毛力熊 郑晓燕 吴 津
【内容提要】长三角地区积极探索政府管理体制创新和服务型政府建设，取得了较好的成效，但由于多种因素使长三角地区在发展过程中出现了诸多问题。课题通过借鉴国内外公共行政改革与发展的新思路、新做法、新趋势，针对长三角地区的实际，提出政府职能转变和政府管理体制创新的思路和对策建议。
绪 论
由江浙沪皖四省市的22个地级及以上城市共同打造的长三角地区是中国经济最发达，文化最昌盛，人口、产业、城市、财富最密集的精粹之地。江、浙、沪、皖四省市地域相连、文化相近、经济相融、人缘相亲，在长期的社会经济发展过程中，共同组成了以上海为龙头、江浙为“两翼”的长江三角洲经济区域。在区域共同利益的强力驱动下，近年来长三角城市纷纷意识到惟有借助区域整体之力，发挥地利人和之势，才能壮大自己，在竞争中立于不败之地。但是，长三角地区在推进一体化的过程中面临着各种各样的障碍，其中关键的问题就是地区行政壁垒。在受行政区划及区域经济管理权力和责任的共同作用下产生的行政壁垒已经成为长三角经济深度融合的瓶颈。行政壁垒抬高了区域间经济要素流通的成本，降低了经济活力。
2008年，国务院《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确了长三角的“三大定位”，把长三角一体化上升为国家战略的深刻背景下，在党中央、国务院的决策和部署下，长三角地区积极探索政府管理体制创新和服务型政府建设，进一步转变政府职能，提升长三角地区政府的治理能力和管理水平，取得了较好的成效，但由于多种因素使长三角地区在发展过程中出现了诸多问题，如改革的整体性、系统性、目标性不明确，公共服务供给中政府、市场与社会的多元供给机制还不健全及区域合作中的利益共享机制还未形成，等等。本课题通过广泛吸收国内外公共行政学研究的最新成果，借鉴国内外公共行政改革与发展的新思路、新做法、新趋势，针对长三角地区的实际，提出政府职能转变和政府管理体制创新的思路和对策建议，以期为长三角地区和谐发展提供与其功能、特点相适应的行政管理体制和运行机制。
区域行政发展的制约：
长三角地区行政体制改革与
服务型政府建设存在的问题与难题
（一）改革的整体性（总体性）、系统性、目标性不明确。
在调研过程中，课题组发现无论是政府工作人员还是学者都认为长三角地区行政的发展要落后于现实经济发展的需要，他们认为比较突出的问题是长三角地区的行政体制改革缺乏整体性、系统性和改革目标的不明确，具体表现在以下两个方面：
1.行政区划分割导致各自为政。毫无疑问，阻碍长三角地区行政发展的原因是多方面的，而其中最核心最关键的是各地方政府之间关系没有理顺、利益难以协调，这是由长三角地区各级政府间复杂的行政隶属和行政地位所决定的。如前所述，根据长三角地区城市行政级次的不同，课题组对22个城市进行了归类和划分，分为五个级次：省市级、副省级、地级市、县、乡镇，除乡镇一级外，其他四个行政级次下面又包括若干小的级次，如地级市又包括若干个县，每一个级次进行行政改革或公共服务改革，都不同程度地存在着职能不清、政策不统一的情况。如：调研中，一些人提出行政体制改革应该由高层级政府来做，而公共服务改革更是由基层政府直接操作。但实际情况确是各级政府都在进行行政改革和公共服务改革，从而造成了各级政府职能模糊。
2.改革过程中政府各职能部门间职能不清、欠合作等问题。解决政府部门职能交叉问题是政府机构改革亟待解决的“顽症”，也是人民群众十分关注的焦点。
