郑庆宗
【内容提要】机构编制监督检查是机构编制管理的重要内容和机构编制部门的重要职责，是整个机构编制管理工作的重要环节和有机组成部分，是巩固机构改革成果、防止机构编制膨胀反弹的重要手段。但就当前机构编制监督检查的整体情况看，问题仍然不少，形势不容乐观，监督检查工作任重道远。笔者结合工作实际，就当前基层机构编制督查工作存在的难点问题及破解的思路进行初步探索和思考。
当前基层机构编制监督检查
工作存在的难点问题
1.思想认识不够统一，督查职能难以发挥。长期以来，一些地方领导和部分机构编制部门，对督查工作的重要性和必要性缺乏应有的认识，忽视了对机构编制执行情况的有效监督。有的上级机构编制部门本身对督查工作抓的不紧，往往满足于出几个政策、发几个文件，没有沉到基层，真督实查。特别在基层的机构编制管理问题上，不同程度地存在着重审批、轻监管或只注重审批而忽视监管的问题，比较重视职能和机构编制的调整和优化，而忽略对机构编制管理规定落实情况的监督检查，跟踪问效较少，造成了审批与监管“一手硬、一手软”。由于对机构编制监督检查工作认识不到位、抓的不紧，导致基层督查工作有所忽视和放松，严重制约了机构编制监督检查职能的发挥。
2.监管力量严重不足，督查工作难以深入。由于历史的原因，多数基层（县、区）机构编制管理部门人员编制较少，经常出现一人兼多职的现象，无法设立督查机构、配备专职督查人员，这个问题随着社会经济的发展和各级编办单设后工作任务日益繁重而更加突出。就厦门市目前情况看，市级编办设立了督查机构，但与综合部门合署办公，区级编办仍没有督查机构，只明确了兼职人员，督查监管力量总体偏弱。由于基层督查力量严重不足，投入的精力十分有限，督查工作难以形成常态化，有的即使开展督查工作，也只能是走形式、走过场，难以保证督查工作的深入开展和工作水平的提高。
3.约束机制不够健全，督查工作难成合力。就目前监督检查工作机制来看仍存在着许多不完善、不健全的情况，如在机构编制部门与有关部门相互制约协调机制方面，自上而下没有统一的方法与手段，没有统一的模式，各地管理方法方式不一，协调较为困难，各部门难以形成合力。尤其是基层编办与组织、人事、财政等部门还没有真正建立起相互监督约束的工作机制，使得机构编制监督部门在把关超编进人、超配领导职数等问题上一直处于被动状态。从编制部门内部的管理体制上看，仍存在体制不顺、制度缺失的问题。《条例》规定“各级机构编制部门按照管理权限履行监督检查职责”，从现实来看，这一体制存在着一定的局限性，编制部门在对本级机构编制管理情况进行监督检查时，集审批者、监督者于一身，往往难以做到自我揭短亮丑。同时编制部门内部也缺乏规范的工作程序和应有的制度，造成机构编制管理和督查工作流于形式。由于各种约束机制不健全，既影响了监督职能的充分发挥，也影响了督查工作的合力形成。
4.法规依据仍显不足，查纠工作难以到位。一方面，法规依据不足，执法标准难把握。近年来随着《通知》、《条例》、《暂行规定》和《解释》等法规性文件的出台，机构编制监督检查的刚性约束力得到了加强，但是这些规定条例没有完全具备法律的强制性和普遍的约束力，没有对具体的责任追究、相关人的惩处等作出明确的规定，在具体工作中缺乏可操作性。由于没有对相关责任人予以实体性的惩处措施，因而在查处违反机构编制纪律问题上未能起到震慑的作用。另一方面，人为因素影响，执法力度难到位。有的因为碍于情面，对发现的问题不愿较真；有的因问题根源在领导，予以内部消化处理；有的受监督权限制约，如对领导职数的配备监督，受干部管理权限等因素的制约，超职数配备领导干部问题也很难得以纠正解决。长期以来，由于机构编制立法层次不高，并在查纠违反机构编制违纪问题时存在失之于宽、失之于软，极大地削弱了机构编制监督检查的权威性和严肃性。
5.督查手段方法单一，督查工作难以突破。在督查内容上，不够系统全面。按上级部署要求被动地开展督查的多，主动立项和自发开展督查的少；针对机构编制重点工作开展突击性、阶段性督查的多，对各部门落实机构编制管理规定情况进行经常性督查的少；根据当地编委领导指示要求开展督查的多，在履行使用编制审核和落编、减编手续中发现问题跟踪了解督查实际情况的少；事前监督检查的多，事后监督检查的少。在督查方法上，手段比较单一。大多停留在听取汇报、检查台帐等常规性的面上检查，没有对一些内在的、深层的问题进行重点专项督查。在督查程序上，执法不够严格。受多种因素影响，机构编制部门对发现的问题不敢较真碰硬，满足于提出整改要求了事，有时为避免产生负面影响，予以内部消化处理，缺乏一查到底的韧劲和勇气，致使一些难点问题长期得不到有效的解决。
