黄文冠
【内容提要】随着社会经济的迅猛发展，城市化面临的问题越来越复杂。面对日益复杂的现实情况，以往的各部门“分兵把守，各管一摊”的行政管理体制亦显得力不从心，职责交叉、多头执法、重复执法、执法扰民、效率低下和行政执法机构膨胀等问题日益突出。城市管理综合执法是解决原来的多层交叉执法、执法扰民的一个主要途径，更重要的是文明科学的城市管理综合执法所体现出来的法治理念对广大人民影响深远，对建设法治国家意义重大。
我国自1997年启动城市管理综合执法改革试点以来，城市管理综合执法引发的问题从未间断过。城市管理综合执法引发的大量尖锐矛盾，特别是发生的一些严重群体性事件，严重损害了党和政府的形象，对构建和谐社会产生了极其不利的影响。因此，本文旨在从立法、执法、守法等各方面研究分析当前城市管理综合执法存在的问题、分析其原因，并进一步探讨如何解决这些问题，最大化地发挥城市管理综合执法的作用，为建设文明城市、和谐社会做好强有力的保障工作。
城市管理综合执法的性质
所谓城市管理综合执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。“相对集中行政处罚权”一词来源《行政处罚法》第十六条之规定：“国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”相对集中行政处罚权，目前学术界对其概念基本达成了一致意见，即“将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使原行政处罚权”。其核心就是将行政处罚权从原行政管理机关所拥有的权力中剥离出来，由特定机关统一行使，以求在行政内部形成行政管理权与行政处罚权的分离与制衡，促进行政效率与公平。目前城市管理综合行政执法机关集中行使行政处罚权的范围包括市容环境卫生、城市规划管理（无证违法建设处罚）、道路交通秩序（违法占路处罚）、工商行政管理、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理（含拆迁工地管理）等。
城市管理综合执法，是基于我国开展的相对集中行政处罚权工作为前提的一种新兴的行政执法活动，因此在其进行执法时的法律地位和其机构性质成为了一个全新的法律问题。目前在全国范围内城市管理综合执法机构的法律地位和机构性质还没有统一，造成了城管执法在各地的差异化状态。城市管理综合执法之所以称之为综合执法，是因为城市管理综合执法机构承担着多个行政职能部门的行政处罚权，并不是一个单一执法的行政执法机构。它承担着十几个甚至数十个行政部门的行政执法权，要执行的法律法规多达几十部上百条甚至几百条。如果该机构的执法权力不是依据法律法规授权，那么依据我国现有的法律规定其必定是在违法行政，违法执法。因为，在我国现行法律体系下还没有一个行政机关能够委托城市管理综合执法机构进行综合执法的，要想同时行使数个行政部门的行政处罚权必须依法律授权进行，同时也就意味着城市管理综合执法的法律地位是法律法规授权的行政执法。
当前城市管理综合执法中存在的问题
（一）立法方面。
1.执法依据问题。实行城市管理综合执法的依据目前有两点：一是《行政处罚法》第十六条规定；二是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、室等工作部门的设立，增加减少或合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”上述规定仅从法律上明确了综合执法机构执法主体资格。从实践中看，直接赋予综合执法机构执法主体资格的情况有两种，一种是省市人民政府在关于所辖市实行综合执法试点方案的批复中赋予，另一种是省市人大制定地方性法规明确赋予。现在的问题是，现行有关城市管理方面的法律、法规如：《城市规划法》、《环境保护法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市道路管理条例》等都明确规定各业务行政主管部门行使处罚权，这些法律、法规从效力上高于政府规范性文件和地方性法规，从内容上与《行政处罚法》发生明显法律冲突。这使得城市综合执法机构的执法依据显得不充分。
