境一线动物疫病防控工作对机构编制需求高于内地。边境地区动物卫生防控部门不仅负责国内的动物疫病防控工作，还肩负着把住国门防止国外动物疫病传入我国的重任。如靖西县有4个边境互市点和36个边民通道，那坡县也有9个互市点和36个边民通道，对动物疫情的防控形势复杂、任务艰巨。需要采取设立边境动物疫情监测站，加强边境隔离带项目和无规定动物疫病区项目的建设，履行公路动物卫生监督检查等职责，还需要在边境村屯分别设立疫情普查网络点，组织民兵对通往越南的民间通道进行设卡布防，日夜轮流值班，严禁境外禽类及其产品流入境内。这些都需要投入大量的人力、物力和财力，要设立机构、核定人员编制。但是，两县的乡镇事业编制总量都偏少。特别是那坡县乡镇事业编制仅264名，平均每个乡（镇）29名，按2002年的改革标准都达不到小乡镇核定事业编制32名的要求，乡镇水产畜牧兽医站人员编制就十分有限，边境一线的动物疫情防控工作十分被动。三是边防管理力量薄弱，制约了边境管理工作。边防工作事关国家安全、边防稳定和边境地区社会发展，政策性、敏感性、时效性都很强。那坡县管理界碑244块，靖西县管理边境界碑182块，界碑大部分分布在大石山区和原始森林地区，地理环境非常恶劣。地方政府边防管理部门负责界碑巡视维护，边防一线公路、巡逻路、防炮工事等战备设施和基础设施建设与维护保养，边防信息和情报收集等工作，防范和打击境内外敌对势力的渗透颠覆和分裂活动，了解掌握和控制好国界领土争议地区情况，组织和参与、指导有关处理边界领土争议，边境涉外事件等。但是，由于机构改革受机构限额和编制总量的控制，两个县的边防办、外事侨务办都由挂牌单位改为设在政府办公室，且核定的编制少，工作人员严重不足。而乡镇也是因为编制少，除了那坡县百省和百都两乡各配备了2名边境助理员外，另2个边境乡镇和靖西的6个边境乡镇都只能配备1名边境助理员。由于工作量大，危险性高，人员少，工作比较被动。四是公安干警编制少警力不足，维护边境地区社会稳定的形势严峻。边境地区范围大、战线长，而边境乡镇都只有边防派出所，没有地方行政派出所。边防派出所是边防武警部队管理，人员为现役军人，流动快，来自全国各地，对当地情况不熟悉、语言不通，工作不便。加之既然是武警部队管理，边防派出所营区也实行军事化管理，对边境群众报警、报案等带来诸多不便。而面上的警力配备,也远远不足。如那坡县现有人口21?郾1万人,按中央规定要以辖区总人口的万分之十五配备，需要315名,而现在只有137名编制，119名警察,只达到6?郾8人/万人，不到一半。靖西县公安干警编制也只达到国家配备标准的一半。
（五）现行边防管理机制不够顺畅。通过调研发现，在边境地区的对外贸易、社会治安管理、边防管理等方面，涉及部门多，且分别有中央和自治区、武警部队以及市、县部门管理或派出的机构。口岸涉及的部门有海关、检验检疫局、税务、工商、边防派出所（现役武警部队）、边防检查站等垂直管理部门，还有县直的公安局、外事侨务办、边防办、交通局、畜牧水产局、商务局和边境乡镇政府等。维护边境地区社会治安方面主要有当地乡镇党委、政府，边防派出所、公安局。打击边境地区走私、贩毒、贩卖枪支和拐卖妇女儿童方面的部门有海关、缉私分局、公安局、边防检查站、边防派出所和当地乡镇党委政府。边贸互市的管理和服务涉及的部门和行业更多。由于有中直、区直、市直、县级和乡镇五级管理的部门，管理关系复杂，协调不便，在边境贸易、商贸往来管理、边境地区社会治安管理和打击走私贩毒、贩卖枪支和拐卖人口等日常管理和专项行动中，相互协调、调度、指挥、合作等方面都不够顺畅。
提升机构编制服边境地区经济社会
发展能力的对策思考
