陈 奇 星
【内容提要】以上海政府管理体制创新为研究视角，按照上海“十二五”规划纲要的精神，针对目前政府管理体制中存在的主要问题，从加快政府职能转变，优化政府职能配置；改进政府管理方式，全面推进依法行政；加强政府绩效管理，提高行政效能；加强公务员队伍建设，提升公务员的素质和能力等四个方面，提出“十二五”期间，推进上海政府管理体制创新的对策与建议。
政府管理体制亦称行政体制，是指国家行政机构设置、行政职权划分与运行及为保证公共行政管理顺利进行而建立的一切组织体系和制度的总称。政府管理体制在公共行政管理活动中有着举足轻重的地位和作用，其是否科学合理，直接影响公共行政管理的整体水平和效率，影响经济、社会的发展。“十一五”期间，上海政府管理体制改革虽然取得了较大成效，政府职能转变迈出了重要步伐，政府组织机构逐步优化，公务员队伍结构明显改善，行政效能有了较大提高。但从更好地适应社会主义市场经济发展和建设社会主义现代化国际大都市的需要，以及建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求来看，政府管理还有一些不相适应的地方，存在的主要问题有：政府职能转变尚未到位，社会管理和公共服务需要加强；政府管理方式还有待改进，依法行政能力有待提高，各级干部特别是领导干部管理现代化国际大都市的知识和能力有待加强；政府绩效管理有待强化，行政效能有待进一步提高。因此，进一步深化政府管理体制改革仍然是今后较长时期的一项重要任务。上海“十二五”规划纲要明确提出：“十二五”期间，以政府职能转变为核心，以政府管理创新为重点，以决策、执行、监督为关键环节，加快行政体制改革，建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府，把上海建设成为全国行政效能最高、行政透明度最高、行政收费最少的行政区之一。按照“十二五”规划纲要的精神，针对存在的问题，进一步推进上海政府管理体制创新，应从以下方面着手：
加快政府职能转变
优化政府职能配置
政府职能是政府机关依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它反映着国家公共行政管理的基本内容和活动方向，是公共行政管理活动的依据和前提。也是推进政府管理体制创新的核心。“十二五”期间，上海转变政府职能总体原则，即按照经济社会全面协调可持续发展的要求，以公共性、法治性、服务性和透明性为核心价值取向，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，进一步优化政府职能配置，实现政府权力与市场经济的和谐协调发展。
1科学界定市、区、街镇政府的职能分工。当前经济调节、市场监管、社会管理、公共服务是政府职能的基本内容，但这些职能在不同层级政府那里的分布是非均衡的，即使是各级政府共同担负的职能其实现方式也有所不同。如市政府的主要职责是：（1）处理地方与中央以及与兄弟省市的关系；（2）协调区县之间的关系；（3）提供全市性的公共物品，管理全市性的公共事务，如规划、交通、能源、基础设施、公益性文体设施等。其行为方式以行政立法、制定公共政策和战略规划、协调监督为主，一般不应直接从事具体事务的管理。区政府的职责主要是：（1）结合区域实际，贯彻落实市政府各项决策；（2）处理与邻近区县的关系；（3）负责提供辖区范围内的公共物品，促进区域经济社会全面协调发展。其行为方式兼备决策性和执行性。而街道和乡镇则应逐步弱化招商引资等经济职能，更多地负责具体的社会管理、公共服务、社区管理等工作，行为方式以执行为主。
2强化社会管理和公共服务职能。社会管理主要集中在政府通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，妥善协调各种利益关系，化解社会矛盾；强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系；加强社会治安综合治理，打击违法犯罪，确保公民的人身与财产安全以及其他合法权益的实现；维护社会公正和社会稳定。公共服务主要集中在政府通过提供公共产品和服务，将地方财政投入的重心转向公共基础设施建设、环境保护、基础教育、医疗卫生、社会福利和社会保障等方面，着力保障和改善民生，建立健全均衡发展、广泛覆盖、便民高效的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。
改进政府管理方式
全面推进依法行政
政府管理方式，是政府机关及其公务人员，为贯彻管理思想、执行管理功能，提高管理功效和实现管理目标所采取的必不可少的方法、手段、技巧等的总称。改进政府管理方式是政府管理体制创新的重要环节，其重点是政府管理方式必须从“管”字当头的控制型管理方式向立足于服务和监督的服务型政府管理方式转变。
1树立以人为本的政府管理理念，增强公共服务意识。以人为本作为我们的执政理念和要求，贯彻到经济社会发展各个方面，同样应贯彻到政府部门工作中，主动为社会和公民提供良好的服务，尤其要为企业发展提供良好的外部服务，比如，通过制定产业发展规划，发布国内外市场动态等信息，为企业判断市场走向，开发新产品提供服务，帮助企业积极拓展国内外市场，为企业尽快提高市场竞争力创造外部环境。努力实现管理与服务有机结合，在服务中实施管理，在管理中体现服务。
2深入推进信息公开，不断提高行政透明度。以公开为原则、不公开为例外，进一步加大主动公开力度。重点推进财政预算、公共政策、行政执法、公共服务等领域的政务信息公开，以及加大审计信息公开力度，切实保障人民知情权、参与权、表达权和监督权。同时，建立依法评定、百姓评判、社会评价的监督评议制度，以及建立一个属于第三方的、中立公正的监督机构，专门受理社会公众对于政府信息公开过程中的各种申诉，打造透明政府。
