张继平 孙伯强 孔凡宏
【内容提要】城市开发区在城市发展过程中具有重要的地位和作用，精简、灵活、高效、统一的管理体制是开发区发挥积极作用的根本保障。本文在对我国开发区体制进行理论探讨的基础上，以上海临港新城为例，分析其现有管理体制的利弊，进而提出了未来发展完善的政策建议。
城市开发区管理体制类型及
面临的困境分析
（一）类型分析。
开发区管理体制是政府对开发区进行开发、建设和管理的组织形式与管理方法的总和。根据我国城市开发区管理的实践，按照政府和企业参与程度的不同，我国城市开发区管理体制大致可以分为三种类型：
一是准政府的管委会体制。这种体制通常是根据地方人民代表大会和政府的特别授权，组建成立开发区管理委员会，代表政府管理开发区，管委会作为政府的派出机构，其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，并拥有一定的行政审批权，其机构和人员编制比传统行政区管理体制要精简得多。为了有效进行开发区内的基础设施建设和土地开发，实行这种准政府的管委会体制的开发区通常设立开发公司，根据管委会与开发公司的关系，可以分为政企合一和政企分离两种模式。其中，在政企合一模式中，开发区管委会具有管理者与开发商的双重功能，管委会与开发公司两块牌子一套班子或交叉兼职，这种模式办事效率较高，管理者的能动作用较大，但容易导致政企不分、机构膨胀、内部职责不清的弊端，这种管理体制在开发开放初期具有普遍性；在政企分离模式中，开发区管委会只负责行政审批、管理和制定政策，而开发经营由独立的开发公司承担，这种体制的机构精干、权责明确，在进行大规模成片开发方面有比较明显的优势。
二是开发区与行政区合一的管理体制。其特点是开发区和行政区基本重合，多块牌子一个机构，一般采用党政联席会议的形式进行协调。除了像招商局、科技局等直属管委会的个别机构外，发展与改革、财政、建设、城管等机构既隶属开发区管委会又隶属区政府，这些机构的职责和人员编制保留不变。
三是以企业为主体的开发体制。在这一管理体制下，开发主体不是一级行政组织或政府派出机构，而是企业化的开发公司，它负责统一规划、投资开发和管理一个开发区。开发公司不仅要开发工业用地，还要大量投资公共基础设施建设，但不能像一般行政管理机构一样直接从税收收入中获得必要的投资补偿，它主要依靠工业和商业用地开发的收入来补偿投入。这一体制长处在于，以企业化的方式有效解决了开发区建设中的资金短缺问题。目前，采用这种管理体制的开发区相对较少。
总体而言，三类开发区管理体制各具特点、各有利弊，分别适应于不同发展阶段、不同区划格局和不同功能定位的开发区。第一类管理体制有利于资源高效集聚、产业功能快速形成，是政府主导下的一种准政府管理体制；这种管理体制主要适用于人口较少的相对独立的新设开发区，也是目前国内绝大部分开发区所采用的管理体制。第三类管理体制是适应市场经济发展需求，有利于市场化运作和经营效率提高，这种体制适用于涉及范围相对较小、功能相对单一的开发区；第二类管理体制是开发区在推进城市化发展实践过程中，推动开发区与行政区联动发展的一种制度设计，这种体制主要适用于整个行政区域作为开发区，或者开发区是原有城区建制的一部分。
（二）面临的困境。
改革开放以来，城市开发区的建设和发展对我国经济发展、对外开放、城市化进程的推进都发挥了巨大的推动和示范作用。与此同时，由于多种因素的影响，我国城市开发区管理体制一直备受争议，存在着诸多亟待解决的困境。
一是开发区管委会的法律主体地位不明确，地位合法性受到制约。当前，针对开发区的管理，各地有关部门都制定了开发区管理条例，但层次相对较低，尚未形成一个全国性的有关开发区管理的法律体系。通常，城市开发区管委会被定位为所在市人民政府的派出机构，这就使得开发区管委会在一定程度上虽被视为一级政府，但实际在法律地位上既不是一级政府，不是地方人民政府的派出机关，也不是政府职能部门的派出机构或行政机关授权的组织，因而其法律地位不够明确，从而导致其行为的合法性受到质疑，这势必会削弱其在开发区管理过程中的权威地位，不利于其职能的正常发挥。
