许 波
【内容提要】辽宁省于近期对乡镇行政编制空余情况进行了调查，从调查数据上看，与省、市、县三级的行政编制和实有人员大体持平的情况不同，乡镇行政编制空余比较多。为了摸清造成乡镇空编的原因和后果，笔者对乡镇机构改革后的乡镇行政管理体制运行情况进行了深入调查，找出了乡镇空编反映出的深层次的问题，提出了应对措施和建议，并尝试对进一步深化乡镇行政管理体制改革做一分析。
乡镇行政编制空余的
基本情况、成因和后果
（一）基本情况。
1.空编数量较大。根据掌握的情况，全省行政编制总额和实有人员大体持平；省直机关控制较好，有少量空余编制；市、县两级局部有少量超编情况；乡镇行政编制空余数量较大，占全省乡镇行政编制总额的1/4强。
2.空编情况普遍。全省有79个县（市、区）下辖乡镇，都普遍存在空余乡镇行政编制，空编最多的已占到了全县乡镇行政编制的47%。空编最多的占本乡镇行政编制总数的52%，比在职人员的数量还多。
3.乡镇工作受空编影响较小。通过调研发现，尽管乡镇存在很多的空余编制，但乡镇党委政府的工作开展并没有受到严重影响，相反各地的经济和社会发展情况都有明显的进步。
（二）乡镇行政编制大量空余的原因。
1.乡镇行政编制管理严格。辽宁省严格贯彻了中央关于行政编制使用管理的各项规定，乡镇党政机关使用行政编制必须由机构编制管理部门依法依规审批。每一名行政编制的使用，都需经上级机构编制部门和公务员管理部门的层层审批，基本杜绝了乡镇党政机关随意用编、违规进人的情况。
2.乡镇党政机关干部流失严重。近年来，乡镇干部的向上单向流动趋势越来越明显。乡镇的年轻干部通过公开招考、上级机关遴选和借调等形式纷纷到上级机关任职，能扎根乡镇基层工作的年轻干部凤毛麟角。另外，优秀乡镇党委书记和乡镇长是县区党委重点培养的后备干部，往往因工作能力突出而被调入县直机关任职。乡镇人员走得多，来得少，行政编制就出现了较多空余。
3.乡镇党政机关人员进口不畅。一是招录不及时。由于严格贯彻《公务员法》等干部制度规定，使用乡镇行政编制录用公务员只有进行公开招考。由省公务员局组织的公开招录公务员程序比较规范，但每年只能安排一次，从申报招录需求到笔试、面试、体检、政审，整个过程要长达半年时间，无法做到随时需要随时招考。二是报考人员少。乡镇基层工作纷繁芜杂，乡镇党政机关发展空间有限，对青年大学毕业生吸引力较小，报考乡镇党政机关的考生较少。很多乡镇通过公开招考招录公务员甚至很难达到报名人数的最低要求，以致招录岗位被取消。
4.乡镇党政机关使用空编的愿望不强。一是新招录干部上岗难胜任。由于乡镇工作的特殊性，通过公开招考的大学生毕业生短时间内很难适应，需要经过几年的培养才能开展工作。而乡镇事业单位人员长期在乡镇工作，熟悉本地情况和工作方法，工作往往得心应手，因此，乡镇倾向借调事业单位人员从事紧急性、临时性和周期性工作，而不大愿意使用空编招录公务员。二是乡镇机构经费困难。取消农业税后，很多乡镇财政收入急剧减少，在“乡财县管”的财政体制下，乡镇人员开支和工作经费都依赖上级财政，而财政困难的县区往往不能足额、及时划拨。增加一名公务员就要在本已不多的经费中再消耗一份，这也降低了乡镇使用空余行政编制的主观愿望。
这样，由于乡镇党政机关干部流失严重，致使行政编制出现大量空余，而受现有人事、财政制度的制约，又难以及时补充人员，使乡镇党政机关存在大量空余行政编制成为常态。
（三）乡镇行政编制大量空余可能产生的后果。
乡镇行政编制大量空余产生的最直接后果就是乡镇公务员规模缩减，并由此引发一系列连锁反应。
1.干部队伍建设受到不利影响。乡镇干部队伍建设目前面临两个问题：一是干部队伍年龄老化、断层问题。由于年轻干部长期得不到补充，部分乡镇的干部队伍老化严重，平均年龄已达40-45岁。一些专业技术性强的岗位因老同志退休无人顶替，不得不返聘退休人员，甚至以工作外包的方式完成紧急任务。二是后备干部短缺问题。乡镇科级和副科级后备干部历来都在乡镇行政干部队伍中择优培养，对干部的年龄、素质均有严格要求。随着干部队伍的不断老化和规模不断缩减，可选择的年轻干部越来越少，在确定后备干部时基本无人可选，或只能在“矮子里拔大个”。
