上海市政府规模分析（下）
海 诚
影响上海市政府规模的诸因素分析
课题组认为，在对现状进行分析评价后，需要进一步研究上海市政府规模内在变化发展的规律，科学地分析影响上海市政府规模的诸多因素。影响政府规模的因素来自经济、社会及政府自身等各个方面，对上海市政府规模产生影响的因素主要有以下各方面的因素：
（一）人口因素。
人口数量是影响政府人员规模的最直接因素，一般而言人口较多的地区，政府需要提供的公共产品的种类和数量更多，因此其政府规模相对较大，且随着人口的增长，政府人员规模一般呈现正相关关系。从上海的实际情况来看，如下表，从2000年到2008年，上海的户籍人口自然增长为70万，户籍人口年均增长约0.5%，行政编制总规模增长约7000人，行政编制总规模年均增长约0.6%，两者呈较为明显的正相关关系。
值得注意的是，由于国家户籍政策控制的因素，尽管上海市户籍人口增长缓慢，但常驻人口自2000年以来快速增长，主要是由于来沪半年以上的外来人口几乎以每年30万人的速度增长，常驻人口增长率高于户籍人口，近几年的平均增长率达10%左右。大量外来人口的进入，对上海市的公共安全、社会治安形成较大的压力，公安机关人员编制也有较大幅度的增加，其增幅超过行政编制总规模的增幅一倍。
从人口因素的数据分析，目前，上海市政府规模增长基本与户籍人口的自然增长相适应，但常驻人口的增长大大高于户籍人口的自然增长，如果计算半年以内外来人口和统计口径的原因，上海市所需要实行管理和提供公共服务的人口将达到2000万人以上，从这一数字看，上海市政府总编制规模仍有进一步增长的需求。
（二）财政因素。
财政收支是影响政府规模的重要因素，从上海的情况看，如下表，2000年以来，上海市地方财政支出呈快速增长态势，地方财政支出以年均19%的速度增长，超过同期GDP年均增长率11.8%约7.2个百分点，同时财政支出占GDP的比例逐年上升，由2000年的13%上升到2008年的19%。地方财政支出基本与GDP增长同步，但增长幅度呈不对称性，财政支出9年增长了近3倍，GDP则增长了1.8倍左右。
从这一数据分析，虽然上海市政府在行政编制规模上基本保持稳定，但在承担公共服务和提供公共产品方面，其规模有了较大的增加。上海市政府在行政编制规模上没有大的增长，其重要的原因是财政支出规模上的增长，替代了行政编制规模的增长，也就是上海市政府虽然在数量指标上没有大的增长，但在政府职责的内涵和范围上有了较大的延伸。同时，从长期来看，随着财政投入的大幅度增加，最终将对政府的行政编制规模产生拉动作用。
（三）城市化程度。
近年来，随着经济社会的发展，上海市的城市化程度迅速提高。国际上一般将非农人口占总人口的比重作为衡量地区城市化的标准，如下表，在2000年以来的9年中，上海市非农人口占总人口的比例上升了12.9%。同时，农村地区的镇政府减少近30%，农村基层组织村委会减少了33%。由于生产方式和生活方式的差异，城市居民对公共服务的需求远大于农民，城市的公共事务和公共服务总量也远大于农村地区，因此，对比省级政府，作为城市政府的上海市政府在政府规模等方面受城市化程度的影响更大。
这一影响在城市化进程较快领域表现更为明显。例如，在交通运输领域，1978年以来，公共交通总客运量由25.94亿人次增长到44.07亿人次，增幅近一倍。公共交通的发展已经步入高速发展的时期，客运需求的激增必然需要政府投入更多的管理力量。特别是轨道交通从无到有并且迅猛增长，而目前行业管理力量配备严重不足，多数是依靠企业本身进行管理，政府宏观调控、行业监管、标准规范等的实施均缺乏深度和力度。
从以上数据可以看出，从政府规模设置角度出发，应根据行业发展、规模增长的实际需要，合理增强政府管理力量，配备相应的管理人员数量，确保政府监管职责能贯彻实施，使管理的力度跟得上发展的需要。城市化进程对政府规模特别是行政编制规模的结构将产生重要影响，上海市行政编制规模在总量保持平稳的基础上，可能将面临着结构调整，在城市化进程快的领域和地区，行政编制规模有进一步增长的需求。