二是对开发区管委会的授权不够充分，条块关系不顺畅。通常，开发区管委会拥有省（市）级经济行政管理权限，但在实际运作中，由于种种原因，有相当一部分应该赋予开发区的管理职能没有下放给开发区，造成开发区管理权力的部分缺失；同时，随着开发区经济规模的扩大和经济效益的增长，政府有关部门直接插手开发区的现象越来越多。这些现象的存在，使得开发区管委会与上级政府及其部门之间、其工作机构与上级政府部门之间的关系和权限模糊不清，使得一些地方政府往往根据形势的变化对管委会的权限、职能随意调整，一些权力想放就放、想收就收，缺乏刚性约束，这不仅影响开发区管委会的工作效率，而且会增加作为“块”的管委会与作为“条”的政府部门之间的矛盾，造成条块关系不顺畅。
三是开发区内政企关系不协调，运作方式的市场化程度不够。从理论上而言，开发区的发展总公司是经营和服务性机构，负责开发区的资产运营和管理，主要包括区内规划、开发建设、招商引资、产业用地和厂房出租以及区内日常服务和管理等，这不同于管委会的行政管理。因而，开发区的资产运营管理职能可以从管委会中分离出来，通过建立国有专业公司履行着此类职能。但实际上，当前不论是政企合一模式、政企分离模式，抑或以企业为主导的开发模式，其中负责开发区资产运营管理的发展总公司都会受到行政力量的介入，从而导致这些发展总公司与相关的管理机构之间存在政企不分、职责不清等问题，开发效率高低与公司收益不挂钩，导致发展总公司缺乏开发经营的积极性。同时，根据国际经验，发展总公司在具体的开发建设过程中可以将公共基础设施开发与商业开发分开，实行专业化管理，按照市场化运作模式开发，允许民间资本经营或有民间资本参与。但当前城市开发区资产运营管理的专业化、市场化水平普遍不高，从而导致运营成本居高不下，投资效益和管理效率低下等问题。
（三）发展趋势。
近年来，随着城市开发区的不断发展，开发区管理体制也随之发生变化，主要呈现出以下几个发展趋势。
一是功能复合化。随着城市开发区的发展，原来单纯的生产区、贸易区开始向生产、生活和贸易相结合的综合区方向发展，开发区的功能也由原来比较单一的工业生产、经济建设等经济功能向经济建设、社区发展、社会建设和管理以及城市化等多元功能方向发展，这一过程凸显了开发区功能复合化的趋势。同时，在此过程中，开发区的管理体制也逐渐“从单纯的开发区管理向市民参与式的社区治理模式转变，社区公民通过积极参与政策与制度创新来推进社区发展，而政府与行政官员的作用则在于协调公民的治理活动”。
二是机构行政化。随着开发区经济与人口规模的不断膨胀以及开发区功能复合化程度的不断提高，开发区管委会面临的社会管理与服务职能日益增加，区内被征地农民的安置，新建小区的管理、环境保护、文化教育、医疗卫生等社会问题日益突出，经济开发和社会管理与服务的双重压力使得原来高度精简的管理机构难以应付自如，原有的管委会体制已不再适应城市功能多元化的要求；与此同时，开发区相对于区外发展的政策优势逐渐弱化，加之一直以来困扰开发区的法律主体地位的不明确、行政执法处境的尴尬等问题在新形势下亟待解决，所有这些都促使开发区管委会体制向行政区体制方向发展，唯有如此，才能解决面临的经济发展和社会管理重任，从而使得开发区管委会逐渐出现行政化趋势。
三是开发区集中化。随着开发区层次和数量的不断增多，开发区之间的竞争日益加剧，为了避免无序竞争造成资源分散和产业布局的不协调，一些地区的开发区逐步从分散管理向集中管理方向发展。如为了充分利用资源，建设国际航运中心和国际贸易中心，上海在2009年将洋山保税港区、外高桥保税区以及浦东机场综合保税区整合在一起成立上海综合保税区，并建立上海综合保税区管委会作为市政府的派出机构，统一管理上述三区。类似的开发区集中化的趋势在全国很多地方都存在。
上海临港新城管理体制的源起与演变
（一）准政府的管委会体制的形成。