2.执法范围问题。目前存在的主要问题是范围不统一。依据国务院文件精神，城市管理综合执法主要包括八个方面：（1）市容环境卫生管理方面的法律、法规、规章规定的行政执法职能。（2）城市规划管理方面法律、法规规定的全部或部分行政执法职能。（3）城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政执法职能。（4）市政管理法律、法规、规章规定的行政执法职能。（5）环境保护管理方面法律、法规、规章的部分行政执法职能。（6）工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照摊贩的行政执法职能。（7）公安、交通方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政执法职能。（8）城市其他方面的行政执法职能。根据上述规定，除少数地方作了少于七方面的限制性规定外，大多数都作了扩张性规定。
3.执法程序问题。“重实体，轻程序”可以说是我国行政执法部门的一个传统，在行政执法中，程序违法是执法机关最为常见的一种违法，同时，因为程序的违法性，往往在执法效率上达不到要求，浪费行政成本不说，还会使相对人的利益受到损害，这在城市管理相对集中行政处罚权的行政机关也同样有所体现。
（二）执法方面。
1.执法体制问题。目前试点城市都设立了城市管理综合执法机构承担综合执法职能。其机构名称、性质、体制诸多方面存在较大差异，并带来诸多问题。具体表现：一是机构名称不规范。具体称谓有城市管理综合执法局，城市管理综合行政执法局，城市管理行政执法支队，城市管理综合行政执法支队等等。二是机构设置体系各异。
2.关于综合执法部门与业务主管部门关系问题。综合执法的一项重要内容就是将制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开，改变政府部门既管审批又管监督的体制。将监督处罚职能与技术检验职能相对分开，改变行政执法机构既管查处又管检验的体制。其主要目的是规范行政行为和权力运作方式，解决“裁判员与裁判委员会分开”问题。由于政府职能转变不到位，配套制度没有及时跟进，在实践中造成综合执法部门与业务主管部门产生诸多矛盾。一是工作衔接不到位。业务主管部门没有了监督检查权，加之与综合执法部门信息共享渠道不畅，所做的一些行政许可事项往往与实际情况脱节。二是多头审批与综合执法有矛盾。城市管理本是一个有机整体，规划、建筑、市容、环保等方面的审批事项亦应有机协调。执法综合后，审批没有相应综合，管理工作效率没有从根本上提高。三是综合执法部门的业务指导关系不顺。综合执法机构直接隶属于政府，与业务主管部门是平级关系。城市管理大部分执法依据都是由业务主管部门拟定的，行业主管部门在执法上更有经验，这种经验从体制上无法对综合执法部门产生作用。四是检验、检测机构与综合执法机构配合不顺。检验、检测机构目前大多仍隶属于各业务主管部门，由于体制上原因与综合执法部门业务衔接不顺。五是综合执法缺乏有效监督。我国行政管理体制是一种典型的集权主义体制，上级对下级负有重要的指导、管理、监督的责任。综合执法机构没有条条上的监督机构，不利于执法行为的规范。
3.执法队伍建设问题。城管综合执法的重要地位和作用对执法者的素质提出了很高的要求，它要求执法者不仅具有完备的法律知识和意识，还必须具备丰富的社会经验以及系统的知识结构。只有如此，才能保证依法治理的顺利开展。国办发[2000]63号文件明确指出：“为了进一步推行行政管理体制的改革，试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设机构或下设机构。集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已统一由一个行政机关行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。”很显然，从国办发文件可以看出，集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。在我国，公务员是基于一定的行政公务身份而代表行政主体行使行政职权，履行行政职责的人员，公务员具有与一般公民不同的法律关系及法律地位，有着“公民”与“公务员”的双重身份。因此，国家也对公务员提出了一些特殊的较之其他公民更严格的要求。现实中，我国很多地区的城市管理执法人员由于缺乏法律知识，法制观念不够强，在执法过程中，难以熟练应用相关程序，甚至执法方式简单粗暴。