（四）经济发展因素。
2000年以来，上海市生产总值（GDP）年均增长率达11.8%，经济总量的绝对值在9年里翻了两番，但同期政府行政编制总规模没有大的增长，基本保持了与2000年相当的水平。产生这一现象的原因主要有两个，一是得益于2000年以来上海市政府大力推进政府职能转变，将大量具体的、微观的经济管理职能交还给企业、市场与社会，二是上海市的产业结构和经济增长方式已经发生转变，逐步由过去主要依靠国有企业、投资拉动的模式转向以技术进步、资本运作的模式，政府与GDP增长的紧密联系正逐步淡化。
注：同比增长和年均增长率均为%。
一般而言，经济总量的增长将导致政府行政管理事务的增加，从而引起政府规模的扩张，但事实上随着上海市GDP的快速增长，上海市政府在行政编制规模上没有出现大的增长，如上海市工商行政部门1999年的监管对象为53万户，2008年的监管对象为103万户，增长近1倍，但上海市工商行政部门的行政编制却由5744名减少到5366名，减少了7.4%。经济总量与行政编制规模增长属非对称性增长，即经济总量增长并不必然导致行政编制规模增长，但从由于经济总量的增长，政府的财政收支、职责范围趋向扩大，从长期来看，也将拉动行政编制规模增长。
（五）地域因素。
地域因素包含行政区域的面积、地形和位置等方面，其中，过去的研究较为重视面积的因素，一般认为由于地域面积大，政府所需实施管理的内容和范围相对较大，相对规模较大。从上海市各区县的情况看，在区县的编制总规模方面，受到行政区划面积的影响，面积较大的区县如浦东新区、奉贤区等区，这些区的区、乡镇、街道两级行政编制就比较多。
但从上海市实际情况看，随着经济社会发展和城市化程度提高，各区县的地域位置，特别是区域内人口密度更多地影响了行政编制规模，其中最明显的指标就是人口密度与行政编制密度呈明显正相关关系。处于上海市外环线以内的9个中心城区，其人口密度大于1.7万人/平方公里，相应的其行政编制密度均超过了25人/平方公里，而处于外环外的10个区县，其行政编制密度均低于6人/平方公里。
从地域因素涉及的数据来看，上海市各区县政府在编制上存在一定的结构性问题。主要表现在9个中心城区编制规模较大，在人口数基本相当的前提下，其他10个区县的编制规模相对偏低，特别是浦东新区、闵行区、宝山区、嘉定区、松江区这5个面积较大，且人口超过100万的区，表现的更加突出。
（六）中央政府的控制与人大的约束。
一是中央政府对上海市政府行政编制总规模的控制。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等法律、法规规定，上海市政府的机构设置、职能配置和行政编制需要报国务院审批。2006年以来，中央编办对各省区市的自定行政编制进行了清理，2007年国家公务员管理部门开展了公务员登记工作，中央政府对地方行政编制的控制力度进一步强化。因此，上海市政府规模也受到这种控制的影响。
二是人大对政府财政预算决算的审核。根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》和《上海市市级预算审查监督规定》等法律规定，上海市政府的年度财政预算、决算草案必须经市人大常委会审议。人大对政府财政预算决算的审核，是对政府财政支出的法定程序。虽然目前全国各级人大对政府财政预算决算审核仍存在一些问题，但随着人大制度的不断完善，人大的审核将对政府财政预算决算的影响将越来越大，进而对政府规模产生影响。
（七）政府职能转变。