在调研访谈中，多个职能部门负责人均提及部门之间欠合作问题，部门间的欠合作既包括信息资源的不共享，也包括公共服务供给行为的不协调。当前信息资源不共享的问题突显，尤其在一些数据的公开方面，拥有数据的部门往往以向上请示为由，能拖则拖，导致最后不了了之，或者以需要保密为理由拒绝公开。公共服务供给行为的不协调则表现在：一是供给方涉及到多个政府部门的公共服务往往没有政府部门愿意主动出来牵头，因为牵头方往往等同于主要的责任者，政府部门怕给自己添太多麻烦。二是供给方涉及到多个政府部门的公共服务即使已经确立了牵头方，组织协调工作也较难开展，因为其一，其他部门的配合责任较轻、压力小而往往不够重视；其二，配合部门一般都是与牵头方平行的部门，服从同级部门的工作分配往往不太情愿。
（二）公共服务供给中政府、市场与社会的多元供给机制还不健全。
1.目前政府总体公共服务供给存在着问题。长三角各地方政府在服务理念指导下，对服务型政府建设进行了积极探索和实践，取得了较为明显的成绩。从实践的短期效果来看，公共部门的服务观念在增强，服务领域在拓宽，服务设施在改进，服务对象在扩大，服务质量在提高，服务型政府的构建已取得初步成效。但从整体上看，还与服务型政府的标准和要求存在一定差距。
（1）公共服务的总量不足，内容还不够完全。
不可否认，依靠较强的经济实力和持续的制度创新，长三角的民生建设总体上在全国处于领先地位。比如，上海对农民工子女已全部实现义务教育免费就读；苏、浙、沪的最低工资标准、医疗保障水平、公共教育普及率等各方面的成就有目共睹。但城市公共产品和服务的供给离民众的巨大需求尚有差距，区域内民生资源的共享也有待进一步“破冰”。在调研中发现，政府用于提供公共服务的投入正在不断加大，但仍然难以满足社会公众的需要。主要原因是人口及人口结构层次的多样化，使得人们日益增长的公共服务需求与当前有限的公共服务供给之间形成了一对矛盾。表现在：有关公众生命、财产等安全保障方面的公共服务供给量不足；为企业提供公共服务的水平有待提升；为公众提供公共服务设施，改善生存环境方面的能力需进一步加强。
（2）以“行政服务中心”为载体的行政审批制度改革存在一些问题。
“行政服务中心”是长三角各地方政府推进行政体制改革的产物，是构建服务型政府在微观结构上的一个载体和平台，是把具有行政审批职能的部门集中在一起办公，便民、高效的实现一站式服务。长三角地区各地方政府已经逐步建立了全覆盖的便民点，在村建立了便民服务室。但是，积聚多个政府部门的行政服务中心在提供公共服务方面也存在一些问题。
第一，行政服务中心的功能定位不够明确，重点不突出。
第二，行政审批时限过长，效率不高。
第三，就总的管理机制而言，“行政服务中心”并未脱离条块分割的行政管理模式。“行政服务中心”既非事业单位，又非政府机关，性质较难界定。
第四，虽然有了公开服务，但主动意识不够。领导关注的，主动积极服务，关乎部门利益的也积极行动。
（3）电子政务水平离公共服务信息化的要求还有较大的距离。
中国各地方政府虽然在电子政务建设方面取得了较大成绩，但现有的电子政务水平离公共服务信息化及经济社会发展的要求依然还有较大的距离，表现为以下两个方面：
第一，电子化公共服务的实用性程度不高。主要表现在：一是网上信息更新不及时、周期较长；二是政府信息网络重视网页的介绍宣传的静态功能，而对于政府部门的信息未有动态的反映，也缺乏和用户的交流沟通手段；三是在已建成的数据库中，存在“专用数据库多，公益型数据库少，网络共享数据库少，动态数据库少”的特点。
第二，电子化公共服务的整合性程度不高：政府委、办、局各自的业务系统都由不同的业务处室使用，有些是网络版，有些是单机版，同一自然人或企业的信息记录在不同的系统内，没有互联互通，导致自然人或企业的不便利。
（4）与公共服务相关的社会政策的问题：政策文本的缺陷及政策执行的亏空。