2.削弱政府执政基础和服务能力。乡镇处在我国政权序列中最基层，乡镇政府的执政能力直接关系到党和国家的各项方针能否落到实处，乡镇政府的服务能力直接关系到人民群众能否共享改革建设的成果。同时，在乡镇管理下的村民自治组织在我国民主政治建设中占有重要地位，一部分地区已经开始尝试乡镇领导公推直选。随着我国民主进程的推进，乡镇党委政府在这方面还将面临更多的指导和监督工作。因此，目前存在的一些问题直接影响了干部队伍保持长期稳定和素质的不断提高，也将在一定程度上削弱乡镇政府执政基础和服务能力。
3.乡镇隐形财政支出缺乏监督。一些乡镇为解决人员不足的矛盾，一方面空置行政编制，一方面长期或临时聘用工作人员。这样就规避了招录公务员的各项审批步骤，得以根据工作需要及时增减工作人员，而且聘用人员的工资福利开支远低于正式公务员。但乡镇聘用工作人员不使用行政或事业编制，成为编制管理的空白。这些人员的开资也往往得不到县区财政的支持，只能由乡镇自行筹措，成为隐形的财政支出，不仅脱离了正常的财经纪律监管，还使一些财政状况本来就差的乡镇雪上加霜。
乡镇空编反映出的
深层次问题及对策建议
应当说，乡镇行政编制空余较多并不能称为问题，它是在现阶段乡镇工作中诸多因素混合作用而产生的一种现象。对于机构编制部门来说，一方面说明了严控乡镇行政编制上的工作卓有成效，另一方面也给我们提出了如何对待和用好这部分空编的新课题。由于成因复杂，我们采取的应对措施也不能仅仅着眼于乡镇空编本身，而应当在解决深层次问题上下功夫。
（一）反映出的深层次问题。
1.人事干部制度需要进行调整。现行的人事干部制度中的一些规定不利于乡镇吸引人才、留住人才。
第一，乡镇公务员的职业前景不乐观。我国的干部职务级别呈金字塔型分布，据统计，全国司局级干部4万多人，处级干部60多万人，科级干部大约有90多万人，科级以下干部的数量更为庞大。国家行政学院李军鹏教授曾做过统计，处级干部中只有大概10-15%的比例能够在职务上继续晋升，而在乡镇的一般干部晋升为乡镇长并继续向上晋升的比例则更低。绝大多数的乡镇一般干部终其整个职业生涯都处在乡科级这个职务“天花板”之下，基本无职业前景可言。
第二，乡镇公务员的薪酬待遇较低。公务员工资的基本功能是维持公务员本人和家庭的正常生活开支，并对公务员的工作积极性保持长效的激励作用，但这一功能在乡镇公务员身上体现得并不明显。乡镇一般工作人员的工资基本都为科员、副科和正科级职务标准，维持在2000-3000元左右的较低标准上。在目前的工资体系中，职务和级别对工资数额的影响较大，干部工作年限对工资的影响很小。因此，如果职务没有大幅度的提升，工资只能长期保持在较低水平。由于职务层次低、晋升困难，乡镇基层干部唯一能提高工资水平的方式就是调入上级机关并提升职务。有这样的不良暗示，就难免导致基层干部无法安心扎根乡镇。
第三，公务员招考制度造就乡镇人才洼地。据统计，中央和国家机关厅局级领导干部中，高校毕业后就一直在中央机关工作的比例高达44?郾6%，而具有县、乡基层工作经历的仅占12?郾5%，大多数人都是出了家门进校门、出了校门进政府的“三门干部”，而现行公务员招考制度是造成这种情况的主因。根据规定，各级国家机关均可直接面向社会招录公务员，绝大多数考生的报考目标指向国家、省、市、县机关，在被这些机关录用后就很难再向乡镇基层流动。
如果不解决这些人事干部制度中的深层次问题，即便在短期内消化了乡镇空余行政编制，但乡镇党政机关人才匮乏和流失的问题还将长期存在。