政府职能转变是行政管理体制改革的核心内容。相当长一段时期内，我国政府规模始终处于“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈之中，其重要原因就是政府职能没有转变，行政编制规模虽因机构改革而一时减少了，但政府的管理职责、管理范围没有转变，仍然陷于大量具体、微观的管理事务之中，最终再次导致行政编制规模的膨胀。而反过来，政府的行政编制规模不精简，组织结构不优化，政府职能转变更加难以落实。因此，深化行政管理体制改革，必须将进一步转变政府职能和控制政府规模结合起来，整体推进。
从上海的实践来看，近年来，上海市政府紧紧围绕建设服务政府、责任政府、法治政府，以推进政府管理创新为重点，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，在加强和改善经济调节、市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能，提高城市管理能力，着力改善民生和加强社会建设。1995年机构改革中，市政府撤销了19个专业经济管理部门，将其经营性职能整体转移到相关集团，初步实现了政企分开；2000年机构改革中，从上海特大型城市管理的实际出发，对城市管理体制进行了重大调整，完善了城市管理职责；2003年机构改革中，对国有资产管理体制进行了重大调整，大力推进政资分开；2008年机构改革中，进一步优化政府组织结构，探索建立有机统一的大部门管理体制。
如果说行政编制规模是“人”的问题，那么政府职能转变就是“事”的问题，必须从根本上解决“事”的问题，全面梳理各级政府管理和介入的事务，把应该由企业自主决定的、市场机制有效调节的、行业协会和中介机构自我管理的事务还给企业、市场和中介机构，进一步减少政府对微观经济运行的干预，完善公共财政制度，政府规模才能真正得以有效的控制，“人”的问题才能得以解决。
（八）行政运行机制创新。
在深化行政管理体制改革，进一步加快政府职能转变的同时，为提高行政效率，降低行政成本，上海市政府在行政运行机制创新方面也作了大胆的探索。如在工商行政管理领域，从1999年到2008年，上海市工商部门管理的市场主体由53万户增长到103万户，增长95%；注册商标由4.58万件增长到13.29万件，增长190%；企业开业、变更、注销注册由每年20万户增长到23万户，增长17%，而同期工商部门的行政编制减少了7.4%。
为加强市场监管力度，提高为企业服务的水平，适应日益增加的工作任务，2004年，上海市工商局结合我国现有的人事管理制度和工商行政管理实际，考虑到与现行法律法规和登记操作的平稳衔接等问题，借鉴国际上企业注册官制度经验，建立了一套多层次、全方位的企业注册官制度体系。将原来企业注册层层审核的方式，改为由企业注册官直接行使注册核准权。
原企业注册环节：企业—经办人—处长—局长
改革后企业注册环节：企业—注册官
从实际运行的效果看，这一创新的举措在提高行政效率、建立权责统一的行政运行机制两个方面起到了良好的效果。一方面在工作量大幅增加，行政编制规模又有所减少的情况下，行政效率大幅提升，实行了企业注册官制度后，工商部门平均审核颁发一张营业执照需要的时间由5天以上减少为平均少于3天。另一方面，企业注册官在作出登记决定时，在出具的法律文书上签署姓名并注明企业注册官等级，对署名的法律文书承担相应的法律责任，改变了以往存在的“人人审核，但无人负责”的情况。因此，行政运行机制创新有力地促进了行政效率的提高，从而有效地抑制了政府规模的增长。
（九）信息化与电子政务。
现代信息技术在政府管理中发挥着越来越重要的作用，如互联网、电子投票，多媒体技术和仿真软件等等技术在发达国家已经得到一定程度的推广和应用，其中尤以网络的应用最为广泛。信息化进程的不断加快，在促进经济和社会加速发展的同时，一方面为公民个体介入公共事务提供了更为直接、方便的渠道，促进了政府事务的公开、透明，另一方面也要求政府创新政务处理模式，加快推进政府信息化建设，实行电子政务，不断提高政府服务水平和管理效率。