开发建设临港新城，是上海市委、市政府贯彻落实科学发展观，服务于国家发展战略，实施“两个优先”发展，加快“四个中心”建设，提高城市国际竞争力，所做出的重大决策。2003年5月，上海市委决定成立上海临港新城管理委员会，由副市长任管委会主任，原南汇区人民政府配合做好各项推进工作；6月，上海市人民政府决定成立临港新城建设领导小组，由市长任组长。2003年12月28日上海市人民政府令第16号发布《上海市临港新城管理办法》，对临港新城的区域范围、发展方向、管委会职责、委托实施行政审批等内容作了较为全面的规范，这标志着临港新城管理体制的正式确立。根据《上海市临港新城管理办法》的规定，上海临港新城管理委员会是上海市人民政府的派出机构，主要负责制订、修改、实施临港新城发展规划、计划、产业政策和行政管理的具体规定，负责临港新城内投资项目、土地使用的审批，负责临港新城内基础设施和建设工程的行政管理，负责为临港新城内企业提供指导和服务等，同时规定管委会还要会同市工商、质监、财税、人事、公安等市直部门以及原南汇区人民政府在临港新城内设立相应机构，履行有关公共管理和服务的职责。与此同时，上海港城开发（集团）有限公司于2002年4月成立，承担国家重点工程洋山深水港项目的陆域配套建设，根据《上海市临港新城管理办法》的规定，上海港城开发（集团）有限公司负责临港新城主城区的成片开发和管理；此外，上海临港经济发展（集团）有限公司于2003年9月成立，主要负责上海临港产业区218平方公里范围内的土地开发、基础建设、招商引资、产业发展和功能配套等工作。至此，上海临港新城在管理体制方面形成了典型的准政府的管委会体制，在开发模式上形成政企分离的模式。
（二）准政府的管委会体制的发展。
2008年7月3日，上海市人民政府发布了第4号令，公布了对《上海市临港新城管理办法》的修改决定，在原有的规划上增加临港物流园区奉贤分区15平方公里。这一变化使得临港新城管委会在管理运作中的协调工作有所增加，那就是关乎临港物流园区奉贤分区的事务，如规划、公共事务管理等，都需要临港新城管委会与奉贤区人民政府沟通协调。当然，为了适应临港新城进一步发展的需要，修改后的《上海市临港新城管理办法》对临港新城管委会给予了更大的支持和授权，如规定设立临港新城专项发展资金，用于支持临港新城内的开发、建设和发展，同时，下放一部分行政审批权给管委会，并增加管委会协调执法检查的权力。这些举措标志着临港新城准政府的管委会体制获得了进一步的发展。
（三）双头开发主体分立管理体制的出现。
为了配合上海国际金融中心、国际航运中心联动发展，加大区域资源整合力度，优化总体布局，原南汇区于2009年5月份正式并入浦东新区。与此同时，为了聚焦临港产业发展和加快实施大浦东战略，上海市政府于2009年11月2日召开常务会议，研究完善临港新城管理体制，并要求适时对原办法进行修改完善。随后，上海市委于2010年2月10日印发《关于调整上海临港新城管理体制的批复》，同意将上海临港新城管理委员会更名为上海临港产业区管理委员会，并明确管委会主要负责241平方公里临港新城产业区的行政管理和协调服务等工作，而70平方公里的临港新城主城区的管理工作则改由浦东新区政府实行属地管理，名称为浦东新区临港新城管理委员会。同时，为了更好地适应临港新城进一步发展的需要，《上海市临港新城管理办法》也进行了相应的修改和调整，《上海市临港新城管理办法》被修改为《上海市临港产业区管理办法》，相关内容在保留《上海市临港新城管理办法》所设定的基本制度和框架的基础上，进行了局部调整。至此，临港新城的开发主体由原来的一个分为两个，这标志着临港新城管理体制发展到一个新的阶段，即双头开发主体分立管理体制阶段。虽然此时临港新城管理体制在根本上仍属于准政府的管委会体制，但在体制的内部架构上已发生巨大的变化，不再是典型意义上的准政府的管委会体制。
上海临港新城现行管理体制的利弊分析
从上述临港新城管理体制生成、发展和演变的过程可以看出，这种体制并不是一成不变的，而是会随着实践的深入发展而不断变化的，这表明特定时期内的管理体制的具体规范只是对应于当时特定的管理实践和需要的，随着时间的推移，这种具体规范会逐渐显示出其所固有的弊端，从而为新的规范和体制取而代之。这昭示我们需要对现有管理体制进行必要的分析，辨别其利弊，为因应实践变化而做准备。为此，我们将对当前临港新城的管理体制进行分析。
（一）现行管理体制的优势。
