郑才法 杨兆飞
【内容提要】在当前我国乡镇经济社会建设快速成长的大背景下，沿袭数十年的行政管理体制格局已在一定程度上制约和影响着乡镇经济的发展。浙江省作为我国乡镇发展的典型地区，近年来，他们从深化和改革行政管理体制方面入手，为乡镇经济社会发展保驾护航，取得了诸多成功经验。该省的主要经验和做法，以及对经济发达镇行政管理体制改革的研究，值得思考和借鉴。
乡镇政府是我国行政管理体制中最基层、最微观的行政机关，直接面向基层、面对广大人民群众。乡镇行政管理运行状况的好坏，直接影响到党和国家各项方针、政策、法律、法规在农村的贯彻实施，直接影响到建设社会主义新农村的战略实施。同时，乡镇是县域经济的重要载体，是统筹城乡发展的重要环节。因此，研究分析浙江省乡镇，尤其是经济比较发达、人口较多，对周边区域的集聚和辐射带动作用较强的经济发达镇行政管理体制方面存在的问题，对于加快该省乡镇经济社会发展、促进城乡统筹发展等，都具有十分重要的现实意义。本文试从经济发达镇行政管理现状、存在问题、对策思路等方面进行探讨，以期为推动经济发达镇行政管理体制改革提供有益的启发。
浙江省经济发达镇的现状分析
改革开放以来，浙江省扎实推进乡镇机构改革和农村综合改革，大力实施“中心镇培育工程”，促进了城乡经济社会快速发展，涌现出一批人口数量多、城镇规模大、经济实力强、设施功能全，具有小城市形态的特大镇。目前，全省列入“十一五”规划的经济发达镇共有141个，2009年底，全省735个建制镇财政总收入1102.5亿元，其中141个中心镇的财政总收入441亿元，占全省建制镇财政总收入的40%。
（一）浙江省经济发达镇的主要特征。
随着经济不断发展和乡镇行政区划的调整，浙江省乡镇从1998年的1829个，到2009年底调整为1180个，其中镇735个，乡445个。这些乡镇，从区域面积、经济发达程度、地理环境、人口数量等方面区分，可分为两大类：一类是以农业和农村管理内容为主的乡镇，这些乡镇经过区划调整，镇域面积明显扩大，人口数量明显增加，但是在产业结构分布上，还是以农业为主，城镇化水平还很低，这类建制镇与属于普通意义上的乡镇没有质的区别。另一类则是近几年来，浙江省各地特别是经济较为发达的地区涌现出来的，一批颇具实力的经济发达镇，浙江省经济发达镇主要分布在杭、宁、温、加、湖、绍、台、金等市，丽、衢、舟也有一些。与一般乡镇相比，经济发达镇具有以下主要特征：
1.经济实力较强。通过大力实施中心镇培育工程，浙江中心镇的综合实力进一步凸现。到2009年底，全省建制镇总人口2954.7万人，经济发达镇总人口1034.145万人，占全省建制镇总人口的35%，但创造的财政收入占到了全省建制镇财政收入的40%，财政收入平均每个镇达3.2亿元，是全省建制镇平均水平的2.9倍。
2.人口数量较多。2009年，全省经济发达镇建成区人口435.267万人，经济发达镇的平均建成区人口达3.25万人，是建制镇平均水平的4倍多。建成区人口集聚率达42.6%，比建制镇高出16.84个百分点。经济发达镇除了常住人口外，还有大量的暂住人口和流动人口。如义乌市佛堂镇总人口超过20万，其中户籍人口8.1万，外来人口近13万。仓南县龙港镇总人口达34万，其中户籍人口24.5万，外来人口近10万。据统计，截止2009年底，浙江省总人口超过5万、建成区户籍人口集聚率超过35%以上的有近50个镇。
3.城镇规模较大。当前，随着经济发达镇乡镇企业、个私企业的发展，这些经济发达镇建成区的不断扩大，如义乌市佛堂镇区域面积134.1平方公里，横店镇、龙港镇、宁波市开展的七个“卫星城”试点镇等，这些镇实际上不是一般的集镇，已经具有小城市形态，逐步担当起当地市、县中心城市副城或“卫星城”的角色。
