赵新武
【内容提要】市县级编办处在机构编制管理的基层，在我国基层政权建设中具有举足轻重的地位。由于市县编办原来多数与人事部门合署办公，编办自身建设受到一定的制约，编办功能定位不清在一些地方不同程度地存在。本文从研究编办功能定位开始，研究影响市县编办功能发挥的因素，结合编办管理体制进一步理顺，对发挥编办功能进行思考。
市县编办功能定位
（一）从市县编办属性进行功能定位。
编办的属性，也就是编办的性质。2010年，市县政府机构改革后，河南省158个市县区编办全部列为党委工作部门。由于市县编办处于我国政权架构的末端，主要是按照中央、省有关机构编制管理规定，管理本级机构编制事宜，主要承办具体而繁杂的事务，从这一方面来看，编办功能定位有以下方面。
1.市县编办是一个综合性机构。市县编办是编委高层次议事协调机构的办事机构，它负责贯彻落实中央、省有关行政管理体制改革、机构改革、机构编制管理等方面的法规、政策，承办本级机构编制具体事项。工作范围涉及到党委、人大、政府、政协等党政机关及事业单位，不仅关系到基层政权建设，还关系到经济社会发展。编办的同志既要熟悉上级政策，又要掌握本地实情；既要熟悉党委、政府的职责，熟悉党委、政府动作，又要熟悉党委、政府部门的职责分工，还要熟悉有关改革的进程、熟悉有关改革的目标和方向，因此，编办是一个政策性、原则性、业务性都很强的综合性部门。
2.市县编办是一个综合性协调机构。各部门各单位职责、人员编制、内设机构、经费供给形式确定下来后，是否能够落实到位，直接关系到机构编制工作的严肃性和权威性。在同一层级内，市县编办与各部门同为党委、政府的工作部门，在与各部门工作交往中，不可能以领导机关的身份对各部门指手划脚，只能以协调人的角色出现。比如在落实“三定”规定时，就需要编办及时、经常地与组织、人社、财政等部门进行沟通与协调，争得相关部门的理解、支持和配合。就各部门职责而言，随着社会分工越来越细，部门越设越多。机构改革时原则上要求一件事有一个部门承担，但在实际工作中，各部门往往是有利的事争着干，承担责任的事相互推诿扯皮，市县编办作为界定各部门职责的机构，就必须出面进行协调，确保政府职责落实到位，避免管理真空。
3.市县编办是一个智囊团机构。虽说市县编办也是党委一个部门，但由于它是编委的办事机构，其性质决定了市县编办工作机制与其他部门并不完全相同。有些部门的许多管理事项，都是由部门直接决定，而市县编办承办的机构、编制、职责等事项都是由编委决定。市县编办的工作常常处于矛盾的焦点，干部群众关注度高，政策性和敏感性都很强，而且都是各方面关心的大事，解决的有些是长期积累的难题。如何让机构编制既符合市县实际，保证重点工作需要，又不违背机构编制工作原则，就需要市县编办经常深入到基层、深入到一线，多层次、多角度、全方面地掌握第一手资料，吃透方方面面的情况，凝聚方方面面的共识，为领导科学决策提供真实可靠的依据，因此，市县编办不但是党委、政府和编委的参谋助手，而且还是市县编委决策的智囊团、参谋部。
（二）从市县编办职责进行功能定位。
1.市县编办是一个行政管理机构。行政管理，就国家而言，就是依法行使国家权力的一种管理；就机关组织或单位内部来说，就是一般的行政事务的职能管理。为便于对党委、人大、政府、政协等国家机关机构编制的统一管理，目前，市县编办均为党委工作机构，但是，实际上，机构编制工作并不属于党务工作的范畴。市县编办负责的设置机构、核定人员编制、机构改革、事业单位法人登记等等，都是按照上级要求和本级党委、政府的意图，根据实际工作需要和本级财力情况而决定的事项，实质上行使的是一种行政管理权力。近年来，国务院颁布的《地方政府机构编制管理条例》、《事业单位登记管理条例》等均属于行政法规，因此，从业务上讲，市县编办虽然列入党委机构序列，并不影响其是行政管理机构的范畴。