以上海市政府门户网站“中国上海”为例，上海市政府政府45个工作部门均在门户网站上设立了链接，普通市民可以通过网络直接在网上申请办理生育、户籍、证照申请、社会保障等25类的行政事务，企业可以通过网络直接在网上办理开业、变更、行业准入、财税等26类的行政事务。2009年，市民、企业访问最多的市人力资源社会保障局网站的点击量已达329.4万次。通过互联网的广泛应用，政府在政策咨询、证照办理、社区事务、内部管理等方面节省了大量的人力资源。随着经济社会信息化程度的不断加深，政府信息化和电子政务越来越成为提高行政效率的重要措施，对政府规模的影响也日益增加。
（十）公务员能力。
公务员是国家行政管理主体中最活跃、最重要、最基本的因素，公务员依据国家法律法规，直接履行政府的经济调节、市场监管、公共服务和社会管理职能。所有的行政职能都要通过公务员这一具体的载体来履行。因此，行政效率的高低在较大程度上取决于公务员能力高低。在相同的工作量的情况下，公务员能力越高，工作效率越高，所需要的人员就越少。
公务员的能力是一个比较复杂的因素，包括业务能力、文化水平、管理能力等，其中文化水平是公务员能力的核心因素，从总体上看，自1996年上海市实行统一公务员考试后，由于公务员队伍进入门槛的不断提高，上海市政府公务员的总体文化水平呈逐步上升的趋势。公务员能力也是上海市政府在政府职责范围不断扩大、政府部门工作量不断增加的情况下，行政编制总规模基本保持稳定的重要因素。
需要说明的是，除上述因素外，影响政府规模的因素有很多，如市场的规范程度、社会中介机构的发育程度、市民社会的形成、公民法制意识的提高等等，但这些因素作用于政府规模大部分是间接的，其发生作用的过程也比较复杂，学术界也存在不同的看法，难以进行量化的评价。
政府规模受经济社会及政府自身各种因素的影响，是多种因素共同作用的结果，研究分析各类因素的影响有助于把握今后上海市政府规模的发展与变迁的规律。从对上述影响政府规模的因素的分析，上海市政府规模将在基本保持总体规模稳定的前提下，受到人口、财政支出等因素的影响，在行政编制规模方面将有小幅增长，受到政府职能转变、行政运行机制创新等因素的影响，在组织结构方面将继续得到优化。
保持适度政府规模的意见和建议
通过对上海市政府规模现状分析和对影响上海市政府规模各个主要因素的分析，为了更好地调整和规范政府规模，课题组提出了保持政府规模的意见和建议，主要有以下四个方面：
（一）深化行政管理体制改革，推进政府职能转变。
政府规模实际上是由行政管理体制在组织结构、行政编制、职责范围等方面的一系列具体表现构成，而政府职能则是行政管理体制最基础、最核心的因素。政府的职能变化决定了组织结构、行政编制、职责范围等方面也会发生相应的变化。因此，要规范和调整政府规模，保持政府规模适度合理，必须深化行政管理体制改革，推进政府职能转变。近年来，上海市政府已经在深化行政管理体制改革，推进政府职能转变方面做了大量的探索与实践，为下一步行政管理体制改革奠定了坚实的基础，也为今后控制适度的政府规模创造了良好的条件。
下一步，上海在深化行政管理体制改革，推进政府职能转变方面将重点探索三个方面：一是要进一步改善和规范政府经济调节的方式，深入推进政企分开、政资分开、政社分开、政府和市场中介组织分开，政府要更加注重运用经济、法律手段管理经济社会事务，加快与国际规范相衔接，综合运用规划引导、政策指导、信息服务等手段，营造激发市场主体活力的制度平台。二是要进一步加强政府在社会管理和公共服务方面的职责，政府要更加注重创新社会管理和公共服务模式，引导社会力量有序地参与公共事务管理，建立公共服务供给的政府主导、社会参与机制，不断增强公共产品和服务的供给能力。三是要进一步完善公共财政体系，把政府的工作重点真正转移到完善社会保障体系，大力发展社会福利，加强住房保障，加快社会事业发展等方面上来。
