娄万锁
【内容提要】海关是国家进出境监督管理机关，加强能力建设是现代各国海关所面临的共同任务，合理的机构设置是决定海关能力的重要因素。改革开放以来，中国海关在机构改革上与时俱进，设置了新机构，撤销或者归并了旧机构，海关税收连年增长，海关能力不断增强。本文认为，中国海关应进一步深化机构改革，根据职能定位的新变化设置新机构，在内部机构组合上构建哑铃型的机构体系，外部整合检验检疫等部门，推行大部制，不断优化机构设置和组合，增强国家能力。
能力建设：海关改革的目标
海关是国家的大门。作为进出境监督管理机关，海关肩负着维护国家主权、促进对外贸易发展以及推动国际合作与交流等职责。加强能力建设是现代各国海关所共同面对的重要任务，世界海关组织（WCO）2003年6月发布的《海关能力建设战略》（Customs Capacity Building Strategy）指出，海关处在国境第一线，是外部世界认识一个国家的首要窗口，在个人和组织作出贸易或投资决定时，海关的绩效对其看法有着重要影响。没有高效而富有成效的海关，政府就不可能实现财政收入、贸易便利化、贸易统计、保护社会以及免受各种社会和国家安全问题威胁等政策目标。WCO制定《海关能力建设战略》根本出发点在于提高其成员特别是发展中成员的国家能力。
美国学者米格代尔（Joel S. Migdal）提出，国家能力是国家影响社会组织，规范社会关系，集中国家资源并有效地加以分配或使用的能力，主要包括四个方面：第一，国家对社会各部门发挥影响的渗透(penetrate)能力；第二，社会内多种关系的调节(regulate)能力；第三，社会内存在的各种资源的汲取(extract)能力；第四，把资源适当地配置或使用（appropriate and use resources in determined ways）的能力。能够高度实现这四种能力的就是强国家(strong states)，反之就是弱国家(weak states)。归结起来，国家能力就是国家将自己的意志转化为现实的一种潜质。作为国家经济管理部门，从国家与市场的关系来看，中国海关的国家能力主要包括海关税收（财政汲取）能力、渗透能力、宏观调控能力和强制能力。税收能力是海关从进出口市场征收到足够的关税等税收的能力；渗透能力是指海关与市场定期交流沟通，捕捉信息，化解矛盾，达成共识的能力；宏观调控能力是海关根据市场最新发展态势，维持总量平衡，并推动、引导市场发展的能力；强制能力则是海关运用暴力手段，保证政策目标得以实现的威慑能力。其中，税收能力是海关能力一个可量化的指标，“税收占GDP的比重是衡量行政能力的一项指标（而且被国际融资机构越来越多地作为一个量化指标来使用）。”税收的数量和发展态势是国家能力的最直接、最直观的反映。
合理的机构设置是海关能力建设的关键。改革开放以来，中国海关在机构设置上作了很大变革，如废除地方领导体制，重新确立了垂直领导体制；根据对外贸易发展形势的变化，设立了关税部门、统计部门、加工贸易与保税监管部门、稽查部门及缉私部门等新机构，并把原来的调查部门等旧机构予以撤销或整合，海关能力不断提升。根据通行的国家能力量化指标，从海关税收的数量及其增长态势来看，自1991年起，我国海关税收连年增长，屡创历史新高。2000年我国海关税收收入为2242亿元，2009年9213.57亿元，2010年突破万亿大关，为12518.31亿元。2011年达到16142.1亿元，同比增长28.9%。海关税收既关系到国家的钱袋子，也反映了海关的执法能力。“海关税收约占中央财政本级收入的三分之一，是中央财力的重要来源，也是海关执法整体状况的综合反映。”可见，随着中国海关改革的不断深化，海关机构不断调整，海关能力在不断增强。
但是，中国海关的机构设置还存在着制约能力建设的一系列问题，主要表现在随着海关职能调整而有些机构设置没有及时跟进，海关内部的三级管理体制权力安排、机构组合不很合理，以及外部的机构设置还存在着政出多门，权力交叉等现象。中国海关应根据职能定位的变化，优化机构设置，提高行政效率和行政效能，增强国家能力。
职能调整：海关机构改革的依据
海关机构设置与海关职能密切相关。职能是机构的依据，机构是职能的载体，科学合理的机构设置是全面履行海关职能的保证，海关机构的设立与变化必须与海关职能的变化相适应。当海关增加了新的职能内容，原有的海关机构无法承担这些职能时，应当设立新的部门；随着海关职能转变，原先的部分职能逐渐失去了作用，相关的机构就要予以撤销。