4.执法监督机制问题。城市管理行政处罚没有超脱“谁管理，谁处罚”的框框，整个执法过程，对违法行为从调查到作出处罚决定都由同一执法部门执法人员办理，不可避免地让办案人员先入为主。同时，各执法环节缺少相应的监督，存在违反执法程序执法、逐利执法和滥用行政执法自由裁量权的现象，人民群众反映强烈，严重影响了党和政府的形象，不利于和谐社会的建设。
（三）守法方面。
社会上流传着这样一段话：城管管的是穷人，工商管的是富人，公安管的是犯人。实际上，城市管理中矛盾最突出的就是执法机构与“穷人”的关系，或者说是执法机构与弱势群体之间的冲突。如小摊贩、马路菜场的菜农以及小餐饮店经营者。不能说他们的素质差，“穷人”摆摊只是为了养家糊口，而执法机构罚款、没收商品等行为势必会直接危及到个人及其家庭的生存权利，当一个人的最基本的生存权受到威胁时，不管何等高素质的人都会采取不理性的行为，这是弱势群体的生存权与城市环境品位权之间矛盾的反映，这种矛盾冲突的产生势必影响到执法对象对执法工作的抵制和抗拒，也势必会导致执法环境的恶化。另外，社会上也确实存在一部分素质差的执法对象。他们往往利用公众对弱者的同情心理，故意虚张声势来对抗执法，导致集体暴力抗法恶劣事件的出现。我国虽然经过长期的法制化教育，人民群众的法制观念有了较大幅度的提高，对法律的理解程度也在逐年增加。但在社会经济、政治、文化飞速发展的背景下，人民群众的法制观念还是相对滞后，所以当他们遭遇城管执法时往往认为是自己的个人权益受到了侵害和威胁，从不认为自己的行为是一个违法行为，执法人员的正常执法活动被他们看作为针对他们的个体行为，继而希望通过自己的抗法行为来进行“私力救济”逃避法律的制裁。而普通群众在执法人员正常执法时又会对社会弱势群体的违法当事人产生同情感，盲目地帮助他们逃避法律制裁，他们很少从维护法律的实施，保护群众的合法权益、保护执法人员的合法权益和维护正常的社会管理秩序去考虑问题。违法当事人即使对抗法行为的性质有所了解，但是为了个人利益又总是以“我不懂法”作为搪塞的理由。而且，在他们之中还存在着“法不责众”的错误认识，当他们身处围观群众之中时，就采取起哄、煽动，编造虚假事实和理由挑动不明真相的群众一起参与抗法行为，使得他们彼此之间的一体感增加，盲从感增强，认为有恃无恐、法不责众，存在“要抓也不会抓我一个”的侥幸心理来对抗执法。
解决问题的相应对策
（一）立法方面。
1.加强立法工作。尽快制定有关法律、法规，进一步明确城市综合执法机构的性质、地位、职责，明确其执法主体资格，规范法律责任，重点要界定综合执法机构与各行政主管部门职权划分，从根本上理顺关系，清理修订现有关于城市管理方面的法律、法规、规章，消除和减少法律冲突及矛盾，建立健全城市管理法律、法规体系。加强立法解释工作，解决有法难依问题。
2.合理界定综合执法范围。综合应包含两个层面的内容。从横向看，综合内容不宜搞成包罗万象的大杂烩，影响执法效果。应坚持以下原则：一是重点突出。以市容环境卫生执法为核心，适当集中其他方面的职权；二是具有关联性。综合执法内容之间在性质等方面应有内在联系；三是易于操作。专业性、技术性较强的执法工作不宜集中。如：违反建设规划许可证的规定进行建设的，影响城市规划的严重程度如何，该拆除还是该采取其他措施，处理起来就比较复杂，行政处罚该不该相对集中，如何集中，就需认真研究。再如，房地产管理中的执法，往往与房地产行政管理过程紧密联系，有没有必要成立专门的执法队伍或者由专门执法机构实施行政处罚权就值得认真研究。还如，煤气、供热管理和设施的管理，问题也比较复杂，不能简单地集中行政处罚。各地综合执法机构的执法范围宜相对统一，便于实施专业化规范管理。从纵向看，应重心下移，突出下一级执法机构在执法工作中的主力军作用。市、县执法机构职责权限应各有侧重，市级重点负责政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，具体的执法活动主要由县执法机构负责。
（二）执法方面。