“十二五”时期，是科学发展、和谐发展、跨越发展的攻坚时期。我们要从党和国家工作全局出发，按照中央和自治区关于“十二五”期间深化行政管理体制改革和推进机构编制管理创新的总体部署，紧紧围绕“富民、兴边、强国、睦邻”的宗旨，着眼捍卫国家主权和领土完整，着力深化改革开放，着力加快转变经济发展方式，着力保障和改善民生，着力提升发展保障能力，着力维护民族团结和社会稳定，积极探索，大胆创新，认真研究分析制约边境地区经济社会发展的体制机制原因，积极破解机构编制工作难题，提升机构编制服务边境地区经济社会发展大局的功能，为进一步推动边境地区又好又快发展提供更加强有力的机制体制保障，让改革发展的成果更多地惠及到边境地区群众身上，不断提升边境地区群众的生活质量和幸福感。
（一）进一步深化行政管理体制改革，促进边境地区政府职能转变。要加快边境地区发展，体制改革是关键，转变政府职能是核心。党的十七届二中全会做出的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。我们应该紧紧围绕这一目标，主动把机构编制工作融于经济社会发展大局中来统筹考虑，树立全新的服务理念，在经济社会发展中充分发挥机构编制的职能作用，进一步研究深化边境地区行政管理体制改革，加快转变边境地区政府职能、理顺职责和条块关系、优化整合机构和岗位设置，分类推进事业单位改革，加快推进边境地区政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，调整和规范政府管理事项，合理划分各级政府权责，努力建立精干高效的管理体制和运行机制，使边境地区政府真正做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为实现自治区党委、自治区人民政府提出的确保边境群众2020年达到小康生活目标提供体制机制保障。
（二）科学合理设置机构，使边境地区机构设置与职责需要匹配。要处理好加强机构编制管理与加快经济社会发展、满足现实工作需要之间的关系，机构的设置和编制的配备应充分考虑与履行区域职能相匹配。纵观中央和自治区的历次地方政府机构改革，对机构设置的要求相对过于统一。无论是发达地区还是贫困地区，无论是平原地区还是边远山区，无论是内地还是边境地区，对党政群团机关和事业单位机构设置的个数、类别等都是作统一的规定。但是边境地区和边境战备区，除了内地区所需开展的工作、履行的职能、设置的机构边境地区都应该具备外，还具有国防、边贸、维稳、边民互市以及打击跨国走私、贩毒、贩卖枪支弹药、拐卖妇女儿童等内地没有的工作职能，应该在这些地区的县、乡两级设置专门的边防检查、边防管理、边境社会治安、卫生防疫、动物疫病防控、边贸互市等管理机构（如：外事办、口岸办、边防办、边境贸易服务中心等），这些机构的设置，应该在上级下达的县、乡政府机构改革指导意见中给予明确，机构个数限额也相应给予多增设3—4个。此外，靖西、那坡、德保三县都有超过95%的人口为少数民族，需要在县和乡镇成立专门的民族工作机构和语言机构，负责边境地区民族工作和民族语言文字工作。