新中国成立初期，我国于1951年颁布的《中华人民共和国暂行海关法》规定，中国海关承担监管、征税、查私三项职能。新中国海关关徽图案中，权杖是古希腊商神赫尔墨斯手中之物，象征商业和国际贸易；钥匙象征把守国家经济大门；三个齿轮则象征着海关三大职能：监管、征税、查私。1955年3月，海关又增加了一项职能，就是监督进出国境货物在口岸上的正确装卸、包装、保管、运输，检查揭发一切足以引起国家物资损失的事故，即“检查货运事故”。期间经过数度变化，到改革开放前，我国海关的职能为四项：监管、征税、查私和检查货运事故。
改革开放后，中国海关的职能进行了调整。1981年解除了“检查货运事故”的职能。1980年2月发布的《国务院关于改革海关管理体制的决定》以及1987年制订的海关法确定海关的职能有四项：(一)进出境监管。海关对进出境运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品进行监管。(二)征收关税和其他税。海关税收是国家财政收入的重要来源，关税还是国家实施宏观调控的重要工具。中国海关除负责征收关税外，还负责对进口货物征收进口环节增值税和消费税。(三)查缉走私。走私是国际上普遍存在的违法现象。世界范围内生产力发展水平的不均衡，必然形成国家或地区之间的商品差价。为了维护国家安全和利益，各国在进出境环节都不同程度地采取了关税和非关税措施，控制进口和出口。这就在客观上使走私活动成为获取高额利润的重要途径。马克思曾说道，“一旦有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10%的利润，它就活跃起来；有50%的利润，他就铤而走险；为了100%的利润，他就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，他就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。如果动乱和纷争能带来利润，它就会鼓动动乱和纷争。走私和贩卖奴隶就是证明。”走私现象屡打不“死”。改革开放初期，我国建立了以公安和海关为主，工商、交通、渔政等部门配合；而在公安与海关之间，又是以公安为主、海关为辅的联合缉私体制。1999年，中国海关组建了缉私警察，实行“联合缉私、统一处理、综合治理”的缉私体制，从原先以公安为主改变到以海关为主，海关在公安、工商等其他执法部门的配合下，负责组织、协调和管理缉私工作，对查获的走私案件统一处理。(四)编制海关统计。海关统计是国家进出口货物贸易统计，负责对进出中国关境的货物进行统计调查和分析，科学、准确地反映对外贸易的运行态势，实施有效的统计监督。
以上海关监管、征税、缉私和统计这四项职能与建国初期海关职能大致一致，被称为海关传统职能。作为国家的大门，海关还要根据社会经济发展需要，不断发展新职能，促进经济发展。随着出口导向型发展战略的实施，为发挥自身劳动力丰富等比较优势，促进对外贸易增长，我国海关发展出了加工贸易、保税区等保税职能；为了在做好把关的前提下，促进通关便利，进一步加强与商界的交流沟通，提升海关的渗透能力，我国海关又发展出了以事后对企业帐册进行稽核为主要内容的海关稽查职能；9·11事件后，为了防止恐怖主义利用货物贸易进行恐怖活动，加强国际合作，我国海关又承担起了贸易安全的职能；还有知识产权保护等等，这些职能是传统职能所没有涵盖的，称为非传统职能。2007年中国海关总署署长提出，“海关税收、监管、保税、打私、统计等传统职能任务更加艰巨，维护贸易安全与便利、保护知识产权、履行原产地管理、协助解决国际贸易争端、实施贸易救济和贸易保障、参加反恐和防止核扩散、负责口岸规划管理等非传统职能任务特别加重。”随着社会经济发展以及对外贸易形势的变化，海关也要与时俱进，履行保护知识产权、打击恐怖主义等非传统职能，这是勿庸置疑的。
随着海关被赋予了新的职能，安排了新的任务，势必要求设置与其相适应的机构。但现实情况显示，海关的机构设置没有及时跟进，显得滞后。以知识产权保护为例。在各国边境对侵犯以商标、专利和著作权及相关权利为主要内容的知识产权的进出口行为进行打击，保护合法知识产权是世界许多国家海关的通行做法。我国于1994年开始对知识产权实施边境保护，并逐渐建立起了一套包括报关单证审核、进出口货物检验、对侵权货物的扣留和调查、对违法进出口人进行处罚以及对侵权货物进行处置等环节在内的比较完善的知识产权海关执法制度。但是，中国海关没有设置专门的知识产权保护部门，相关职能由海关总署政法司履行。而政法司在海关内部的定位相当于海关立法部门和海关司法审查部门。按照我国的立法体制及立法法的规定，海关总署作为国务院一个部门，拥有部门规章的制订权，如制定关税征管条例及实施细则，制定海关稽查规章制度等等。而这些工作往往由政法司来实施完成。同时，当进出口企业等管理相对人认为海关的执法行为侵犯其合法权益时，依据行政复议法或行政诉讼法的规定对海关提起行政复议或行政诉讼，组织相应的复议和到人民法院出庭应诉的职能部门又是政法司。在这种情况下，政法司还同时履行知识产权侵权货物的扣留、处置等具体执法行为，势必形成多重角色的重合。政法司成为了三位一体的机构，既是规则制订者，又是裁判员，现在又是运动员，势必影响执法的公正性，不符合现代法治原则。因此，建立专门的海关知识产权保护机构就显得非常迫切。此外，随着9·11事件发生以及国际恐怖主义逐渐浮出水面，如何防止恐怖主义分子利用贸易供应链来实施恐怖活动，成了海关新的职能，中国海关相应的机构也还尚不明确。随着海关非传统职能的出现，中国海关只有及时地设立相应的机构，才能有效地履行职能，增强海关能力。
