黄 明 娥
【内容提要】党的十七大明确提出“建设服务型政府”。构建中国特色的服务型政府是中国政府改革和发展的必然选择，也是实现全面小康奋斗目标和构建社会主义和谐社会的本质要求。农村人口众多是中国的国情，建设社会主义新农村是一项任重而道远的历史任务，因此，构建中国特色的服务型政府最需要与社会主义新农村建设联系起来。在建设社会主义新农村视角下构建起来的中国特色的服务型政府才是符合中国国情的，也才是符合中国社会发展要求和规律的政府。文章主要讨论社会主义新农村建设与构建中国特色服务型政府的关系以及在建设社会主义新农村视角下构建服务型政府的重要性，探寻存在的主要问题，并在此基础上提出解决问题的建议。
构建中国特色服务型政府的必要性及其与新农村建设的关系
构建中国特色服务型政府是中国政府改革和发展的必然选择，也是解决中国最基本问题的钥匙。2004年2月21日，温家宝总理在《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》的讲话中，第一次提出了要“努力建设服务型政府”。2007年10月15日，胡锦涛主席在十七大政府工作报告中明确提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。构建中国特色服务型政府不仅是党和国家的意志，也是全中国人民的意志。中国有9亿农村人口，约占本国人口总量的75%和世界总人口的10%，因此在构建中国特色服务型政府过程中，以新农村建设为视角进行研究有极其重大的意义。
（一）构建中国特色服务型政府的必要性
服务型政府的理论基础是美国著名行政学家登哈特（Robert B.denhardt）的新公共服务理论。新公共服务理论是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念，其核心观点是政府的职能是为公民服务，帮助公民表达和实现他们的公民权和公共利益。
“服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”。中国特色服务型政府是立足于中国基本国情，与中国特色行政管理体制相匹配，与发展社会主义市场经济和社会主义民主政治相适应，与建设社会主义先进文化和构建社会主义和谐社会相协调，与推进改革开放和全面建设小康社会的宏伟目标相统一，以公民、社会本位理念为指导，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的法治、责任、阳光、透明的政府。中国特色的服务型政府坚持以人为本的政府服务理念、依法行政的政府服务准则、“顾客导向”的政府服务模式和违法必究的政府服务责任，公民本位和公民意志在公共管理中居于决定性地位。
构建中国特色服务型政府是适应改革开放不断深化、应对新形势新任务的需要，其必要性主要表现为：第一，是历史发展的必然趋势和要求。纵观政府改革历经统治型、管理型后再向服务型的转变，不难看出，其改革和发展有很明显的规律性，是历史发展的必然趋势。统治型、管理型政府已经不能很好的解决日益凸显的社会危机，不能提供与人们物质文化生活水平相适应的公共服务，而服务型政府正是在这种情形下应运而生的。根据国内外行政管理体制改革的趋势和规律可以得知构建服务型政府是其唯一正确的选择，构建中国特色服务政府是中国政府改革和发展的必然选择。第二，是社会主义市场经济体制发展对上层建筑改革提出的内在要求。随着改革开放的不断推进，政府与社会、政府与群众、政府与市场的关系都已经发生了明显而深刻的变化，传统的管制型政府已不能很好适应社会主义市场经济体制的发展，甚至起着一定阻碍作用。社会主义市场经济体制要实现健康可持续发展，必须要有与之相适应的上层建筑—中国特色服务型政府与之相匹配。第三，是贯彻“三个代表”重要思想的必然要求。“三个代表”重要思想是马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论的继承和发展，最主要的落脚点是代表最广大人民群众的根本利益，要求政府必须树立以人为本的服务理念，坚持全心全意为人民服务并保持与人民群众的血肉联系，构建中国特色服务型政府是其必然选择。第四，是全面落实科学发展观的迫切需要。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。全面贯彻落实科学发展观要求建立与之相适应的政府行政管理模式和体制，构建中国特色服务型政府。第五，是加快构建和谐社会的本质要求。要实现民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的和谐社会就必须构建中国特色的服务型政府。