2.财税体制限制了乡镇开展工作的能力。在现行的财税体制下，乡镇税收主要包括企业生产经营税收、个体工商户生产经营税收、事业单位应税劳务产生的税收等。在征管上，乡镇所有的税收按中央级、省级、市级、县区级等入库级次划分后，剩余的实得部分才算是乡镇税收。一些经济发展水平较低的乡镇，税源极为匮乏，乡镇实际税收额寥寥无几。而在“乡财县管”的体制下，这些财政收入也需上缴后，由县区进行二次分配后再向乡镇返还。尽管乡镇政府的稳定财政收入来源屈指可数，财权和资金层层上解，而工作任务却是层层下派。乡镇的人员开支和各项工作经费都需县区政府划拨，经费拨付不足或不到位将导致工作难以开展，反映在人员编制上，就是乡镇尽量压缩人员开支，有空编也没有积极性使用。
3.行政管理体制改革要向深水区挺进。随着改革步伐的不断深入和社会经济的高速发展，乡镇面貌有了翻天覆地的变化，乡镇之间发展水平出现很不均衡的情况。一些经济发达乡镇的经济规模和人口总量巨幅增长，而一些农业地区和偏远山区的乡镇则表现出增长乏力的情况。在这种情况下，乡镇机构改革仅停留在对机构编制进行增增减减的层面，已经无法满足发展的需要。必须据乡镇的不同类型、不同定位和不同的发展方向，在体制机制上与时俱进，构建更为科学的乡镇行政管理体制。
（二）应对措施。
1.在人事干部制度上。一是改革干部晋升制度，拓宽乡镇干部的光明前途。为解决基层干部的上升通道，中组部出台的《2010—2020年深化干部人事制度改革规划纲要》要求，到2015年，中央机关和省级机关工作部门领导班子成员中，具有基层领导工作经历的，应达到一半以上；中央机关司局级领导干部和省级机关处级领导干部中，具有两年以上基层工作经历的，应达到三分之二以上。各级组织人事部门应积极贯彻落实《纲要》中倡导的工作原则，在培养和选拔后备干部时，必须将基层工作经验作为不可或缺的条件。市、县两级党委要加大从优秀乡镇领导干部中提拔干部的力度，县级党委政府主要领导应具有在乡镇工作的经历，县直机关一把手必须从乡镇领导干部中选拔任用。通过多种手段扩展乡镇干部的上升空间，如果能把乡镇变成各级领导干部成长的“大熔炉”和“镀金池”，也就不乏有志、有才之士主动到乡镇接受“锻造”了。
二是调整薪酬制度，解除干部扎根基层的后顾之忧。相关部门宜对公务员工资体系进行局部调整，将科级及以下公务员职务工资升档的增资额作较大幅度的提高。这样，乡镇干部即便职务无法提升，只要工作考核称职，每两年就可以在本级职务内晋升一个工资档次，工资额也可获较大增加。如此调整，不会改变现行公务员工资体系结构，又可以适当提高基层公务员工资水平和增长空间，保持长期的激励作用，在一定程度上还能够遏制基层干部的“官本位”思想。
三是改革公务员招考制度，为乡镇源源不断地输血。有关部门应适时调整公务员招考政策，规定各级党政机关不得直接面向社会招录大学毕业生，中央、省、市、县党政机关如有用人需求，必须从下级机关公务员中遴选。允许乡镇机关公开招考公务员，但要限定考生具有在农村基层的工作经验和服务年限，同时扩大应届大学毕业生到农村基层开展“三支一扶”和志愿服务的范围和名额。这样，人才将沿着大学-乡镇基层服务-乡镇机关-上级机关的职业流程进行履职，乡镇公务员成为所有人才进入政府机构序列的第一个角色，乡镇机关也就再无缺兵少将之虞了。这个机制的建立，不仅有利于引导大学毕业生首先到农村和基层工作就业，还能长效性地解决乡镇政府年轻干部断档问题，更为党和国家培养干部队伍建立了一个健康的机制。
2.在财税制度上。一是改革税制，完善税收属地征管体制。在税收体制上，要充分考虑乡镇政府举办社会事业的需要，保障乡镇政府拥有与工作量相适应的稳定财政收入。在税种划分上，将耕地占用税和契税等产生于乡镇、乡镇政府征收便利的税种划为乡镇财税收入。在税收分成上，要进一步加大力度向乡镇基层倾斜。