总体而言，笔者认为当前临港新城的双头开发主体分立管理体制具有如下几个方面的优势。
首先，临港新城现行管理体制有利于管理过程中的宏观协调。当前，临港新城双头开发主体分立管理体制中的一“头”，即上海临港产业区管委会，虽然管辖范围有所减小，但事实上继承了原上海临港新城管委会的所有权力，它仍是上海市人民政府的派出机构，负责临港产业区有关行政事务的归口管理；同时，在领导成员的配备上，仍然是由一名副市长担任管委会主任，一名市政府副秘书长担任管委会副主任之一。这种机构级别的定位和人事安排上的高配，一方面有利于临港产业区管委会在发展战略上与国家层面及上海市层面有关发展战略的有效对接，便于临港产业区管委会及时获取和运用来自国家和上海市的优惠政策；另一方面，有利于临港产业区管委会与有关市直部门以及与浦东新区、奉贤区人民政府之间的沟通协调。这些都有助于临港产业区管委会的高效运转和相关工作的顺利开展。
其次，临港新城现行管理体制有利于调动市、区两方面的积极性。当前，临港产业区管委会是市政府的派出机构，主要负责制订、修改、实施临港新城发展规划、计划和产业政策，负责投资和开发建设等项目的审批，负责临港新城内基础设施和建设工程的行政管理等，同时浦东新区和奉贤区人民政府主要负责辖区内各种公共事务的协调和管理。这样就容易形成了市、区联手、共谋发展的局面，一方面有利于市政府顺利贯彻和执行自身的发展战略和意图，提高自身对辖区内发展的宏观调控，另一方面有利于浦东新区和奉贤区人民政府结合本辖区实际情况，推动本地经济社会的快速发展，从而有利于调动市、区两个层面的积极性。需要指出的是，作为双头开发主体分立管理体制中的另一“头”，即上海南汇新城管委会，由原来的市属划归浦东新区属，其所管理的临港新城主城区也划归浦东新区管理，这意味着当地企业将获得更多的财政支持，从而能够大大提高浦东新区在主城区建设中的动力和积极性。
再者，临港新城现行管理体制有利于新城区域内的竞争。在当前的体制下，临港新城的开发主体由先前的一个分成现在的两个即上海临港产业区管委会和上海南汇新城管委会，且两者各自负责不同区域内的开发和建设，这种体制安排有利于两个开发主体各自专注于本管理区域内的建设和发展，突出各自发展的重点和特色，不过，也必然会使得这两者之间产生较为强烈的比较和竞争。与此同时，由于南汇新城管委会的党组书记、专职副主任同时兼任上海临港产业区管委会的副主任，这种颇具艺术的人事安排有利于两个分立的开发主体在区域发展中达成协调一致的行动，在一定程度上能够防范和化解两个开发主体在临港新城开发建设中可能出现的不良竞争，从而在促进两者竞争的同时使其被控制在合理的限度内。
有上述分析可见，当前临港新城管理中的双头开发主体分立管理体制具有一定的优越性，能够在推动临港新城开发建设中发挥积极作用。当然，这并不意味着这种管理体制是完美的，在笔者看来，这种体制也存在着许多弊端。
（二）现行管理体制的弊端。
首先，双重领导在体制与精简统一原则相悖，将导致行政效率降低和行政成本上升。根据《上海市临港产业区管理办法》，临港产业区开发建设由市区两级共同负责，临港产业区管委会主要负责制订、修改、实施临港新城发展规划、计划和产业政策，负责投资和开发建设等项目的审批，负责临港新城内基础设施和建设工程的行政管理等；浦东新区和奉贤区人民政府主要负责辖区内各种公共事务的协调和管理。这种制度安排会导致一个结果：即在行政上直接隶属浦东新区政府的泥城镇、书院镇、万祥镇和芦潮港镇，以及直接隶属于奉贤区的四团镇，被纳入临港新城总体规划范围之后，在行政事务上继续接受各自所属区政府的领导，但在土地、项目、规划和建设等方面会受制于临港产业区管理委员会，原来只对区政府负责，现在还必须面对临港产业区管委会及其建设主体即上海临港经济发展（集团）有限公司，导致这些镇的地方政府行政工作大大增加；而要与临港产业区管委会各职能部门以及上海临港经济发展（集团）有限公司等建设主体，保持良好的沟通、协调和磋商需要花费大量时间、精力、人力和物力。这种双重领导体制与管理体制的精简统一原则相违背，必然会导致行政效率低下、行政成本增加。当然，负责临港新城主城区的南汇新城管委会的存在也必然会增加所在地基层政府的行政成本，影响其行政效率。