4.二三产业比较发达。经济发达镇在发展的道路上，尽管所走的路子不尽相同，有的以工兴镇，有的以商兴镇，有的以旅游兴镇。但是它们发展到现在，有一个共同的特点，就是通过特色产业的发展带动工业和第三产业的发展，形成了农工商贸并举的局面，其中二、三产业占居了主导地位。如余姚市泗门镇主导产业主要有电源线、灯具、机械电器等，2009年全镇工农业总产值为242.77亿元，其中农业产值7.27亿元，占工农业总产值的3%。据统计，瑞安市塘下镇共有从业人员17.86万人，其中一、二、三产的从业人员分别为0.59(3.3%)、9.54（53.4%）、7.74（43.3%），二、三产业从业人员达到总从业人员的96.7%以上。
5.基础设施比较完善。经济发达镇在致力于经济建设的同时，不断完善基础设施建设，城镇化水平大大提高，城镇道路、供水、排污、园林、绿化、环卫等市政公共设施建设不断完善，上接城市、下连农村的基础设施基本形成。中心镇连高速、国道、城际的道路基本建成，标准化公路通行政村率达90%以上，农村安全饮用水覆盖率达94%，垃圾收集处理率达90%。社会事业快速发展，教育、医疗、文化等服务水平不断提升。八成以上的中心镇是省级教育强镇，镇镇拥有中心卫生院和综合性敬老院，村卫生室的普及率达76.82%，三分之二以上的中心镇建有文体中心。服务功能不断增强，服务领域不断拓展。宾馆、连锁超市星罗棋布，辐射周边乡镇的综合服务平台建设稳步推进。
经济发达镇从一般的建制镇发展而来，但已产生了今非昔比的变化。它们在很多方面已经具备小城市的特性。因此，以原有农业、农村为主要工作对象设计的乡镇行政管理体制已不能适应经济发达镇的改革与发展需要。经济发达镇所具有的与普通建制镇的异样性和社会公共事务管理的复杂性、多样性，决定了他们在行政管理体制要求上的独特性。因此，研究分析经济发达镇在行政管理体制上存在的制约因素，对于创新经济发达镇的行政管理体制，具有十分重要的意义。
（二）浙江省经济发达镇机构编制情况。
1.机构设置情况。
2006年结合农村综合改革进行的乡镇机构改革，省委、省政府发文规定，乡镇一般设置“五办三中心”，经济发达、人口较多、地域较广的乡镇可适当加强。
（1）行政机构设置。根据经济社会发展需要和区域特点，经济发达镇内设机构实行综合设置，内设党政机构一般在5至10个，主要是党政综合办、经济发展办、社会事务办、村镇建设办、综合治理办、农业农村办、财政审计办等，有的名称上有点差异，但主要职责方面基本相同。有的经济发达镇还根据本地区特点和工作需要，设立了商贸旅游办、城建城管办等。141个经济发达镇综合性行政机构合计898个，平均每个经济发达镇为6.37个。
（2）事业机构设置。经济发达镇事业机构设置不尽相同，最多的经济发达镇有10个，最少的只有1个，如杭州市经济发达镇只设置了1个事业单位，称为“综合服务中心”。经济发达镇事业机构合计484个，平均每个中心镇为3.43个。
（3）派驻机构（含执法机构）设置。县（市）区派驻经济发达镇机构共计1332个，平均每个经济发达镇有9.45个派驻机构，主要有：公安派出所、司法所、交警中队、工商所、质监所、地税分局、卫生监督所、广播电视站、城管执法中队、规划分局、国土所、环保所等等。部分经济发达镇还设置了地区特色的派驻机构，如：道路运输管理稽征站、房产管理所、水利管理站等。绝大多数派驻机构实行条状管理，只有少数实行块状管理或双重管理。
2.编制配备情况。
（1）行政编制数和实有人数。经济发达镇共有行政编制9149名，实有8133人，平均每个经济发达镇行政编制64.89名、实有57.68人。
（2）事业编制数和实有人数。经济发达镇共有事业编制8810名，实有8142人，平均每个经济发达镇事业编制62.48名、实有57.74人。