近年来，长三角各地方政府改革和完善了决策机制，不断优化了重大决策的规则和程序，提高了决策的科学性与民主性，一大批关系到民生发展的公共政策陆续出台。但是一些内容雷同的政策文件反复出台，在表明该问题的重要性的同时，却也反映了可能存在的两方面问题：政策文本缺乏操作性，或者政策在执行过程中遭遇了执行亏空，况且从实际效果来看，政策的反复出台其实已在一定意义上消解了政策本身的权威性。
2.市场机制在公共服务供给中还不能很好地发挥作用。市场机制参与公共服务生产是指在政府主导下吸收个人、民营企业共同参与公共服务和社会事业产品生产和提供的多中心解决方案。具体而言，即指政府通过政治过程做出决策，确定公共服务的供给数量和质量标准，然后以市场机制为杠杆，通过多种方式调动公共部门、私人部门、社会组织的参与，在竞争中完成公共服务的供给。市场机制的基本特征在于使用私人资源从事实现私人利益目标的活动，换言之，其活动依赖于私人资产，取得的收入属于私人所有。因此，追求利润最大化是私人部门最核心的特质，这也决定了私人部门在参与公共服务生产中具有不可避免的矛盾和问题。
（1）企业效益与公共目标的矛盾。
代表、维护和促进公共利益，是政府赖以生存的基础和根本，是政府职责，也是政府行政的公共目标。但由于私营企业追求效益最大化的本质，决定了它们的投向只能以利润为基本依据，“对于较不具经济效益的准公共事物，则取巧规避，只执行较有利润的事项；而不易执行的项目，则仍是交由政府部门完成”，从而造成了政府推行民营化的整体目的无法达到，政府的公共目标无法实现。
在调研中我们发现，私人部门参与公共服务供给初期，对于政府向私人部门开放的公共服务领域，私人部门首先愿意进入一些公共性弱、经营性强、盈利能力强的公共服务领域；随着市场机制的深入，公共性弱、经营性强、盈利能力强的公共服务的减少，对追求利益最大化的私人部门来说，提供这些盈利能力弱的公共服务可能意味着经济上的损失，从而拒绝进入和提供。如公路的市场化，民营企业以较高的热情建成区位条件好、利润可观的线路后，对余下的那些区位条件不好、利润较差的线路就不愿参与建设，造成社会发展不均衡，社会整体效益不能提升。
（2）资源配置效率与社会公正的矛盾。
对追求利益最大化的私人部门来说，普遍服务可能意味着经济上的损失。如果它们的这种损失得不到相应的弥补，他们必然违反普遍服务的可承受性和非歧视性原则，社会弱势群体的权益可能绝对或相对地受到损害。
长三角地区公共服务市场化发展后违反普遍服务原则的情形也存在着。最近几年，许多城市的管道煤气、天然气、工业以及居民用水的价格均伴随着公用行业市场化进程的脚步而提高，甚至有人说公用事业市场化改革往往以提价为特征。这种情况的直接受害者无疑是当地贫困的弱势群体，带来了公共服务供给的效率和社会公正的矛盾。
（3）缺乏具体的、有效的激励机制吸引社会资本参与社会公共事业建设。在我国长期由政府包揽的社会公共事业建设如何才能吸引更多的社会资本参与建设，始终是个难题。同样，长三角各地方政府在激励机制创新方面也存在类似问题。
第一，吸引社会资本参与社会公共事业建设的优惠政策比较缺乏。如何吸引社会资本参与社会公共事业建设，这是摆在政府面前一项重要课题。当前，出台一系列优惠政策无疑是最行之有效的办法之一。一方面，在吸引社会资金，扶持社会组织发展，鼓励新社会组织发展方面的优惠政策比较有限。现实中，很多优质社会资本想进入，但缺乏相应的优惠政策辅助；一些社会组织有很高热情筹建及发展，但相关的扶持政策缺少，使得很多社会组织输在起跑线上。另一方面，对有利于民生发展方面的社会资本参与中优惠政策不能及时更上。因为绝大部分社会公共事业建设都是投入大于产出，社会组织承接此部分政府转移出的职能全靠自愿及其自身回报社会的积极性。而对于某些社会公共事业，如果连运行成本都不能回收，那绝大多数理性的社会资本拥有人都不会永久性参与，使自己蒙受较大的经济损失。比如说，上海市某区在民政养老服务方面做的较好，对列入民办非企业单位登记，年度考核80分以上的养老机构，每招收一名本区户籍住养老人，区财政给与每月100元的运作补贴。但是类似于民政养老服务方面的优惠政策比较缺乏，较少的优惠政策使得一切社会资本望而却步，一定程度上阻碍了社会公共事业前行。