其次，临港新城现行管理体制尚未理顺，产业区与主城区之间协调困难。随着双头开发主体分立管理体制的形成，在临港新城主城区内原属于上海临港新城管委会的相关单位管辖权转到南汇新城管委会名下，隶属于浦东新区政府，负责主城区的开发建设；而主城区外的其余地区则属上海临港产业区管理委员会管理，归属于上海市政府。这种体制形成后，尽管临港新城产业区管委会与南汇新城管委会对临港新城共同管理，且二者管辖的区域已经划分界定，但是二者隶属关系与管理权限级别存在较大差异。就体制而言，二者在功能定位上实现协调配合的难度很大，不利于主城区与产业区的联动发展，本来主城区与产业区分离在规划上就有背离产城融合原则之嫌，存在很大弊端，现在管理体制上又使二者分离开来，势必会进一步割裂二者的有机联系，使两者难以实现有效的平衡发展和功能互补，并且会增加机构的运作成本和民众的生活成本，存在着规划建设重复与矛盾的风险，例如产业区无法充分利用主城区的城市配套服务功能支持，而另行规划建设配套服务项目，会造成同类项目的重复建设，已有项目利用效率较低等。当然，如前所述，为了防止和克服产业区与主城区之间的不协调，有关部门在人事安排方面煞费苦心，如让南汇新城管委会主任兼任临港产业区管委会副主任，这在一定程度上能够防范和缓解产业区与主城区之间的不协调，但人事安排的协调作用毕竟有限，体制在确定二者关系方面无疑更具有决定性的作用。
再者，南汇新城管委会的事权未获完全下放，不利于临港新城主城区的快速开发建设。原临港新城管委会是上海市政府派出机构，负责临港新城制订、修改、实施临港新城发展规划、计划、产业政策和行政管理的具体规定，拥有较大权限的管理自主权。双头开发主体分立体制的形成，临港新城主城区从临港管委会管辖范围内剥离出来，成立相应的浦东临港管委会并随后改为南汇新城管委会，主城区已经由以前隶属于上海市直管改为浦东新区政府管理。由于行政级别与先前相比出现了较大落差，目前临港新城主城区域内的相关管理事权尚未完全下放到南汇新城管委会，管理政策也没有具体落实。南汇新城管委会的行政管理自主权相较以前明显缩减，特别是缺乏主城区开发配套项目的直接审批权，不利于临港新城主城区的加快开发。
另外，开发公司在现行管理体制中缺乏足够的独立性，不利于提高临港新城开发建设的速度和效益。就理论而言，临港产业区管委会和南汇新城管委会作为政府的派出机构，获得政府的有效授权，拥有一定的行政审批权，主要职责是新城范围内的经济开发规划和管理，为区域内的企业提供服务；而上海临港经济发展（集团）有限公司和上海港城开发（集团）有限公司作为服务临港新城开发建设而成立的国资公司，其职责主要是负责临港新城开发建设的具体运作。这样，通过管委会的规划管理和开发公司的具体操作，能够实现临港新城的快速发展。但当前的管理体制难以充分发挥开发公司的积极性、主动性和能动性。这里我们可以从两个管委会的现有领导人员构成中可见一斑。在临港产业区管委会中，作为产业区开发建设具体操作者的上海临港经济发展（集团）有限公司的党委书记兼董事长同时兼任临港产业区管委会党组成员，虽然这种安排有利于协调临港产业区管委会与上海临港经济发展（集团）有限公司之间的关系和行为，但也是对后者的行为的独立性造成了很大的制约，不利于其积极性的充分发挥。类似地，在南汇新城管委会中，现任管委会党组书记、专职副主任同时兼任上海港城开发（集团）有限公司党委书记、董事长，这同样会极大制约上海港城开发（集团）有限公司在南汇新城开发建设中的自主性。上述管委会对开发公司自主性的制约容易造成政企不分、职责不清等问题，开发公司自主性的缺乏导致其激励约束机制的缺失，开发效率高低对公司收益影响有限，公司的积极性难以提高，这不利于提高临港新城开发建设的速度和效益。
总结与建议