（二）社会主义新农村建设与构建中国特色服务型政府的关系
经过三十多年的改革开放，中国经济社会发展进入了一个非常重要的历史转折时期。党的十七大坚持把发展作为党执政兴国的第一要务，强调以人为本、全面协调可持续发展和统筹兼顾。社会主义新农村建设和构建服务型政府正是响应十七大的要求而进一步发展起来的。
社会主义新农村建设和构建中国特色服务型政府有极为密切的关系：第一，根本目标相同。社会主义新农村建设和构建中国特色服务型政府都把中国特色社会主义理论体系作为指导思想，最终都是为实现最广大人民群众的根本利益而努力，都是为了提高全国人民的物质文化生活水平。第二，都把以人为本作为中心。社会主义新农村建设和构建中国特色服务型政府都把以人为本作为中心和出发点。社会主义新农村建设旨在增加农民的经济收入，丰富农民的文化生活，服务型政府也是以人为本，把公民的意志作为公共管理的主要依据，为农民提供更优质的服务。第三，社会主义新农村建设和构建中国特色服务型政府相互依赖，相互促进。新农村建设发展了农村政治经济文化，提高农民收入和文化水平，而这是提高农民政治参与热情和水平的基础。这为构建中国特色服务型政府提供了基础，推进了中国特色服务型政府的建设。而中国特色服务型政府的构建反过来为新农村建设提供更多的制度、政策、经济等方面的保障，推进社会主义新农村建设进程。
（三）从新农村建设视角构建中国特色服务型政府的重要性
农村人口众多是中国的基本国情，只有发展好农村经济、建设好农民的家园，让农民过上宽裕的生活，才能保障全国人民共享经济、社会发展之成果，才能促进国民经济持续健康发展。但是，目前中国的农村发展缓慢，城乡差距在不断扩大，这已成为社会发展的一个很突出的问题，中国共产党在十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大任务。社会主义新农村建设是指在社会主义制度下，按照新时代的要求，对农村进行经济、政治、文化和社会等方面的建设，最终实现把农村建设成为经济繁荣、设施完善、环境优美、文明和谐的社会主义新农村的目标。新农村建设的要求内涵极其丰富，主要涵盖了“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。
以新农村建设为视角构建中国特色服务型政府有极其重大的意义：第一，这是服务型政府的本质要求。服务型政府是以人和社会为本位的，是为最广大人民群众的根本利益服务的，构建中国特色服务型政府不能脱离广大农村，如果脱离了农村这个现实，就脱离了最广大人民群众，也违背了公共服务均等化特性，就失去了服务型政府的内涵以及意义，也就无法实现服务型政府的根本目标，服务型政府的建设也将流于形式、毫无内涵。第二，是落实科学发展观的根本要求。科学发展观要求在实现发展的同时还要统筹兼顾，以新农村建设为视角构建服务型政府正是在统筹兼顾的基础上实现政府改革的不断完善和发展。社会的发展要实现农村、城镇齐发展，偏废任何一方都不可。第三，是实现社会和谐发展的内在要求。和谐社会要求城乡协调发展，目前中国城乡发展差距不断扩大，城乡矛盾凸显，这违背了和谐社会的内在本质。新农村建设正是缩小城乡发展差距，消除城乡二元经济结构的最根本措施。从新农村建设视角构建的中国特色服务型政府才能最终实现和谐社会的目标。第四，是社会主义本质的内在要求。社会主义要求消除两极分化，最终达到共同富裕。中国政府要领导全国人民共同努力消除城乡差别，最终达到城乡人民共同富裕，体现社会主义本质的要求。从新农村建设视角构建中国特色服务型政府正是实现这一目标的最有力保障。新农村建设是全面建设小康社会的重点任务，从新农村建设视角构建的中国特色的服务型政府才是符合全体中国人民意志的政府，才能更好的为全中国人民服务。
从新农村建设视角构建中国特色
服务型政府存在的主要问题（一）政府财政转移支付力度不够，农村基础设施缺乏和落后
农村经济发展落后，农民收入水平虽呈递增趋势，但相对于经济发展速度来说，收入水平并没有提高，购买能力也没有增强。在实现工业化过程中，财政转移支付力度主要向城市倾斜，农村建设资金挪用现象严重；同时，城乡金融供给不平衡，特别是社会主义市场经济体制建立以后，农村资金在市场效益原则的引导下，不断流向城市，农村建设资金短缺程度进一步加剧。在广大农村，特别是中西部地区经济发展水平较低的农村，基础设施非常落后，甚至部分农民连最基本的住房和生活必需品都匮乏，根本无法企及娱乐、卫生、消防以及环保等设施。政府在完善农村基础设施方面，工作有所欠缺。