3全面推进依法行政，促进政府行为规范有序。依法行政是现代政治文明的重要标志，政府的所有行为都要于法有据、程序正当。政府机关及其工作人员应严格依照法定权限和程序行使权力，履行职责，学会并善于依法处理经济社会事务，进一步提高依法行政水平和能力，切实保证政府公共行政权力的规范运作。
加强政府绩效管理
提高行政效能
行政效能是政府管理体制创新的落脚点，是整个公共行政管理活动追求的目标，更是衡量公共行政管理水平和效果的主要标志。政府管理体制创新是否有成效，最终要看行政效能是否得到提升，是否用最小的行政成本实现了最大的行政产出，人民群众是否满意。
1建立行政问责制度，加强责任追究。行政问责制是现代政府强化和明确责任，改善政府管理，提高行政效能，建设责任政府的本质要求，也是推进依法行政的重要保证。上海市政府和区县机关应按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则，加快建立以行政首长为重点的行政问责制度，并把行政问责与行政监察、审计监督结合起来，有责必问，有错必究，努力建设责任政府。
2树立与科学发展观相适应的政绩观，建立科学的政府绩效评估指标体系。绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础。有了绩效评估的结果，行政问责才有可靠的依据。科学的政府绩效评估指标体系应是一个包含“硬指标”和“软指标”在内的综合指标体系，不仅包括可以通过量化的方式来衡量的经济增长率、收入增长、社会就业率、计划生育控制率、社会治安发案率等“硬指标”，而且包括难以通过量化的方式来衡量的生态环境状况、政府服务质量、食品安全状况、社会文明意识、公民参与状况、社会秩序与安全、社会经济福利水平等“软指标”。通过建立科学的绩效评估指标体系，引导广大政府机构和领导干部全面发展辖区内政治、经济、社会、文化、环境等各项事业，更好地履行政府职责、提高行政效能。
3完善政府绩效评估方式,强化外部评估。在政府绩效评估方式方面，应健全多重评估方式，不仅包括政府机关的自我评估、上级评估、党的组织和权力机关（人大）的评估，还应当包括相关专业的专家评估。更重要的是引进政府管理和服务对象即社会公众的评估，逐步实现官方评估与民间评估并重。这种考核和评价方式通过运用社会调查、民意测验等方法,定期征求社会公众对政府工作的满意程度,最终以此作为对政府绩效评价的依据。这可以使政府机关不仅对上级机关负责，更重要的是对人民负责，形成人民监督和上级监督相结合的效能评估制度，从而建立让老百姓高兴和满意的服务型政府。
加强公务员队伍建设
提升公务员的素质和能力
公务员队伍是党的干部队伍的重要组成部分，是履行政府职能和开展公共行政管理的载体，在社会公共管理领域和公共行政发展中负有特殊的职责和使命。政府职能的转变、管理方式的改进、服务意识的增强、依法行政水平和行政效能的提高、关键在于加强公务员队伍建设，培养和造就一支政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良的公务员队伍。
1重点抓好三支公务员队伍的能力建设。应按照中央和市委关于深化干部人事制度改革的目标要求，以公务员队伍作风建设为基础、能力建设为核心、制度建设为抓手，积极探索公务员管理的新思路、新方法，创新机制、完善制度，努力建设一支适应经济全球化和社会主义市场经济发展需要，推进上海政府管理体制创新和建设现代化国际大都市要求的公务员队伍。当前应重点加强三支公务员队伍的能力建设，一是要着力加强市级机关担任处级领导职务的公务员队伍的能力建设，这是公务员队伍中的一支中坚力量，在政府机关工作中起着承上启下的作用，应着重提高他们的政治鉴别能力、驾驭全局能力、分析决策能力、组织领导能力、开拓创新能力和应对国际竞争能力；二是要着力加强行政执法的公务员队伍的能力建设，这是确保社会稳定，维护市场经济秩序，保护公众利益的一支重要力量，在改革开放和现代化建设中起到保驾护航的作用，应着重提高他们的职业道德素质、依法行政能力、适应市场变化能力、应对突发事件能力；三是要着力加强社区管理的公务员队伍建设，这是政府机关开展社会工作，直接反映群众呼声与要求的重要生力军，是公务员队伍中的一支基本力量，在政府联系群众中起到桥梁和纽带作用，应着重提高他们的为民服务意识和公共服务能力、基层行政管理能力、沟通协调能力、化解矛盾能力。通过重点抓好三支队伍建设，以点带面，促进整个上海公务员队伍素质的提高。
2深入贯彻实施《公务员法》和配套法规。“十二五”期间，应通过深入贯彻实施《公务员法》和配套法规，加强公务员职业道德建设，建立健全公务员的新陈代谢机制、竞争择优机制、权益保障机制、监督约束机制，完善公务员实绩考核体系，从机制上保证公务员队伍的建设和管理规范化、科学化；同时，以创建学习型政府为抓手，以能力建设为核心，创新公务员培训体系和培训方式，加大公务员知识更新和能力训练力度，使公务员队伍的思想政治素质、知识结构、能力结构有较大幅度提高和改善，努力建设一支政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良的公务员队伍，更好地适应上海建设社会主义现代化国际大都市的需要。
（作者单位：中共上海市委党校）
参考文献
①《关于深化行政管理体制改革的意见》，２００８年２月２７日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过，新华社授权发布，2008年3月4日。
②《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（2011年1月21日上海市第十三届人民代表大会第四次会议批准）《解放日报》2011年1月24日第1—6版
③韩正：在上海市第十三届人民代表大会第五次会议上作的《政府工作报告》，2012年1月11日。
④陈奇星主编：《上海政府职能转变与政府管理体制创新研究》，上海三联书店，2009年2月版。