上述分析表明，当前临港新城的双头开发主体分立管理体制，既有一定的优越性，又有内在不可避免的弊端。从全局和长远发展趋势看，这种体制在很大程度上只是一种过渡性的选择，或曰权宜之计。这是因为：作为临港新城开发建设的两大主体，临港产业区管委会和南汇新城管委会分别负责不同功能区的开发建设，但两者的行政级别存在明显差异，且在行政隶属关系上也不一致，如果遵循现实发展的趋势，两者很可能分道扬镳，但这显然与临港新城开发建设的总体规划相悖，因而这种选择是不现实的；如果维持两者当前并立的局面，则势必会产生很多矛盾和问题，有关决策层不会长期对这种情况视而不见；所以，未来可能的选择是现有的两个开发主体重新被整合在一起，具体如何实现这种整合，本文根据前文分析提出如下浅见，以求抛砖引玉。
（一）整合现有资源，重构临港新城开发管理体制。
根据当前发展形势，可以按照“市区合作、领导高配、级别降低、充分授权”的思路，整合现有体制资源，重新构建“领导小组+管委会+开发公司”组织架构的开发——管理——服务一体化开发模式。所谓市区合作、领导高配，就是延续现有管理体制中市级领导担任领导机构主要职务、区级领导参与的做法，实现领导决策层面的市区合作；组织层面上，在现有的管委会之上设立临港新城开发建设领导小组，由市级领导担任主要领导，区级主要领导担任副职，从而一方面能够在宏观上掌控临港新城开发建设的战略方向，协调临港新城与有关市直部门以及行政区之间关系，另一方面能够及时有效对接国家和上海市层面的发展战略。所谓级别降低，就是将临港产业区管委会由市政府派出机构降格为浦东新区政府的派出机构，并将之与现有的南汇新城管委会合并，成立新的临港新城管委会，打破当前的分立格局，使二者重新整合在一起，以利于二者的协调一致，共同服务于临港新城开发建设的总体规划。所谓充分授权，就是一方面把现有产业区管委会的各种权力充分下放给新构建的管委会，使其充分拥有开发建设临港新城所需要的各种审批和管理权，另一方面要尽量减少管委会对两个开发公司自主性的制约，真正做到政企分离，使其充分享有开发建设临港新城的具体操作的权力，以充分发挥新城管委会和开发公司各自的积极性和创造性，使其各司其责，各尽其责。通过以上的体制重构，最终形成运转灵活高效的“领导小组+管委会+开发公司”组织架构。
（二）协调政区关系，构建政区之间开发共享机制。
协调好临港新城产业区、主城区与浦东新区四个镇以及奉贤区一个镇之间的关系，建立符合政区双方利益的开发共享机制，是实现临港新城快速发展进而有效带动临港新城周边地区的发展的客观需要和必然选择。当前，实现这个目标，一是要建立高效灵活的协调机制。要建立常态的、长效的沟通协调机制，保障地方政府与临港新城开发主体之间的信息畅通，适当提高地方政府在新城开发建设中的话语权和参与权。二是要建立互利共赢的利益分享机制。临港新城范围内的土地出让收入、落户企业税收收入应给予地方政府一定的提留和分成，或者建立转移支付专项资金给予一定补贴，体现责利对等。从长远看，为了便于协调政区关系，需要在行政区划上进行相应的调整。如现在临港物流园区奉贤分区15平方公里行政上隶属于奉贤区四团镇，这种跨区域的开发建设使该区域内临港新城开发主体与当地政府之间协调的复杂性和难度大大增加，不利于政区关系的协调，为了消除这种复杂的协调困难，有关部门可以通过行政区划的局部调整，将该部分划归浦东新区，这样会减少有关协调工作的复杂性和难度，从而有利于政区关系的和谐。
（三）立足长远发展，推动临港新城向行政区过渡。
“开发区的设立、成长的过程有其独特的规律性，从长远趋势来看，开发区只是一种特定的历史产物，终究会为一种稳定的区域管理形态所取代。”临港新城作为一个开发区，与其它开发区一样，也会逐步由开发区向稳定的行政区方向发展。并且，从远期发展规划看，临港新城在未来将发展成为人口规模达到80万、上海东南地区最具集聚力和发展活力的中等规模的滨海新城，从而成为上海的辅城。这种长期发展规划也表明，未来临港新城将会成为一个稳定的行政区，而不会仅仅停留在开发区的功能定位上。就此而言，临港新城的管理体制也应该在实践中逐步向行政区方向发展。当然，在此过程中，应尽量保留其作为开发区时期所具有的科学合理要素，如精简整合的办事机构、便捷高效的办事程序、择优务实的激励机制等。
（作者单位：上海海洋大学）
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