（3）派驻机构（含执法队伍）编制数和实有人数。县（市、区）政府部门派驻经济发达镇机构除宁波和金华外共核定行政和事业编制27594名，实有28373人，平均每个经济发达镇（不含宁波和金华）县（市、区）政府部门派驻机构核定行政和事业编制196名、实有201人。
（4）临时聘用人员情况。全省经济发达镇共核定临时聘用人员5225人，平均每个经济发达镇37人。
经济发达镇面临的困境
省委、省政府历来非常重视乡镇的行政管理体制和机构改革工作。自上世纪90年代以来，浙江省乡镇经历四轮机构改革：1992年的改革主要是撤区扩镇并乡，减少行政管理层次；1998年的改革主要是裁减机构编制，行政编制精减了35.6%；2002年的改革重点是转变行政职能，同时行政编制也精减了23%；2006年，根据党中央、国务院部署，结合农村综合改革，进行了乡镇机构改革，重点是进一步明确乡镇政府职能定位，同时，对机构设置进行了统一规范。经过四次改革，在转变职能、理顺关系、规范机构设置、精简人员编制、强化公共服务、提高行政效能等方面取得了很大成效，为推进该省社会主义新农村建设提供有力的体制机制保障。但是，我们应当清醒地看到，随着经济社会不断发展，经济发达镇仍然面临着许多新情况新问题，特别是行政管理体制面临的体制困境尤为突出，主要表现有以下几个方面：
（一）条块关系不顺，政府功能不全。
县乡关系不顺、条块分割、资源分散，弱化了经济发达镇党委政府科学决策和统筹协调能力。目前，县（市）级政府有关部门和单位延伸到经济发达镇的机构大致可归为四类：第一类是县（市）有关部门设在经济发达镇的事业单位，如中小学、卫生院、广电站、水利站、林业站、土管所、环卫所、交管站等；第二类是经济发达镇直属事业单位，如农业综合服务站、乡镇工业总公司、计生服务站、村镇建设公用事业服务站、畜牧兽医站等；第三类是垂直管理部门设在经济发达镇的机构或按经济区域派驻在经济发达镇的机构，如公安派出所、工商所、质监所、税务所、法庭等；第四类是各金融机构和垄断行业所属企业，如邮电所、信用社、电管所等。这些机构尽管在设置形式上各有不同，但归根到底，都是为实现经济发达镇政府的职能而服务的。经济发达镇作为最基层一级政府，上级政府和有关部门每年都要下达各项工作任务指标进行考核，签订诸如安全生产、计划生育、环保、社会治安综合治理等许多责任状。乡镇政府对本地的经济社会发展负有全面的责任，根据权责一致的原则，理应具备相应的权力和健全的功能。在实行条块结合的机构中，县级主管部门总是强调工作需要，要实行以条为主管理；有的以块管理为主的机构，其业务主管部门还掌握着资金划拨权和人事权。“强条弱块”现象比较严重，正如经济发达镇干部反映的“权在县里、钱在线里、责在镇里”。机构职能条块分割、责权利不统一、人员管理使用上的不一致等，不仅导致互相推诿扯皮，办事效率低下，而且还严重削弱了乡镇政府的职能，造成乡镇政府管理功能不全，在具体工作中缺乏有效的手段。
（二）管理权限太小，束缚了经济发达镇的发展。
经济发达镇向小城市发展需要发展城市经济，按照城市标准规划建设，强化城市管理服务，加快统筹城乡发展，现有的经济社会管理权限与其发展定位不相适应。首先，在计划行政管理职能上，缺乏立项审批权。小城镇每年有大量的建设项目要上，但是不管项目大小，经济发达镇政府都没有这方面的审批权，需报县级政府计划管理部门审批，一个项目从准备到报批同意，需要很长一段时间，其中须经过大量的审批环节，这与经济发达镇经济的发展对政府的高效率要求相去甚远。其次，缺乏规划、土地、建设等方面的县级管理权限。经济发达镇建成区规模扩大以后，土地、规划、建设等方面的违法违章现象也相应地增多，而镇政府缺乏这方面的调查处罚权，“看得到管不着”的现象非常突出。再次，建设项目招投标、政府公开采购等方面也缺乏相应的权力，严重影响了乡镇政府的管理效率及公平、公正的政府形象。
（三）缺乏执法主体资格。