从橄榄型到哑铃型：
优化海关内部机构组合
改革开放前，各级海关的组织建制受地方党政和外贸部双重领导，以地方领导为主，全国海关实际上不是“条”，而是分割为各个省管辖下不同的“块块”。1980年起，海关重新调整为垂直领导，“块”又变成了“条”，海关总署作为国务院直属机构，统一领导全国海关机构和人员编制、财务及其业务。海关建立了海关总署-直属海关-隶属海关三级组织管理体制。海关机构的隶属关系由海关总署根据需要确定，不受行政区划的限制。但随着我国经济社会的发展和海关自身改革的推进，我国海关管理结构不合理以及三级行政组织的管理事权配置不够科学、不同层级间业务运行格局缺乏有效集成的问题越来越严重，影响了海关管理资源的优化配置和管理效率的进一步提高。
中国海关机构组合中，一个比较突出的问题是直属海关的机构、人员数量及职权比较大，而作为决策机构的海关总署和作为具体执行机构的隶属海关偏小，呈现出两头小、中间大的“橄榄形”管理结构。“据统计，目前直属海关内设处级机构最多的达37个，最少的50多人的直属海关也达10个。与此同时，直属海关各部门还设置了大量科级机构，这些科室很大部分都达不到国家规定设科标准，有的科室甚至只有一个科长。”与此同时，海关总署作为决策机构，人手不够，显得捉襟见肘。有人作了一个比较，1998年国务院机构改革之前，全国海关人数将近4万人，海关总署实有人数仅400多人，为全国海关实际人数的1%强。机构改革后海关总署升格为正部级单位，下辖国家出入境检验检疫局，又划入了口岸规划、审理，全国统一打击走私等四项职能，职能增加了，编制却减少到了251人，海关总署的人数只有全国海关总人数的0.5%左右。当时美国海关共有18000人，美国海关署就有1800人，占全国海关总人数的10%；英国海关共有25000人，总部有5000人，占总人数的25%。海关总署是全国海关的首脑机关，人力不足，制约了它的决策能力。再看看处于现场一线的隶属海关，全国海关系统共有干部4.6万人，而实际从事一线监管人员仅约1.7万人。除了人手不够，同时直属海关的各职能部门纷纷给隶属海关下达各种任务，各部门职能管理实现方式均包括指导、协调、监督、评估、认定的全过程，均以报关单为核心素材，多头向业务现场下达核查要求，对报关单结关后数据的监控就包括通关、关税、统计、风险、稽查、调查、侦查、督察审计、纪检监察等多个方面，由于下级服从上级的原则要求，隶属海关疲于应付，出现了“上面千根线、下面一根针”的局面。在这种机构组合下，海关总署决策权不甚完整和全面，技术层面事务性处理明显超负荷；直属海关业务审批管理职能过于集中，隶属海关既忙于应付多个职能部门下达的任务，实际执行时又自由裁量权过大而无法有效监督，导致决策环节过多，反应速度较慢，执行力度偏弱，势必影响海关效率和效能的提高。
因此，要增强海关能力，应改变海关目前的机构组合，让海关总署-直属海关-隶属海关各司其职，发挥整体效能。强化海关总署的决策、指挥、监督职能，强化直属海关的业务运行管理和监控职责，指挥、领导本关区各项工作，强化隶属海关的具体执行和反馈职责。调整直属海关事权和规模，重点加强海关总署和隶属海关两个层级的力量，减少管理层级，保证管理重心下移到基层。管理结构从“中间（直属海关）大、两头小”的“橄榄型模型”转变为“两头（海关总署、隶属海关）大、中间小”的“哑铃型模型”。
大部制：海关外部机构改革的方向
海关是对外贸易活动进行监督管理的一个国家机关，同时，与对外贸易活动有关的国家机关还包括商务、检验检疫、外汇、税务等各口岸部门，不只是海关一家之事，但海关在对外贸易监管中的主导作用是不言而喻的。1998年8月国务院撤销了原来的国家口岸办公室，将其口岸规划、审理等职能交给海关总署承担，海关成为了口岸联络协调机制牵头单位。
