郭社保 石守锋
【内容提要】2010年为进一步推动法治政府建设，国务院出台了《关于加强法治政府建设的意见》，《意见》的颁布是我们贯彻落实依法治国基本方略的又一重大举措，为我们在新形势下深入贯彻落实依法治国基本方略指明了方向。另一方面，随着我国社会经济的迅速发展，对建设法治政府提出了新要求和新任务。今年是我们全面贯彻《意见》内容的第一年，适应新的形势和要求，落实《意见》内容要求我们必须要进一步深化行政管理体制改革，加强机构编制管理，强化对行政权力运行的监督和制约，推进依法行政，“法治阳泉”建设的推进过程或许会给我们诸多启示和思考。
行政管理体制改革是引导政府行政
驶入法治轨道的重要牵引力
（一）行政管理体制改革是建设法治政府的前提和基础。
法治政府要求政府从决策到执行及监督的整个过程都纳入法制化轨道，建设法治政府的总体目标，包含了进一步转变政府职能，改革一切与经济社会发展需求不相适应的落后的管理体制的根本要求。首先从行政主体而言，落后的行政管理体制会对政府依法行政职能产生不利影响。政府机构设置过多、部门林立、职权划分不清，极易产生行政机关相互之间推诿、扯皮，甚至在利益驱动下导致地方保护主义或部门保护主义产生，从而极大降低政府依法行政效能。其次从行政个体而言，落后的行政管理体制会对行政机关工作人员树立现代法治意识产生不利影响。凡是以管理为主的体制，必然导致行政机关工作人员法治意识低下，服务理念缺乏，甚至可能诱使执法人员违法执法，从而严重阻碍法治政府的建设进程。再次从行政行为而言，落后的行政管理体制对依法行政的科学性、合理性产生不利影响。不合理的体制，容易导致政府部门在立法中撇开经济社会发展的真实需要片面强调部门利益，从而影响了制度建设的科学性。因此，改革行政管理体制自然承担了建设法治政府的前提和基础的重任。
（二）稳步推进“法治阳泉”建设是该市行政管理体制改革的重要任务。
从1982年至今，我国先后集中进行了六次较大规模的行政管理体制改革。六次行政管理体制改革，每一次改革都始终紧紧围绕依法治国基本方略，始终以建立法治政府为目标。该市则主要进行了五次行政管理体制改革：一是1983年该市第一次进行全市党政机构改革，二是1996年的全市行政机构改革，三是2000进行了党政机构改革，四是2004围绕市场经济条件下政府职能的转变进行的政府机构改革，五是2009年开始，2011年全面完成的市、县、乡三级行政管理体制改革。通过这五次行政管理体制改革，特别最近一次行政管理体制改革，政府依法行政能力和水平得到全面提高，“法治阳泉”建设得到全面推进。具体体现在：（1）通过改革进一步推动了政府职能转变，有效提升政府依法行政效能。在这次改革中，该市按照“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”的原则，全面梳理政府各部门职能，减少了政府直接干预和微观管理，同时加强了政府社会管理和公共服务职能，不断增强了政府的服务社会依法行政的效能。（2）通过改革进一步理顺了部门机构设置，明确并强化了各部门依法行政职责。在这次改革中，该市结合探索大部门体制探索，将职能整合、综合设置机构作为重点，对各部门机构设置进行了科学调整合理整合，通过改革进一步明确了部门职责边界，强化了各部门依法行政的责任意识。
机构编制法制化建设为
推进行政管理体制改革提供核心动力
（一）不断加强机构编制法制化建设是行政管理体制改革的前提和基础。
机构编制管理法制化的任务是依靠法律的强制力，切实保障和维护机构设置和编制管理按照科学规律进行，使机构编制管理由现在的政策型管理向法制型管理而转变。推进机构编制管理的法制化是行政管理体制改革的一项重要内容，也是一项基础性工作。不断健全机构编制法制体系，实行机构编制的依法管理，有利于增强机构编制管理工作的稳定性和可预见性，为深化行政管理体制改革创造良好的条件和环境。
为加快推进机构编制管理的法制化进程，2007年国务院正式出台了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，根据条例内容结合该市实际2008年该市正式出台了《阳泉市机构编制管理办法》，《办法》的出台为该市依法做好机构编制工作提供了保障。
（二）稳步推进机构编制法制化建设是巩固该市行政管理体制改革成果的根本保证。