破解基层机构编制督查工作
难题的对策思路
机构编制监督检查是一项政策性强、涉及面广的系统工程，也是一项开拓性的工作。破解当前基层机构编制监督检查工作中的难点问题，必须遵循机构编制管理的内在规律，有效利用各种资源，充分发挥职能作用，通过完善和创新体制机制，推动机构编制监督检查工作向深层次发展。
（一）进一步明确机构编制监督检查工作的地位作用。当前，随着机构编制工作环境的变化，机构编制管理工作的重点也正发生着深刻的变化。作为机构编制部门要充分认识监督检查在机构编制管理中的重要地位和作用，切实增强做好机构编制监督检查工作的责任感、使命感，把加强机构编制监督检查作为保证党委、政府和编委有关机构编制决策落实的重要手段，作为提升机构编制工作整体效能的有效途径来抓，认真落实中央编办反复强调的加强机构编制监督检查的要求，做到思想上更加重视，力量上更多投入，工作上更加落实，特别要严格按照中央有关规定要求，切实规范日常机构编制工作，严格机构编制管理，推动和促进机构编制监督检查工作的落实，不断凸现机构编制监督检查的工作地位，充分激发其为经济社会发展服务的功能。要适应新的形势和任务，进一步改进管理方式，彻底扭转只抓具体审批不抓管理的做法，避免和克服“弱监督、软监督、虚监督甚至无监督”的现象。要牢固树立监督检查有所作为的思想，克服畏难情绪，全面履行监督检查职责，切实维护机构编制管理工作的权威性。
（二）切实建立和完善监督检查工作机制。建立健全监督检查工作机制，是加强机构编制管理的重要措施，也是保证机构编制监督检查工作顺利开展的基本要求。
一是建立领导责任追究机制。借鉴计划生育和社会治安综合治理督查考核工作，建立健全党政领导责任追究制和机构编制工作考核制度。以《解释》为主要依据，进一步明确党委、政府分管领导以及各部门“一把手”为机构编制管理第一责任人和主要责任人，并把抓机构编制管理纳入他们的年终政绩考核之中。上级党委、政府应对照《解释》中的有关条款，出台有关规定，对基层机构编制工作定期开展年度检查，抓的好实行奖励和表扬，有严重违反机构编制纪律的，不提拔使用，并要按《解释》及有关规定追究其责任。
二是加强内部约束机制。前移监督关口，建立健全机构编制部门与组织、人事、财政和劳动保障等部门相互约束又协调配合的工作机制，规定只有在机构编制部门审核批准的机构和编制限额内，组织、人事、财政、劳动保障等部门才能调配人员、核定工资和核拨经费，才能办理社会保险、户口迁移等手续。要按照上述工作流程，加快推进相关部门信息化建设，抓紧实现机构编制、统发工资、财政预算和社会保险等事项的计算机联网，强化相互间的约束监督。
三是加强自上而下监督。针对实践中出现的自我监督检查难问题，探索实行下管一级的监督检查体制，由上级机构编制部门会同监察机关为主对地方执行机构编制纪律情况进行督查，以排除各方面的干扰。与体制调整相适应，各地要进一步完善机构编制变化情况报备制度，凡在管理权限内作出的机构编制调整事项，必须及时报上一级机构编制部门备案，确保相关变动情况始终处在上级的有效监管之中。
四是建立联合督查机制。机构编制与人员、经费等密切相关，对此，机构编制部门要主动加强与纪检监察、组织、人事、财政、劳动保障等部门的协作，形成机构编制部门牵头、有关部门配套联动的工作机制，联合开展综合性督促或专项检查，促进机构编制监督检查工作深入开展。
（三）积极创新机构编制督查内容和方法。加强机构编制监督检查，不仅需要建立科学有效的监督检查约束机制，更需要探索创新，建立一套完善、规范、可行的监督检查办法。
一是实行机构编制政务公开。机构编制部门对不涉及国家秘密的机构编制工作原则、审批程序等，应以适当方式向社会公开，使广大干部群众了解机构编制工作，熟知什么行为是机构编制法规许可的、提倡的，什么是违法的、禁止的。除此之外，还可以从各单位各部门聘请监督员、拓宽投诉举报途径，广泛征求人民群众意见，听取人民群众的建议，进一步落实和扩大人民群众对机构编制管理的知情权、参与权和监督权，防止和杜绝“暗箱”操作等违法违纪行为，通过政务公开，把机构编制督查工作融入到日常管理工作中去。