第二，吸引社会资本参与社会公共事业建设的法律法规保障缺乏，无法可依。社会资本参与社会公共事业建设在一定程度上是分担政府职能，减少政府财政支出的方式方法。本来全部由政府拨款的工作，现在部分不需政府拨款，反而还能收到相应的税收，这对于政府而言无疑具有极大的帮助意义。而往往很多投入巨大资金的社会组织或个人无法得到相应的法律保障。比如民办教育中，民办教育机构投入大量人力物力开办民办教育学校，但作为民办非企业单位，民办教育机构却要按照企业标准缴付企业所得税。民办教育与公办教育同样都承担教育职能，但在实际中却得不到与公办教育机构同等的优惠条件，一定程度上制约了社会资本进入社会公共事业建设。
3.社会组织在公共服务供给中还不能很好的发挥作用。长三角各地方政府在构建服务型政府过程中，已经在公共服务的诸多领域（如环境保护、教育等）进行了市场化的初步尝试，取得了一定的成效，不过总体而言，政府始终是公共服务的全方位供给者，社会组织还不能发挥好其在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用。从各个发达国家的经验来看，社会组织应在提供公共服务的公共领域内扮演重要角色。当前，中国的社会组织包括社团、民办非企业和基金会，它们在发展中面临以下基本问题，也由此导致其在提供公共服务方面的职能缺位。
（1）政策法规不完善，社会组织在社会公共事业建设中存在“两难”现象。
第一，法律、政策在制定过程中，政府部门缺乏沟通，容易出台相互制约的政策法规，社会组织处于“两难”。比如，《民办教育促进法》中明确规定，民办教育机构可以获得一定的盈利，而《社团管理登记条例》中明确指出，民办非企业单位（民办教育机构即属于此类）不得谋取利益。民办教育机构同时要受到这两个法律法规的制约，但他们之间却存在天壤之别，这使得类似的社会组织在参与社会公共事业时处于两难境地。
第二，相关法律法规缺位，社会组织发展受制约。我国的社会组织已有几十年的历史，同样，社会组织的数量也日益增多，力量也愈发庞大。但几十年下来，我国仅有《社团管理登记条例》是相关的管理条例，而没有一套完整的，覆盖面广，使用度大的法律。相对而言，法律法规的发展滞后于社会组织的发展，这样会导致很多社会组织暴露于法律的盲区，一定程度上制约了社会组织发展。
（2）政府引入市场机制、运用社会化机制参与社会公共事业范围不大，力度较小。
第一，政府引入社会化机制参与社会公共事业历史较短，经验缺乏。以往大部分政府项目，长期以来形成了惯性工作模式，政府部门自己设计、自己发动、自己运作、自己总结，周而复始。而这种模式显然已不适应当今社会的大众需求，一是运作的人员相同，经常会出现每年“炒冷饭”现象；二是社会受益面小，参与活动的人群集中在以老年人为主的一部分；三是有愿望、有实力的社会组织没有可以运作的平台，无法获取参与社会化运作社会公共事业项目。
第二，政府购买服务的范围不明确，购买服务有时反而降低效率。通常政府向社会组织“购买”服务的方式主要分为三种：一是政府提供相应的经费保障费补贴，将一些社会事务交给社会组织来办理；二是项目发包，即政府通过项目发包的方式，将一些工作交给社会组织，由其组织人力、物力资源完成；三是公开招标的方式，将政府可以交由社会组织来承担的工作，通过招投标的方式向社会组织发布，最后择优而行。但是，政府购买服务的范围不明确，哪些可以购买，怎么购买，程序步骤，这些都相对滞后，使得购买服务有时反而效率更低，导致失去了购买服务的意义。