机构编制法制化建设是一项长期系统的工程，严格控制机构编制，依法巩固机构改革成果是机构编制法制化建设的首要任务。在这次改革过程中，该市始终紧紧围绕行政管理体制改革的总体要求，严格按规定核定各部门和内设机构的领导职数，对人员编制实行总量控制，保证了不突破中央和省核定的行政编制总额这一任务的落实。新组建部门，按照“编制随职责走、人员随编制走”的原则进行人员编制划转，所需编制都在现有行政编制内调剂解决。严格落实机构编制管理规定一方面有效杜绝了以往机构改革中人治现象，另一方面避免再次出现以往机构改革“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，增强了机构编制管理的权威性和约束力，巩固了机构改革的成果。
以机构编制法制化建设推进
“法治阳泉”进程是行政管理体制
改革赋予我们的时代使命
当前该市正处于由传统经济体制向市场经济体制转型的关键时期，市场经济体制尚需完善，行政管理体制改革有待深化，事业单位改革方兴未艾。而今年更是该市“十二五”的开局之年，也是全面推动转型跨越发展的关键之年，如何不断加强机构编制法制化建设，深入推进全市行政管理体制改革，并改革积极推动“法治阳泉”进程客观摆在我们面前。
（一）为依法行政扫清体制机制障碍是当前及今后该市机构编制法制化建设的聚焦点和聚力点。
现行行政管理体制与建设法治政府的目标仍然有诸多的矛盾和冲突，不能完全适应发展社会主义市场经济和依法行政的要求。突出体现在：1.政府职能转变尚未完全到位，政府管理的越位、缺位和错位并存，政府仍然过多地承担了许多社会事务，政企分开、政事分开尚未完全做到。2.政府组织结构及其权力、职责配置还不尽科学，职能交叉尚未得到根本解决，事权不清，职能重叠、职能交叉行政执法力量分散现象仍然存在。3.依法行政、依法办事的能力和水平不高，个别执法部门法制意识淡薄，执法趋利现象依然存在。解决这些问题，要求我们必须要从现行的现行行政管理体制入手，通盘考虑、统筹安排、配套跟进，通过深入推进机构编制法制化建设，以机构编制法制化建设推动行政管理体制改革深入开展。
（二）建设“法治阳泉”是机构编制管理工作的神圣使命。
建设“法治阳泉”是该市当前及今后一个工作重点，更是该市机构编制管理工作者的神圣职责。近几年了为了积极推进“法治阳泉”建设，在市委、市政府的领导下，充分发挥机构编制部门的职能作用，不断加强机构编制管理，积极推进行政管理体制改革。首先，该市依托行政管理体制改革工作，不断加强机构编制管理评估体系建设。行政管理体制改革是一个有机、连续的过程，该市的6次改革如同接力赛，彼此紧密联系互为依存，每一次改革都是前一次改革的进一步延续和深化，都紧密依托前一次改革的成果，紧紧围绕前一次改革中发现的问题，它们共同构成了我国渐进式行政管理体制改革的系统工程。而机构编制管理评估既是对前一次机构改革成效的全面检验，更是对下一次行政管理体制改革的有效承接。2008年国务院颁布的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定明确规定：“县级以上各级人民政府机构编制管理机关，应当定期评估机构和编制的执行情况，并将评估结果作为调整机构编制的参考依据”。近几年了特别是今年，该市按照省编办的统一安排，积极对市、县乡镇机构改革工作开展评估工作。通过全面、客观、公正的评估工作，进一步检验并巩固了行政管理体制改革成果，维护了机构编制管理的权威性、严肃性和法律效力，有力地推动了“法治阳泉”的建设。其次，该市立足于日常机构编制管理，不断加强实名制管理和信息系统建设。该市的机构编制工作信息化建设始终走在全省前列，“阳泉市机构编制管理系统软件”作为该市机构编制部门不可或缺的工作载体和管理软件，至今已应用实践近11年，这一软件主要包括十五个板块，24项功能，近几年来为进一步完善该市的机构编制管理系统该市先后对这一软件进行了4次更新升级，同时借助于机构编制管理系统的技术支撑，进一步加大了该市机构编制实名制管理。完善的信息系统功能和严格规范的机构编制实名制管理不仅极大地提高了机构编制管理工作的工作效率，而且为该市历次行政管理体制改革提供了重要的改革依据和数据支撑。再次，该市根据有关法律法规，加大了机构编制监督检查力度。2007年中央编办和监察部联合颁布实施《机构编制监督检查工作暂行规定》，2009年中央纪委又颁布了《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，《规定》和《解释》的出台填补了机构编制法制建设中的制度空白，为该市开展机构编制规定执行情况的监督检查，提供了法律依据。近几年来，该市认真贯彻执行《机构编制监督检查暂行规定》，进一步完善“12310”机构编制监督举报电话操作办法，同时加强与纪检监察、组织、人事、财政等部门的密切配合，加大对违反机构编制规定问题的查处力度，共同维护机构编制编制纪律的严肃性，为巩固机构编制改革成果，推动“法治阳泉”建设做出了应有的贡献。
（作者单位：山西省阳泉市机构编制委员会办公室）