当前，我国的法律法规及地方性法规规定的管理职能通常只落实到县以上人民政府及其职能部门。镇政府缺少法律赋予的执法权和主体资格，基层执法监管缺位，导致“权在部门，事在基层”、“看得见，管不了”，严重制约了经济发达镇政府的职责履行和经济社会的发展。
（四）组织机构不健全，人员编制相对偏紧。
经济发达镇在块状经济、民营企业、流动人员、综合治理、安全生产、环境保护、集镇管理、公共服务等方面的任务非常繁重。然而，受镇建制制约，目前的经济发达镇行政机构是按一般乡镇的行政机构设置模式沿袭而来，在很大程度上是针对农业和农村的职能需要设置的。而经济发达镇的管理重点是要为经济发展创造一个良好的环境，加强对规划、公共事务的管理，与此相对应的机构编制迫切需要加强。该省现行的乡镇行政编制，是1996年按照当时乡镇的人口、工农业总产值以及土地面积等指标计算后核定的。而现在的经济发达镇，从纵向看，工业总产值比当时增长了好几倍；从横向看，常住人口、流动人口和工业总产值比其他一般乡镇明显要多出许多，大量城镇建设和公共事务管理任务等在编制配备上没有得到体现和加强。
（五）改革进程不快，相应的配套改革不到位。
经济发达镇行政管理体制改革是一个系统的工程，需要一系列的改革相配套。与经济发达镇行政管理体制改革相关的改革，如户籍制度改革、社会保障体系建立、投融资体制改革、公共财政改革、人事制度改革等，这些改革不及时跟上，行政管理体制改革也很难深入推进。
深化经济发达镇
行政管理体制改革的对策建议
通过调查和分析，我们认为，在今后的行政管理体制与机构改革中，应把经济发达镇作为一个较为特别的组织类别，区别于其他乡镇，实行分类指导，进行改革试点，推进体制机制创新。
在改革中，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，深入实施“创业富民、创新强省”总战略，按照加强基层政权建设、统筹城乡协调发展的要求，努力破解经济发达镇发展中遇到的体制机制障碍，推进政府职能转变，理顺职责关系，优化组织结构，着力增强科学决策、统筹协调、管理服务能力，加快人口产业集聚，充分发挥在区域经济社会发展中的辐射带动作用，逐步形成与小城市发展相适应、权责一致、运转协调、便民高效的行政管理体制，为试点镇向小城市发展提供体制保障。
改革必须坚持解放思想、实事求是，鼓励试点地方先行先试，从实际出发，大胆探索符合小城市发展特点的行政管理体制；坚持权责一致、事财匹配，深化扩权强镇改革，合理划分事权，赋予试点镇部分县级经济社会管理权限和相应财力，增强发展能力；坚持依法行政、科学管理，在法律法规框架内，积极探索试点镇行政执法新途径，增强执法监管能力；坚持精简、统一、效能，积极探索决策、执行、监督既相互制约又相互协调的体制，优化机构设置和人员编制配备，控制行政成本，切实提高行政效能。
在措施上，应当积极开展经济发达镇行政管理体制改革试点，具体从以下几方面努力：
（一）增强经济发达镇管理服务功能。
要通过转变政府职能、理顺县（市）镇职责关系，推进执法重心下移、完善公共服务等一系列措施，进一步提高镇党委、政府科学决策和统筹协调的能力，着力增强经济发达镇管理服务功能，构筑统筹城乡发展的新平台。
1.切实转变政府职能。经济发达镇要把转变政府职能、增强统筹城乡发展能力、方便群众办事作为改革的重点，切实承担起促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、巩固基层政权、维护农村稳定等职责，更加有效地贯彻实施党的路线方针政策和国家法律法规。要适应城镇发展需要，更加突出政府在加快人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约中的引导、服务作用，搞好发展建设规划，推动产业转型升级，营造良好发展环境，激发社会创业创新活力。要适应城镇管理特点，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，更加注重城镇管理、生态保护、市场监管、公共服务，强化执行和执法监管职能，增强处置突发公共事件和社会治安综合治理的能力。要加强基层民主法制建设，依法行政，规范管理，健全公共治理结构，推动行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。