2.市县编办是一个推进改革的机构。虽说市县编办只是同级编委的办事机构，但是，市县编委领导均由同级党委、政府领导担任，他们整天忙于经济、社会、文化、城建等事务，大量而具体的机构编制基础性工作还是由市县编办来承担。自从1956年市县编委成立以来，编办承担的职责逐步加强，工作范围逐步扩大。从刚开始的只管理行政编制，到后来发展到不但管理行政编制，而且还管理企业编制，管事业单位编制，管行政管理体制和运行机制，尤其是近几年来，市县党政机关机构改革、事业单位分类改革、行政审批制度改革，以及交通、文化、水管等关键领域的体制改革，等等，都需要市县编办牵头或参与。从某种意义上来讲，市县编办成了推进机构改革、事业单位改革的主战场和排头兵，成为党委、政府推进行政改革的关键和核心部门。
3.市县编办是一个监督控制的机构。督查是保证各项工作落到实处，提高行政效率，保证政令畅通、令行禁止，推动工作顺利开展的重要措施。中央编办、省级编办有拟定有关机构编制管理方面的法规、政策的权限，市县编办负有组织贯彻落实机构编制法规的义务。从监督的形式上看，分为对外监督和对内监督两种形式。各部门“三定”规定下发后，如果各部门不执行“三定”，或在落实过程中走样等等，都会影响机构编制工作的严肃性。因此，各级编办都有监督各部门落实“三定”和上级有关机构编制法律法规政策的职责，这属于对外监督。上级编办对下级编办工作进行监督检查，保证中央、省机构编制法规、政策不走样，属于编制系统内部监督。中央、省和省辖市级编办有对外监督和对内监督的权力，而县级编办只有对外监督的权力。同时，市县编办作为机构编制的管理者，还负有控制机构、编制、人员盲目过快增长和把实有人员控制在编制限额以内的职责，所以说，市县编办是一个监督控制机构。
（三）从市县编办作用进行功能定位。
尽管不同时期，编办的功能略有不同，但在以下几个方面则是基本相同的。编办的基本任务是管理机构编制，管理对象是党政群机关和事业单位，工作目标是建立“责权明确，行为规范，管理严格，监督到位，运行高效”的行政管理体制，为满足人民群众物质文化生活需要，提供体制机制保障。中央编办作为全国机构编制系统的首脑机关，在行政管理体制改革、机构改革、创新机构编制管理等方面，将发挥谋划、推动、引领等作用，省级编办将发挥承上启下、示范、监督、指导的作用，市县编办居于贯彻上级机构编制政策的第一线，他们的作用主要体现在以下几个方面。
（1）推进政府职能转变。新中国成立后，我们国家经历了从计划经济到商品经济，再逐步过渡到社会主义市场经济转变这么一个过程。为适应这一形势的需要，先后进行了12次大的政府机构改革。尤其是改革开放后，进行了6次大的机构改革。改革的重点不再是精兵简政，而是转变政府职能，优化组织结构，理顺职责关系。近年来，开展的行政审批制度改革，也是转变政府职能的重要环节之一。作为机构改革、行政审批制度改革的牵头部门，市县编办在推动政府职能转变上，是其他任何部门都不可能替代的，因此，市县编办是转变政府的主要组织者和推动者。
（2）提供体制机制保障。从管理学角度来讲，体制指的是国家机关、事业单位的机构设置和管理权限划分及其相应关系的制度；机制指的是经过实践检验而有效的方式方法，使之系统化、理论化、制度化。市县编办按照上级统一安排部署，负责本级行政管理体制改革和机构改革以及机构编制的日常管理工作，这些工作都是体制机制的重要内容。
（3）维护事业单位权益。市县编办每年开展的事业单位法人年度检验，是对事业单位名称、住所、资金、运行状况等登记内容进行的综合评估，是监督管理事业单位的重要手段，也是保障事业单位合法权益，促进事业单位健康发展的重要措施。
影响市县编办发挥功能的原因
（一）职责权限失衡，履职艰难。人们常说的部门职权，包括职责和权力两个方面。要保证部门完成所承担的职责，就必须赋予部门相应的权力。权力过大，就会对其他部门的职责、权力产生不利影响，权力过小，就会不利于本身职责的完成。只有职责与权力对等，才能更好地履行好职责。目前，市县编办是同级编委的常设办事机构，它的主要职责是对机构、编制、职责等进行审核和把关，然后，提交同级编委研究决定。也就是说市县编办只承担调研、协调、提供信息资料、审核的责任，而没有决策权。这种责任与权力的失衡，往往会使编办获得不到真实、可靠、全面的第一资料，在审核机构编制事项时，就有可能失真。因为，一些强势部门，在涉及机构编制事宜时，不是首先与编办沟通、协调，通常是直接向党委、政府或编委领导汇报，使市县编办处于被动尴尬的境地。