（三）建立科学合理的编制总量控制数核定机制。原来的编制总量核定办法，已经不适应我国改革开放不断深入和经济社会快速发展的需要，迫切需要建立科学合理的编制总量控制核定机制。一是合理确定测算因子数据的取用年度。如自治区编委2005年下达各市编制总量时，是以2002年广西统计年鉴数据为依据，以三年前的数据来测算，这些测算因子在下达编制总量时就已经发生了较大的变化，测算的结果自然不尽合理。应该取下达编制总量前一年的数据较为合理。二是确定合理的测算周期。因经济快速发展，总人口数、国内生产总值、地方财政收入等因子每年都在增长，有的数字在二三年就会实现翻倍的增长。因此，一个地方机构编制总量的测算，应该以三年为一个测算周期，最长不宜超过五年。三是科学确定测算因子。不仅考虑区域面积、国内生产总值、地方财政收入等指标，还应该考虑工业化、城镇化的因素，在总人口这项指标上，也不能仅考虑统计、公安等部门提供的常住人口数，还应该考虑农民下山进城入谷、进城务工等导致流动人口数逐年增多，而流动人口管理的压力和任务越来越重，需要成立相关的流动人口管理机构，核定专职人员编制。
（四）建立科学合理的编制标准核定机制。由于不同行业、不同地区的条件不一样，比如边境地区大多是边远山区，山高路远、群众居住分散、交通不便，工作点多、面广、线长，相同的工作需要更多的人员和时间才能完成，行政成本也比内地或平原地区要大得多。因此，应该建立不同行业、不同地区的编制核定标准，使得边境地区、少数民族地区、边远山区的机构设置和编制核定标准与内地、平原地区、发达地区、人口密集地区的机构设置和编制核定标准更加符合当地实际需要，既相对统一，又各有侧重，更趋科学合理。如对边远艰苦的边境县、乡（镇）的编制核定标准，应根据边境县（区）、乡镇所承担的职责任务和区位条件要求，进行适当调增，从而促进边境地区教育、卫生等各项事业发展，满足边民文化生活和日益增长的物质生活的需要，增强维稳控边能力，促进边疆地区和谐稳定。
（五）建立科学灵活的机构编制管理机制。提升边境地区机构编制服务功能，需要我们在“严”字上下功夫，在“活”字上做文章，既不折不扣地严格执行党和国家有关深化行政管理体制改革的重大决策部署、党和国家机构编制管理的法律法规和规范性文件，切实维护机构编制工作的权威性、严肃性。又需要机构编制工作根据不同时期、不同区域工作的特殊性，体现出一定的灵活性，建立科学灵活的管理机制。做到管而不死，活而不乱。一是建立机动编制管理机制。对教育、卫生等系统，针对边境地区群众居住分散、教学点或村屯卫生服务站设置不能都按规定标准设置的特点，在按编制标准核定的编制之外，预留一定的机动编制，专门用于解决边远村屯教学点老师或边远村屯卫生服务站医生用编问题。二是建立周转编制管理机制。建议上级机构编制部门在测算和下达编制总量时，给予边境地区县、乡下达一部分周转编制，对于边境地区一些特殊部门根据工作需要招录（聘）特殊人才、高学历人才、紧缺人才（如翻译人才、法律人才）等，在单位没有空编的情况下，使用周转编制招录（聘）用，待有空编后再入单位核定编制，收回其使用的周转编制。三是建立试用编制管理机制。边境地区公开招考的党政机关、政法机关、事业单位人员、乡镇公务员和一些边境工作急需的特殊人才，都实行试用制，试用期间使用试用编制，试用期满愿意继续留在边境地区工作的使用用人单位的正式编制，试用期满不合格或者不愿意留在边境地区工作的，不得占用边境地区相应的编制指标，取消其公务员或事业单位工作人员的身份。四是要努力挖掘现有编制潜力。边境地区要创新管理方式和工作方法，按“总量控制、盘活资源、内部调整、保证重点”的要求，做到管理与服务相结合，在机构设置和编制资源配置中要及时向职能强化、发展需求大的部门和单位倾斜，使编制与部门工作任务的繁重程度和社会责任的大小程度相适应，对于直接服务于公众的社会管理和公共服务部门，在编制数量上应加大调剂幅度，确保有人履行职责。同时要引导各部门挖掘自己内部原有编制潜力，优化自身机构编制的配备和使用，充分发挥各部门现有编制的最大效益。（作者单位：广西壮族自治区百色市机构编制委员会办公室）