（3）社会组织自身力量不强，参与社会公共事业建设能力有限。
第一，社会组织处于发展起步阶段，自身力量不强，缺乏经验。“小政府，大社会”是一种较好的社会治理模式，但由于我国社会组织起步较晚，导致各地的社会组织，相对于强大的政府而言，发展相对缓慢，自身力量不强，也缺乏实际经验。社会组织自身力量的薄弱导致在社会公共事业建设中很难承担起政府转移出的职能，这就会使得社会公共事业在社会化推进的过程中出现停滞。
第二，社会组织发展中受到相关管理条例的制约，容易形成“二政府”现象。《社团管理登记条例》中明确规定“一区一会”，即同一个地区，同样类型的社团只能注册一个。这就导致在相关的领域中，一地区就只有一个此类型社团。一方面，如果政府需要购买社会组织参与社会公共事业建设，但常常由于本区域内没有其他社团进行选择、对比，而唯一的此类社团对政府购买满天开价，且并不能保证完全胜任。这些情况导致政府最终放弃了购买社会组织的相关项目。另一方面，某一行业领域内在一个区域只能存在一个同类社会组织，这唯一的一个社会组织往往是政府与群众的中间人，有时因为其唯一性，会使其成为“二政府”。
第三，社会组织规章制度不明确，公信力不强。由于社会组织历史短、知晓度低、规模小、人员少，有时难免会出现规章制度不明、管理条例疏忽的情况。这些问题成了社会组织发展中遇到的瓶颈，给人造成社会组织自身建制较差，管理能力不强的印象。进而使有些政府部门在考虑政府购买服务时，对社会组织的能力产生怀疑，进一步对购买社会组织的服务望而却步。这些社会组织自身的弱势在不同程度上限制了社会组织承接社会公共事业职能的功能发挥。
（三）区域合作中的利益共享机制还未形成。
1.目前的合作较多的是形式上的，但实质性的合作还没有启动。长三角地区的利益协调是通过长三角城市经济协调会来实现的。多年来长三角城市合作已经取得了一些实质性的成果，比如2009年4月26日，苏浙沪三地人民政府和人民银行在杭州共同签署了“共同应对金融风险合作备忘录”，就长三角地区共同应对金融风险、维护区域金融稳定达成共识；在湖州会议上由16个城市共同签署协议设立的“长三角地区医疗保险合作专题”实施一年来，长三角共有12个城市启动了医保费用异地报销双向代办服务。此前，沪苏浙与央行还曾共同签署了《推进长三角地区金融协调发展支持区域经济一体化框架协议》，三地工商局联合出台了《公司股权出资登记试行办法》和《苏浙沪三省市外商投资企业登记注册合作交流六项措施》等，三地发改委还共同签署了《长三角现代服务业合作与发展协议》。另外，长三角各地的旅游竞争，在经历了景点竞争、城市竞争和线路竞争以后，正进入区域协同和跨区域竞争的阶段。长三角的无障碍旅游合作，堪称目前长三角一体化进程中最为顺利的合作之一。
在城市经济协调会的推动下，在长三角各地方政府的共同努力下，长三角地区在医疗、公共交通等公共服务合作方面进行了有益的探索，并取得了一些成绩。但城市经济协调会仍是偏重于务虚的功能，而真正能够带来多少利益协调的实际意义仍有待考验。目前长三角地区内合作协议多、协商协调多，但落实到区域规章制度上的事项却很少。在调研中，许多政府官员提出：区域协调的本质和核心是利益协调，这是多方利益主体、尤其是地方政府共同博弈的结果，如果只是台面上的握手又能起到多少实际作用呢？还有人表示，现行的协调机构如何维持公信力将是难题。“目前16座城市并不能完全对等地坐在一张圆桌上，彼此负责人之间的行政级别是不同的，有的相当于部长级官员，有的是副部级官员，也有的是厅级干部，他们所获得的资源支持和权限都不同。”