海关发挥牵头单位作用，推动统一信息平台、简化手续、加快货物验放的“大通关”建设。实施大通关的根本目的是口岸各方建立快捷有效的协调机制，实现资源共享，通过实施科学、高效地监管，减少审批程序和办事环节，“快进快出”，提高效率，实现贸易便利化。以上海海关为例，近年来，该关深入推进“大通关”系统工程，加强与检验检疫、港务、货代、仓储等部门的联系配合，实现对企业的“一站式”服务。在全国率先实行“5+2天”通关工作制，实现上海口岸“365天，天天能通关”。2004年10月，上海电子口岸正式启动，上线运行项目已达71个，用户逾6万家，海关税款电子化支付率达73%，实现了长三角地区税费电子支付一体化。目前，上海海关各项主要业务指标均列全国海关首位，以占全国海关6%的人员承担着全国海关25%左右的业务量。
好事情做起来不一定顺利。中国改革开放后各个部门都产生了自己的部门利益，屁股决定脑袋，为了自己部门的利益而相互扯皮，美国学者李侃如（Kenneth Lieberthal）称之为“碎片化的威权主义”（fragmented authoritarianism）。1998年8月，撤销国家口岸办公室而把相关职能并入海关的同时，国务院还规定，把原对外贸易经济合作部的国家进出口商品检验局、农业部的进出口动植物检疫局、卫生部的进出境卫生检疫局合并成立国家出入境检验检疫局，交由海关总署管理；海关总署升格为正部级，是国务院主管海关工作的行政执法机构。但是，海关总署管理不到三年，2001年，国家出入境检验检疫局与国家质量技术监督局合并，组建了国家质量监督检验检疫总局，正部级，与海关总署平级。目前我国口岸进出货物要多次报关（检），很多进口企业对我国口岸的机构设置颇有微词，特别是检验检疫部门与海关分离，它们分别要到多个部门办理手续，多次输入信息，多次往返，很不方便。大通关建设对国家来说提高行政效率，促进国际贸易增长，增加税收，对进出口企业来说则意味着便利、高效，无论于国于民都有利。但是，对于类似质检总局这样的部门就意味着利益损失，它们对大通关就持消极态度，导致口岸便利化进展缓慢。时任国务委员的吴仪在2002年提高口岸工作效率现场会上曾尖锐地指出，“一个是为‘名’，‘宁为鸡首、不为牛后’，一个是为‘利’‘争权夺利’，不能正确处理好全局利益与局部利益的关系。有的部门、有的行业门户之见很深，垄断思想严重。”
推行大部制，实行归口管理可以成为中国海关改革的一个方向。所谓大部制，就是将职能类似的多数小部门归并整合到少数大部门，改“九龙治水”为“一龙治水”，或者接近于“一龙治水”。大部制对于减少政府部门之间职能交叉、政出多门、相互扯皮、效率低下等弊端，降低行政成本，提高行政效率，促进市场健康发展，都具有重要作用。
总之，中国海关应根据新的职能需要设置新机构，优化内部结构组合，推行大部制，进一步深化机构改革，才能不断增强国家能力。
（作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院）
参考文献
1 http://www.wcoomd.org.
2 王绍光、胡鞍钢著：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版，第6页。
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7 马克思：《资本论》（第1卷），人民出版社1975年版，第829页。
8 牟新生：《以科学治关理念统领海关工作，全面建设和谐海关-在2007年全国海关关长会议上的讲话》，《海关研究》2007年第1期。
9 孙书军、范巍：《关于构建通关大监管体系的战略研究》，《海关研究》2010年“构建海关大监管体系”专刊。
10 高融昆著：《中国海关的制度创新和管理变革》，经济管理出版社2002年版，第76页。
11 孙书军、范巍：《关于构建通关大监管体系的战略研究》，《海关研究》2010年“构建海关大监管体系”专刊。
12 1937年美国经济学家罗伯特逊（D·H·Robertson）在《国际贸易的未来》一文中提出了“对外贸易是经济增长的发动机”的命题。
13 孙毅彪：《合力推进贸易便利化，共同应对挑战》，《上海海关学院学报》2009年第3期。
14 Kenneth Lieberthal, “Introduction: The“fragmented authoritarianism” Model and Its Limitations,” in Kenneth Lieberthal and Michel Oksenberg, eds., Policy Making in China: Leaders, Structures, and Process, Princeton: Princeton University Press, 1988, pp.1-30.
15 吴仪：《实行“大通关”制度，提高口岸通关效率》，《中国海关》2002年第7期。
16 汪玉凯：《冷静看待“大部制”改革》，《理论视野》，2008年第1期。