2.依法赋予县级经济社会管理权限。按照“依法放权、高效便民、分类指导、权责一致”的原则和经济发达镇发展的实际需要，通过委托、交办等方式，赋予经济发达镇部分县级经济社会管理权限。重点在产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、生态环境保护、市场监管、社会治安、户籍管理、市政交通、民生事业等方面全面扩大管理权限。凡法律法规未禁止委托的，由县（市）政府及其主管部门委托试点镇政府行使批准和管理权。
3.积极推进综合行政执法。根据《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发〔2002〕56号）精神，积极推进经济发达镇所在县（市）综合行政执法工作，并向经济发达镇延伸。坚持行政执法重心下移，整合充实基层一线执法力量，充分发挥属地管理优势，形成城乡统筹执法新机制，从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位等问题，为经济发达镇经济社会又好又快发展创造良好的法制环境。
4.强化基层公共服务。经济发达镇要加快社会事业发展，积极推进基本公共服务均等化，统筹城乡基础设施建设，构建公共文化服务体系，促进义务教育均衡发展，完善基本医疗服务体系，加强就业促进和社会保障服务，努力向社会提供更多公共产品和公益服务。同时，要加强行政审批服务平台建设，改进直接面向群众“窗口”机构的服务与管理，公开办事程序、前置条件和办结时限，推行“一站式服务”、“全程代理制”，切实提高工作效率和服务水平。
（二）优化试点镇机构设置。
1.关于党政机构。必须坚持精简、统一、效能的原则，统筹镇党委、人大、政府机构和群团组织设置，鼓励工作人员交叉任职。经济发达镇党政机构按照职能归口设置综合性办公室，综合性办公室一般为7-10个，名称要相对规范，一般可称党政办公室、党群工作办公室、经济发展办公室、社会事务管理办公室、镇村规划建设办公室、综合治理办公室、财政财务管理办公室等，其余机构，可由经济发达镇根据当地实际自行设置。为提高工作效率，实行管理扁平化，镇与村之间不再设立管理层次。
2.关于执法机构。在经济发达镇设立综合行政执法中队，为县（市）综合行政执法局派出机构，挂镇综合行政执法办公室牌子，以镇管理为主。经法定程序批准，在镇域范围内依法统一行使城镇管理、镇村规划、安全生产、农业管理、资源环境管理、交通运输管理、文化市场管理、城镇河道管理以及其他适合综合行政执法领域的法律法规、规章规定的行政处罚权。
县（市）政府工作部门派驻在镇的机构，原则上要将职能相近的机构整合，与经济发达镇相关职能机构综合设置；确实不能整合的派驻机构，应当实行条块结合、以块为主的管理体制。设在镇的公安、地税、工商等机构在镇域范围内行使相当于县级主管部门的管理职责。
3.关于事业机构。经济发达镇要按照基本公共服务均等化、便利化的要求，优化事业资源配置，加强社会事务综合服务、公共卫生服务、公益文化服务和综合性农业公共服务等平台建设，健全完善基层公益服务体系。
（三）合理配备领导职数和人员编制。
按照精干高效的原则，经济发达镇党政领导班子一般为9至11人，领导班子成员应当交叉兼职。为提高经济发达镇党委政府的统筹协调能力，镇党委书记应当由县（市）领导班子成员兼任，少数不兼任的，可根据工作需要和干部本人条件，高配为副县级。县（市）部门派驻经济发达镇的公安、地税、工商等机构的主要负责人，应当由县（市）部门副职兼任。