二是事权与财权统一，增强乡镇的投入能力。对等配置乡镇政府财权和事权，在乡财县管体制下，要保障乡镇政府财政收入足额划拨到位，上级政府不得截留挪用。除县级政府划拨乡镇政府的工作经费外，各职能部门向乡镇政府交办工作和下达考核任务的，必须配备相应的业务经费。各级政府用于乡镇的专项财政投入应考虑基层财力状况，取消或减免乡镇配套的资金部分，改变农村土地使用性质的增值收益要投向乡镇各项社会事业。
3.在行政管理体制上。一是建立科学的人员编制动态管理模式。机构编制管理一直强调科学管理和动态管理，但在市、县、乡的行政编制总额上，一经确定就是多年不变，相对于经济社会日新月异的发展很难说是科学的。当然，这与长期以来我国各级机关人员比较臃肿有很大关系，但还有一个原因就是行政编制动态调整的依据和指标很难确定。
建议相关部门加强研究，尽快建立与财政供养能力和官民比挂钩的编制动态调整机制。首先，根据经济社会发展情况，每隔5年由全国人大科学测算出一个合适的官民比例，作为全国和各级政府的人员编制基准额。然后，再根据生产总值、财政收入和人员行政经费支出等指标，测算出全国和各级政府的财政供养能力，以此作为各级人员编制的上限控制数严禁突破，在对经济欠发达和有特殊需要的地区进行适当补助后，将人员编制基准额和上限控制数以立法形式颁布执行。各级机构编制部门根据本地实际发展需要，在基准额和控制数之间合理确定编制总额，据此作为核定和控制人员编制的标准。
二是适当下放乡镇行政编制的使用权限。《宪法》赋予了省级政府调整乡镇行政区划的权力，但省级编办并没有跨层级调剂乡镇行政编制的权限。辽宁省编办在跨层级使用乡镇行政编制问题上一贯保持审慎、科学、留有余地的原则，并制订了严格的使用标准，按规定履行报批程序。但由于跨层级调整乡镇行政编制的权限和程序制约，编制调整的时效性难免会产生滞后。同时，即便在乡镇行政编制有较多空余和市、县级行政编制偏紧的情况下，省级编办跨层级调剂使用乡镇行政编制仍有诸多顾虑，还不能完全实现“控制总量，盘活存量”和科学发挥现有编制效益的目标。
建议中央编办可根据各省编制管理的实际情况，适当将跨层级调剂使用行政编制的权限下放至省级编办。在严格控制全省行政编制总量，确保行政编制只减不增的前提下，允许省级编办按科学标准跨层级调剂行政编制，并报中央编办备案。
三是推进事业单位改革促进转变政府职能。乡镇政府转变职能主要在于工作重心向服务转移，为了实现这一转变，乡镇的机构设置、工作形式和人员编制都需要做相应调整，在体制机制上适应服务工作的需要。目前，服务职能基本上是由各级各类的事业单位承担，因此乡镇政府职能转变必须和推进事业单位分类改革相结合。
认真贯彻中央关于分类推进事业单位改革的要求，按照事业单位类别划分，切实将乡镇经营性事业单位剥离出去，推向社会和市场；将公益服务性事业单位的工作内容整合纳入乡镇政府的工作范畴。在机构设置上，乡镇政府可只设置党政综合办公室和便民服务中心，取消其余各类机构和事业站所，由党政综合办公室承担党务和行政管理综合工作，便民服务中心承担所有服务职能。整合原事业单位工作职能，将农业、科技、文化、社保、卫生、法律等服务内容统一纳入到便民服务中心，实行集中服务和一站式办理。结合村级代办制度和县级集中审批制度，实现县、乡、村三级联动便民服务。在编制管理上，根据乡镇供养能力和工作量科学确定乡镇人员编制总量，建立和完善公务员聘用制度，探索事业编制人员向聘用制公务员过渡的方式，条件成熟后，逐步取消乡镇事业单位和事业编制。乡镇政府工作人员由公务员和一定比例的聘用制公务员组成，基层编制部门可在乡镇编制总额内自行确定聘用制公务员数量，并根据工作需要进行动态调整。
四是对乡镇行政管理体制进行深层次改革。目前，在地方实行的是省-市-县-乡镇分级管理的行政结构，这种体制在相当长的时间里发挥了积极作用。但随着改革开放的逐步深入，特别是在科技信息手段日益发达的情况下，适当缩减行政层次和调整乡镇设置模式可以大大提高行政效率，促进乡镇经济社会发展。
（作者单位：辽宁省机构编制委员会办公室）