（二）优化政府组织结构，探索建立大部门体制。
党的十七届二中全会指出行政管理体制改革的目标是建立有机统一的大部门体制，优化政府组织结构、探索建立大部门体制是行政管理体制改革的重要内容，根据党的十七届二中全会精神，上海市将在以下三个方面进一步探索建立有机统一的大部门管理体制：一是要在政府职能配置上，探索将相近领域分散在各个部门的行政职能尽量集中到一个部门，进一步建立健全大部门体制条件下，决策、执行、监督既相互制约又相互协调的运行机制；二是要在市、区县层面，根据两级政府不同的职能定位和管理重点，合理划分事权，市级政府部门更偏重规划与政策制定，区县政府部门更偏重于执行；三是在政府部门内部分工层面，要进一步整合职能，综合设置部门内设机构。
大部门体制将使市政府工作部门向“宽职能、少机构”的方向发展，市政府工作部门现有职能需要重新科学整合，机构多、类型多、分工细、程序繁、关系乱的情况将得到根本改变。因此，进一步优化政府的组织结构，探索建立大部门体制有利于减少职责交叉，有利于促进政府部门高效、协调、规范运转，有利于合理划分不同层级、不同部门职能配置，理顺工作关系，最终，也有利于控制政府机构数量。
（三）改进政府管理方式，进一步提高行政效能。
国际行政改革的经验表明，政府管理方式的创新，特别是市场化工具、工商管理技术和社会化手段在政府管理中的引入，是21世纪行政管理发展的一个基本趋势。现阶段我国行政管理水平不高、政府规模较大的一个重要原因是管理手段单一，管理方式落后，即缺乏管理方式方法的更新和现代化。为此，必须进一步改进政府管理方式，从方便行政相对人的角度出发，积极借鉴国内外经验，大力改进政府的管理手段，提高办事效率和服务水平，更好地为企业服务、为群众办事。
下一步，上海市政府要在三个方面继续改善和创新管理方式：一是要深化行政审批制度改革。依法切实取消不必要、不合理的行政审批事项，优化和规范投资项目审批程序，扩大并联审批、告知承诺的范围，明显缩短审批时限，建立行政审批电子监察系统，提高审批透明度和审批效率。二是要继续全面清理行政性收费项目，重点整治各类收费类审批事项。三是要更加注重运用信息技术推动政府管理创新，加强电子政务建设，增强政府网上办事功能，让全社会普遍享受电子政务的便捷和实惠。实践证明，政府公共管理方式的创新将进一步提高行政效能，进而有效地控制市政府行政编制规模。
（四）加强依法行政和制度建设，确保机构编制管理规范有序。
近年来，作为政府规模管理的重要组成部分，机构编制工作的法制化、制度化水平有了很大的提高。中央陆续出台了《国务院机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等多部机构编制管理的法规和规范性文件，对机构编制管理的基本原则、管理范围、管理内容、审批机关、审批程序以及行政责任等内容作出了原则性的规定。上海市在这一方面也作了有益的探索和尝试，在市委、市政府和市编委的领导下，研究制定了《上海市机构编制委员会议事规则》等一系列工作规定。
虽然在机构编制法制化方面，上海市已取得了一定的成效，但也还存在不少问题。为此，上海市将从三个方面进一步加强机构编制法制化、制度化建设，严格控制机构编制增长，保持适度的政府规模。一是要加快制定《上海市政府机构设置和编制管理条例》，进一步对市政府机构设置和编制管理强化管理；二是要加快推进机构编制实名制工作，采用信息化手段，建立和完善全市统一的机构编制实名制信息化管理平台；三是要加快研究制定各类、各层级不同机构的定编标准，细化落实机构编制管理的具体规定。
（作者单位：上海市机构编制委员会办公室，该文获中央编办2011年机构编制研究成果优秀奖）