根据管理任务的需要，可适当增加经济发达镇的人员编制力量。所需行政编制从省分配下达给县（市）的乡镇行政编制总数内调剂解决。经济发达镇综合行政执法机构一律使用行政执法专项编制，具体数额根据综合执法权限和范围等因素，在整合归并原有执法队伍力量的基础上，报省机构编制部门核定。经济发达镇的事业编制按行政编制的一定比例掌握，具体数额可由县（市）机构编制部门确定。
同时，鼓励经济发达镇探索公益性职能的有效实现形式，实行养事不养人、政府购买服务的财政投入机制，采取灵活用工形式，可在县（市）机构编制部门核定的编制外用工总额内聘用编制外用工人员。
（四）完善经济发达镇工作运行机制。
1.建立部门与经济发达镇的协调配合机制。进一步健全县镇两级协调运转的工作机制。县（市）党委、政府要加强领导，大力推进县（市）主管部门简政放权，及时督促检查权限下放和运转情况，落实管理责任制，搞好主管部门与经济发达镇之间的工作衔接配合。
2.优化对经济发达镇的考核评价体系。健全完善与经济发达镇职能任务相适应的考核评价体系，严格控制对试点镇党政领导的“一票否决”事项，取消各种脱离实际的达标评比考核活动，严禁上级业务部门借工作考核和评比表彰达标等活动干涉试点镇机构编制事项。
3.健全完善条块协调配合机制。县（市）政府部门派驻经济发达镇的机构，业务上接受上级主管部门指导，日常管理以经济发达镇为主，派驻机构负责人的调动、任免，应当书面征求经济发达镇党委的同意。经济发达镇党委、政府对派驻机构及其负责人实行年度评议，评议结果作为其年度考核的重要依据。
4.健全监督制约机制。经济发达镇要坚持依法行政、公正执法，实行政务公开、信息公开，保证扩权事项和行政管理规范运行。要建立健全监督机制，强化纪检监察和效能监督，畅通群众监督投诉渠道，规范权力运行，做到权力更大的同时，监督更加有力。
5.建立更加科学的人才培养、交流和使用等机制。加强经济发达镇干部队伍建设。通过培训进修、挂职锻炼、公开考试录用等多种方式调整优化经济发达镇干部队伍结构，增强干部工作能力和水平。建立市县两级建设、规划、环保、交通、安全生产等部门干部到经济发达镇挂职工作制度，缓解经济发达镇专业人才紧缺矛盾。要严格队伍管理，健全组织人事制度，实行机构编制实名制管理，保证选贤任能，公正用人。
（五）积极推进配套改革。
经济发达镇行政管理体制改革是一项系统工程，需要各方面的改革措施综合配套，统筹推进。一是要积极探索用地制度改革。在新一轮土地利用总体规划修编中，要充分考虑经济发达镇的发展需要，合理布局，统筹安排。省里下达建设用地指标时，要安排适当数量指标，专项用于支持试点镇发展。支持和鼓励经济发达镇开展迁村并点、农村旧房改造、土地整理、开发利用荒地和废弃地，做到集约节约用地。进一步探索农村集体建设用地的流转方式，保障集体建设用地依法依规流转。二是要加快推进户籍制度改革。本着“降低门槛、放宽政策、简化手续”的原则，继续深化户籍管理制度改革，大力鼓励创业、创新人才到经济发达镇落户，积极把符合条件的农业人口逐步转变为城市居民，制定并落实农业转移人口在经济发达镇落户、就业、社会保障等配套政策。三是要加强对经济发达镇的规划指导。提高经济发达镇规划水平，经济发达镇的总体规划由所在县（市）政府审查后报省政府审批。拓展经济发达镇的发展空间，在乡镇行政区划调整中对经济发达镇予以倾斜，适度增加其镇域面积和人口。四是省有关部门要组织专门力量，深化经济发达镇在基层民主政治制度、干部人事制度、财政管理体制、社会保障制度等方面的改革，做好配套相关政策措施工作。
（作者单位：浙江省机构编制委员会办公室，该文获中央编办2011年机构编制研究成果优秀奖）