2.利益共享的形成机制还未形成：优质服务难以共享；地方产业结构存在冲突等。长三角地区由于其复杂的行政级划、各地方政府及其官员利益、本地企业利益和本地居民利益使得区域经济圈内的共同利益很难形成，利益冲突成为一种普遍现象。利益冲突涉及到社会、政治、经济和文化等多方面的内容，但经济利益是基础。因此，地方利益冲突的内容极为复杂，形式也呈多样性特征。就具体内容而言，地方利益冲突的集中表现为：地方官员的晋升竞赛，产业结构的淘汰与升级、技术创新的扩散效应、人力资本的流失与获取、当地居民的拥护与否、自然环境的破坏与保护。
第一，环境保护与工业化进程矛盾突出。长江三角洲已经成为我国酸雨多发区和水环境严重污染区域，随着该区域工业化进程的加快，人口、资源、环境与经济发展之间的矛盾将越来越突出，生态建设和环境整治问题不仅仅成为高层关心的重大问题之一，同时也成为平民百姓普遍日益关注的焦点问题之一。
第二，区域内耗依然存在。地方保护行为和重复建设是中国体制转轨时期辖区竞争中的普遍现象，长三角地区也不例外。也应看到，一些地方和部门从自身利益出发，造成市场分割、地方封锁的现象还时有发生，地区之间分工不明、产业结构趋同和低水平重复情况也较为严重。首先表现为主导产业趋同。沪江浙三省市今后又多以汽车、石油化工及精细化工、电子通信设备等为主导产业重点发展。其次表现为基础设施重复投资、重复建设。诸如长三角地区的港口重复建设等问题。
第三，长三角地区产业结构同质化问题日益严重。长三角地区诸多城市打造自身的“城市名片”，如江阴市提出建立“幸福江阴”，但大多数城市对于打造自身的功能定位仍然比较模糊。长三角一些城市间存在比较严重的同构性，在一些领域，产业出现过度同质化，彼此互相削弱竞争力，相互之间的要素争夺和重复建设十分普遍。有学者表示，区域一体化一个重要的内容是要形成一体的大产业链条和互为支撑的产业空间布局，但这必然导致相互间产业结构、产业布局的调整，各市之间就会出现一些局部利益和大局利益、短期利益和长期利益的碰撞，就会面临一些如何取舍的选择。
3.利益共享的保障机制还未形成。保障机制的重要功能就是使复杂的利益协调行为变得易理解和更可预见。在形式上，主要是跨区域行政机构的完善。而在内容上，则是完善区域法律制度。目前，长三角地区各地方政府经过共同努力，区域行政有很大发展，对区域经济社会的发展起到了促进作用，但还存在许多问题。
(1)普遍存在行政上的地方保护主义。当前，我国考核地方领导政绩的主要依据是当地经济发展状况。因此长三角地区各地方政府都加大调控力度，地方保护主义色彩较浓，保护本地经济发展。这种行政上的地方保护主义主要表现在:一是市场的行政保护。对域内其它商品进入本地市场任意增设条件，提高门槛，甚至禁止进入，对本地商品则给予一系列优惠政策来提高竞争力，比如降低税率、给予补贴等。二是资源的行政保护。为争夺发展资源，特别是紧缺的自然性发展资源，不同程度地限制这些资源流出本地或是无节制地竞相开采，对高层次的人力资源互挖墙脚，造成资源的极大浪费。三是资本的行政保护。对投资项目规定许多附加条件，干预金融市场，设置“行政壁垒”，阻止资本自由流动。四是执行的行政保护。基于本地利益考虑，对政策和法律法规的执行都存在不同程度的地方保护现象，如“折扣执行”、执行标准不统一、自由裁量权任意伸缩、相互合作水平低、本位主义和部门主义严重、执行成本高等。
(2)“条块行政”在区域行政发展中还很严重。长三角地区22个城市互不隶属，彼此独立，不存在领导与被领导、管理与被管理的关系，为“条块行政”提供了体制基础。事实上，长三角地区各地方政府在遵循国家方针政策和法律法规的前提下，一直都是自顾自地决定本地事务，很少与其他地方政府进行协作。
(3)缺乏灵活有效的区域行政合作机制。尽管目前有关长三角地区发展的各种论坛和会议有很多，不少科研院校还成立了专门的研究机构，但从整体来看，这些合作机制尚未完善，作用不够突出，对话性成分多，缺乏具有实质性内容的制度设计与安排。
（作者单位：上海市浦东新区行政学院）