1.建立健全规范的综合执法管理体制。城市管理综合执法体制改革：一是应当建立法定的机构。按照《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号)文件精神，切实将城市管理综合执法机构作为政府的一个独立工作部门，有条件的可以列为政府组成部门，其所需的经费列入政府全额财政预算，不以收费、罚没收入作为经费来源。在执法人员身份方面，由于许多执法人员原来就是事业单位成员，有些甚至属于企业员工，实施城市管理综合执法后，执法人员的总量变化不大，甚至可能有所减少，但人员性质一下子全部转编为公务员，难度很大。这一矛盾在短期内可能无法解决，在这种情况下，我们可以建立起一种以行政机关为主导、法定授权专门机构为补充的模式。二是应当推行合署的机制。为了降低行政协调成本，提高城市管理行政执法的效率，实行城市管理综合执法机构与城市管理部门合署办公的体制，有助于理顺横向职能关系。三是应当建立公安保障行政执法机制。设立县公安局城市管理治安警察队伍，与县城市管理综合执法局合署办公，与城管队伍协同执法，为乡镇综合执法提供保障。在建立城管警察队伍之前，建立城管综合执法协作保障机制，安排人员派驻乡镇城市管理综合执法队伍，保障乡镇综合执法顺利进行和执法人员的人身安全。对侮辱、殴打城市管理综合执法人员或者阻碍其执行公务的，主动调查取证，依法严肃查处。公安部门与城管综合执法人员的联合行动，既能保障执法人员的人生安全，又能对暴力抗法行为给予快速的处理，提升执法过程的威慑力。
2.正确处理综合执法机构与行政主管部门关系。积极推进政府职能转变，深化行政审批制度改革，转变政府管理社会事务的方式。推动政社分开，培育发展社会中介组织，将检验、检测工作逐步社会化。规范明确业务主管部门与综合执法机构的职责权限。建立沟通协作机制。明确国务院、省政府业务主管部门对下一级城市综合执法机构的业务指导和监督职责，促进工作水平的提高。
3.加强综合执法队伍建设。“打铁还得自身硬”，城管执法工作具有很强的政策性，专业性，而且任务艰巨，需要一支特别能战斗，特别能吃苦，善打硬仗的执法队伍。一是可以参照军事化管理。以正规化、专业化、规范化管理为切入点，确立统一的队伍管理标准，做到纪律严明、指挥高效、作风优良、举止规范，培养顽强的作风、锤炼坚强的意志，把城市管理行政执法队伍建设成为善于完成各项执法工作，敢于承担急、难、险、重任务的一支铁军。二是加强思想教育。城管执法工作环境相对复杂，加班加点多，有时还要受委屈甚至挨打受伤，需要较好的政治业务素质和心理素质。要切实加强思想政治工作，增强执法人员职业光荣感、责任感和使命感，树立起正确的价值观和人生观。三是积极开展业务知识培训。采取集中培训和派送培训相结合、在岗培训和定期组训相结合、以执代训和以学代训相结合等多种途径，着力提高队员合理运用法律知识的能力、按规定程序执法的能力、驾驭执法现场复杂局面的能力，做群众思想工作以及处理突发事件增强自身防范的能力，努力建设一支适应新形势下发展需要的高素质的城市管理执法队伍。
4.完善综合执法监督机制。一是强化内部监督。建立科学的考核评价机制和行政执法责任制，加大监督检查，都应实施奖惩，从严规范执法行为。二是开展社会监督。大力实施政务公开，通过新闻媒体、公示板、宣传栏、宣传车等有效方式广泛公布城管行政执法职能与职责范围，行政处罚的依据和处罚标准，实施行政处罚的法定程序，办理流程，服务承诺制度，举报电话及对执法人员违纪的投诉途径等，达到家喻户晓，人人皆知。三是完善司法监督。保证市民充分行使复议权和诉讼权，切实维护公民的司法权利。通过有效的司法监督，促进城市管理行政执法人员在执法实践中不断提高依法行政水平。
（三）守法方面。
完善社会法制、体制建设，加强对相对人的教育。一是加强宣传教育。作为宣传载体的新闻媒体要坚持正确舆论导向，从有利于构建和谐社会，有利于城市经济社会发展，有利于城管执法有效开展出发，把城管执法的重点难点转化为百姓关注的热点和新闻媒体的焦点，增强城管执法的影响力和公信力。城管执法部门要大力开展城管执法进社区、进学校、进企业、进机关活动，深入宣传城市管理法律法规，让乱摆乱卖、乱停乱放、乱倾乱倒、乱搭乱建、乱张乱贴等行为是违法行为的基本概念深入人心，营造良好城管法治环境和舆论环境，有效提升市民城管法制意识。二是加快基础设施建设。按照城市管理与经济发展相协调的原则加强城市基础设施建设，尤其是要加大环卫设施、农贸市场、停车场等与市民生活息息相关的基础设施建设力度，不断完善城市功能，为城市规范管理提供硬件保障。
(作者单位：复旦大学)
【参考文献】
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