二是准确把握机构编制督查的内容。首先是政策执行的督查。党和国家机构编制工作的方针、政策的执行情况，各种组织法、编制条例、编制标准等法规的执行情况，“三定”规定以及其他编制规定的执行情况，这些都属于政策监督的范畴。其次是职责履行的监督。对机构的职责予以明确，这仅仅是第一步，还必须跟踪监督新定的职责是否转变到位、落实到位，这是督查的关键部分。再次是机构设置的监督。行政机构设置有限额规定，内设机构设置有相应标准。事业单位的设置有精简、统一、效能的要求。从实践来看，擅自增设机构、提高机构规格的现象还不时存在，因此加大等各部门机构设置的督查力度势在必行。第四编制配备的监督。行政机构使用行政编制，事业单位使用事业编制，这是非常清楚的。事业单位编制配备有些行业有编制标准，没有标准的也有政策规定。第五人员结构的监督。编制部门讲人员结构，主要是指岗位构成方式。行政机关人员结构主要包含领导职数（含中层领导职数）、其他干部和工勤人员数。事业单位人员结构主要包含管理人员、专技人员和工勤人员，这些都要按比例来配备。
三是科学制定机构编制督查的方法。采取部门自查与编办督查相结合、日常监督与集中督查相结合、内部监督与外部监督相结合、定性评价与定量评分相结合的办法开展督查。第一，日常监管。由编办等相关部门根据职责监管的要求，收集和掌握纪检监察、行风评议、舆论监督、信访等各方面情况，作为评定考核结果的重要依据。第二，单位自查。每年年底各部门对照“三定”规定的职责和人员编制，对全年机构编制管理工作和职能履行情况进行自查，并提交书面自查报告。第三，集中督查。按照规定的督查工作程序，制定督查实施方案，定期对各部门进行核查并定量打分。第四，接受社会评议。采取召开座谈会、发放问卷、专线电话征集意见等形式听取群众和媒体的意见，综合日常监管情况，召开社会各界代表参加的测评会，由代表评定部门履行职能的等次并进行定量打分。第五，综合评定。根据日常监管、集中核查、社会评议等情况，确定各部门履行职责的等次、分值和排名，对优秀等次的单位予以表彰，基本合格单位予以警告，不合格单位予以批评。
（四）着力加强监督检查队伍建设。建设高素质的机构编制监督检查队伍是做好监督检查工作的根本保障。一是加强组织建设。编制部门要按照中央办公厅、国院办公厅厅字〔2002〕7号关于“各级机构编制委员会办公室要有专门机构或专门人员负责督促检查工作”的要求，进一步健全完善监督检查组织机构建设。各级机构编制部门应从长远考虑，对监督检查机构的建立和加强予以足够的重视和必要的倾斜，尽快扭转机构编制监督检查力量相对薄弱的局面，市级编制部门内设的监督检查机构要配备2人以上，县区编办因条件等暂时不成立内设机构的，要落实专职人员负责监督检查工作，并逐步创造条件建立专门的监督检查机构。针对监督检查工作的特殊要求，要注意选拔政治强、业务精、纪律严、作风正的业务骨干充实到督查岗位，确保监督检查队伍素质优良、精干高效。二是加强业务培训。按照统一规划、分批推进的要求加大监督检查业务培训力度。可采取中央编办提供统一教材、省市编办组织实施的方式，进一步拓宽培训渠道，扩大培训覆盖面。培训要以相关政策规定和监督检查操作实务为重点，突出针对性、实用性和可操作性，并建立健全新进人员岗前培训机制。要大力提高工作人员的业务素质和工作水平，着力培养监督检查队伍真督实查、敢打硬仗的工作作风，着力培养监督检查队伍科学严谨、实事求是的工作态度，着力提升监督检查队伍围绕中心、深层次调研的工作能力，努力以“单兵作战能力”的提升弥补当前总体力量的不足，努力提升监督检查队伍的整体素质和实际工作能力。
（五）积极推进机构编制监督法制化进程。实践证明，仅靠出台几个政策、下发几个红头文件搞好机构编制督查工作，力度显然不够。机构编制监督检查工作最有力的“尚方宝剑”，就是加强机构编制监督的法制化建设，通过立法将机构编制管理监督检查的主体、对象、内容、方式和责任追究等一系列的问题，逐步用法律或法规的形式固定下来，使机构编制监督有法可依，严格按照法定权限、法定程序行使行政监督权，认真落实行政执法责任制，规范监督检查行为，克服行政不作为和乱作为现象，从根本上构建机构编制管理监督的长效机制。
（作者单位：福建省厦门市机构编制委员会办公室）