（二）外部强行干扰，局限性大。一是法规干扰。一些法律法规的起草人，由于受利益驱使，总是站在本部门的角度来考虑问题，硬把机构编制事项塞进单项的法律法规之中去，给他们的意愿披上合法的“外衣”，强加给机构编制部门。市县编办作为一个办事机构，只能按照有关法规办理机构编制事宜。二是领导干扰。个别领导分管哪个方面的工作，就会说哪个方面重要，他们往往给下级领导增加压力或以领导讲话、参与协调等方式干预机构编制工作。更有甚者，有的政府分管领导，通过签发文件，规定机构编制事项，强行要求执行。三是部门干扰。一般来说，在机构设置上，自上而下应该是“倒金字塔”式，上下级之间不可能完全一样，但是，有些部门总是以本部门工作重要为由，或以“达标”为要挟、以资金审批为“诱饵”等等，要求下级设置与之相对应的机构，使下级机构编制部门无所适从。
（三）整体素质不高，能力较弱。一是人员缺编严重，难以满足工作需要。就河南省而言，编办单独设置前，市级编办行政编制在12名左右，县级编办行政编制在5名左右。市县编办单独设置后，河南省编办要求省辖市编办行政编制25名右左，县级编办行政编制7至名9名。目前，多数市县编办行政编制均达到省里要求，但是，人员还没有完全配备到位，出现了缺编现象。从被调查的10个县级编办来看，人员编制139名，平均每个县级编办近14名编制，能够满足工作需要，但是，实际只有86人，整体缺编38.1%。就具体的县来讲，有个县编办编制11名，实有6人，缺编率达45.5%。二是人员构成不合理，影响机构编制工作。从被调查的10个县级编办来看，在实有的86人中，退居“二线”7人，在编人员79人，除科级干部和工人外，直接从事业务工作的只有47人，占全部人员的一半多一点，平均每个县级编办不到5人。由于受个人素质、身体素质等多种因素影响，在实际工作中，一些县编办的大量业务工作，主要由1至2个人来承担。三是服务保障人员缺乏，制约自身建设步伐。单独设置前，编办以完成机构编制业务工作为主，单独设置后，编办不但要完成日益繁重的业务工作，而且还要承担机关行政管理、党务、精神文明建设等任务，急需懂财会、懂党务、懂监察等方面的人才。从调查情况看，编办单独设置后，这方面的人才多数没有从人事部门划转过来，新增加工作由原来从事业务工作的人员承担。比如财务人员，有的是半路出家，缺乏工作经验，往往是边学习，边摸索；有的是兼职，一边忙本职业务工作，一边还要忙财务工作，就连记帐这样的日常财务工作，因不太懂政策，怕出现问题，常常请别人帮忙。
（四）创新意识不强，固步自封。由于市县编办人员较少，整天忙于业务工作，政治学习、业务知识时间较少，思想相对比较守旧，习惯于用传统的方式处理机构编制事宜。在机构设置上，有的是拿来主义，照抄照搬其他地方的模式；有的是条条主义，上级怎么搞，下级就怎么做；还有的看领导的眼色行事，领导的决策，也不管对与错，一律照单全收。在工作方法上，还没有走出过去那种“下报上批”、“一事一议”和就机构论机构，就编制论编制的传统管理模式，不能从宏观上、从大局上系统全面地研究机构编制。在日常管理上，仍以“人治”、“经验”为主，缺乏创新意识，科学意识。凡此种种，其结果是，机构越设越乱，编制越增越多，财政负担越来越重，使机构编制管理不但缺乏系统性、前瞻性，而且缺乏连贯性、长远性，不但不能推动社会的进步和发展，反而成了经济发展的绊脚石。
（五）监督管理缺位，监督乏力。目前，市县编办在机构编制监督机制上，普遍存在着监督不到位，监督不力等问题。一是认识误差。一些人认为，目前，我国在财政上是“分灶吃饭”，在机构编制管理上是分级管理，机构设多少，编制核定多少，是本级政府的事，又不需要上级掏钱，无须过多干扰下级的机构编制事宜。二是职责不清。各级编制部门只是本级编委这个高层次议事协调机构的办事机构，对于监督工作到底是由编委负责还是由编办负责，也没个明确的规定。三是监督机构不健全。据调查，河南省省辖市编办均成立了专门的机构编制监督检查机构，设立了12310举报投诉电话，而县级编办基本上都没有设立监督检查机构，名义是指定专人负责监督检查工作，实际并没有真正开展监督工作。另外，编制部门不是政府组成部门，执法主体资格是否合法，值得质疑。
发挥市县编办作用的对策
（一）选好班长，配强班子。常言道：火车跑得快，全靠车头带。编办领导班子，尤其是编办主任，作为编办的火车头，在推动机构编制各项工作中具有举足轻重的作用。实践证明，凡是编办主任综合素质高，班子团结，机构编制各项工作都是名列前茅，反之，亦然。据调查，前些年，某县编办主任接近“一刀切”的年龄，工作上只求过得去，不求过得硬，对上级安排部署的工作，拖拖拉拉，对其进行批评，他总是一笑了之，不顶不撞，该县机构编制工作连年下滑。后来，县委调整一位优秀的年轻同志任编办主任，工作热情高，很快扭转了该县机构编制工作落实局面。前不久，国家副主席习近平指出：编办是党的重要部门，肩负深化行政管理体制改革、加强和改善机构编制管理、配置党的执政资源的重要职责。因此，县级党委一定要按照“个人形象一面旗、工作热情一团火、谋事布局一盘棋”的要求，切实把那些顾大局、识大体、懂规矩、守纪律、敢负责的年轻优秀干部选配到编办班子中来，为加强机构编制工作提供强有力的组织保障。
（二）优化结构，建强队伍。要解放思想，与时俱进，破除只见人力、不见人才的传统识人认人观念，注重优化编办人员结构，力争把县级编办打造成政治强、业务精、作风硬的“单位之家”。一是按照编制配齐人员。从目前县级编办人员结构来看，有的是公开招录人员、有的是分配学生，也有的是从事业单位或企业调入等等，人员素质参差不齐。从实际工作情况看，公开招录人员综合素质明显高于其他渠道进入人员，他们大多数是编办的业务骨干。在配备人员时，一定要严把进入关口，逐年通过公开招录的形式，选拔优秀人员，把那些能干事、会干事、干成事的人才充实到编办队伍中。二是合理调配人员。根据个人学历、性格、脾气、工作经历等情况，按照“人尽其才，才尽其用”的原则，将人员调配到合适的岗位，最大限度地发挥人才的效能。三是轮岗交流。从调查情况看，县级编办工作人员在一个工作岗位上“从一而终”是一个十分普遍的现象，这种状况既不利于发挥个人潜力，也不利于提高整体素质。因此，要采取定期不定期轮岗交流的形式，锻炼干部，丰富阅历，提高综合素质，让每一位同志都能成为工作的行家里手，增强县级编办队伍的生机与活力。
（三）加强学习，提高素质。机构编制工作是一项综合性、系统性、政策性都很强的工作，仅靠“上下对应，左右对比”这些传统的老经验、老做法，很能适应社会发展的需要。因此，作为编办领导要采取多种形式，加强政治、经济、管理等理论知识的学习，不断更新全体人员的知识结构，适应机构编制工作的需要。
（四）完善制度，规范管理。没有规矩，不成方圆。编办作为党委工作部门，一定要形成靠制度管人，按制度办事的良好氛围。要将过去一些行之有效的做法，用制度的形式固定下来；要学习和借鉴其他部门经验，进一步充实和完善工作规则、办事流程等规章制度；要采取措施督促各项规章的贯彻和落实，防止制度“棚架”。据调查，多年来，凡是机构编制工作先进集体，都建立了一整套操作性较强的规章制度。例如：河南省确山县编办在内部管理上，建立了目标考核制度。每年年初，他们以当年机构编制工作要点为依据，结合每个人的岗位，将每项工作分解到个人、明确任务。编办领导坚持半月督促，季度讲评，半年小结。年底，采取百分制形式，对每个人全年工作完成情况进行考评，并把考评结果作为评先和奖励的重要依据。在对外管理上，他们将机构编制管理纳入政府目标管理的重要内容，每年年底，会同有关部门进行专项检查，发现问题，限期改正。由于确山县编办制度健全，措施得力，管理到位，该县各项工作均处于领先地位。2010年，确山县编办上报各类信息36条，被中央、省、市编办网站和上级机构编制工作简报等媒体采用12篇，上报数和采用数均位居全市第一。
（作者单位：河南省驻马店市机构编制委员会办公室）