（二）科技水平低，农村信息沟通渠道闭塞
农业科技创新和转化能力低，农业科技人才少，一些受过高等教育的农业科技人员因农村条件落后，待遇较低等因素在流向其他行业。目前，只有在少数较发达的农村地区实现了农业机械化，在部分偏远农村，特别是中西部农村地区还在实行最落后的种植方式，科技水平相当低，也无专业的农业科技人员进行指导，科技兴农政策在这些地区流于形式。虽然中国的电子政务建设已经轰轰烈烈的进行了多年，但是一直都是在城市里进行。农村缺少最基本的信息交流渠道，部分农村依然无电视、电话这些基本的信息沟通渠道，电子政务更无法涉及到广大农村。
（三）缺少就业和社会保障体系
根据中国2010年《流动人口报告》统计，在2.11亿流动人口中，有78.7%的人是农村人口，这其中有39%的人未参加任何社会保险。除了流动的农民以外，农村剩余劳动力大部分仍然滞留在农村，缺少必要的就业保障体系和社会保障体系。农村剩余劳动力无法实现顺利转移也是造成农村经济收入水平低下的一个主要原因。人力资源和社会保障部的大部分就业保障措施是针对城镇人员以及高校毕业生的，很少涉及农村剩余劳动力的就业保障。农村养老保险涉及的范围和深度还不够。
（四）农村教育水平低，文化建设和道德教育落后
改革开放以来，农村的教育也取得了有目共睹的成绩，但农村教育在整个教育体系中仍然是最薄弱的一环，与农村和农业的发展仍然有许多不适应的地方。农村师资力量薄弱，教育经费短缺，教育结构不合理以及城乡教育机会不均等问题不断凸显。在部分偏远落后的农村，九年义务教育都很难保证顺利进行，特别是农村女童。农村文化基础设施落后，已有的资源也未得到充分利用，文化体制不顺，机制不活，文化产品和文化服务的供给不足，文化活动非常贫乏。农村道德教育的水平低，途径少，政府在农村道德教育供给上也很少。
（五）民主决策程度低，乡村治理机制和法制建设还不完善
在政府提供农村公共服务的过程中，采用的途径多是自上而下的方式，民主决策程度非常低。政府的农村公共服务决策机制高度集中，难以统计各地公共服务需求具体差异，村民需要什么服务以及需要的程度深浅都无法准确把握，导致政府提供的公共物品和服务与村民所需不相符。同时，乡村治理机制还很不完善，农民对村民自治的愿望和公共服务的需求与传统基层行政对农村治理模式不相适应，部分农民对政治参与热情度很低。此外，农村法制建设也不完善，部分农村法制化程度较低，一些农村“村霸”现象等屡见不鲜；在一些偏远的落后农村村民法律意识淡薄，根本无法用法律武器来维护自身权益和解决问题。
从新农村建设视角推进中国特色
服务型政府构建的基本思路政府管理模式和体系建立在什么样的理论基础之上，决定着它的性质、特征和运行机制。从新农村建设视角构建中国特色服务型政府要把马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想作为其指导思想，认真贯彻和落实科学发观，坚持以人为本，执政为民的思想。马克思的历史唯物主义要求我们坚持人民群众是历史的创造者，毛泽东思想和邓小平理论也反复强调要全心全意为人民服务，构建服务型政府必须坚持这一指导思想，否则构建的政府会偏离服务航道，成为管制群众的工具。
从新农村建设视角构建中国特色服务型政府必须遵循以下原则：第一，尊重群众物质利益。邓小平说过，“不重视物质利益，对少数先进分子可以，对广大群众不行，一段时间可以，长期不行。……革命是在物质利益的基础上产生的，如果只讲牺牲，不讲物质利益，那就是唯心论”。政府要充分尊重群众的物质利益，重视民生。第二，尊重群众意愿。政府要调动和保护农民的积极性和创造性，保持与人民群众的血肉联系。要把群众的意愿和要求作为想问题、做决策的出发点。只有尊重群众意愿，才能激发群众内在的热情和活力，也才能真正意义上做到以人为本，把群众的意志放在公共管理的主要地位。第三，符合中国国情。构建中国特色服务型政府必须立足于中国的现实国情，立足于新农村建设，不能盲目照搬外国经验，探寻最适合中国国情的模式和体系。脱离实际情况这个基础建立起来的中国特色服务型政府只能是海市蜃楼，是不健康的，根本无法实现可持续发展。
针对目前从新农村建设视角构建中国特色服务型政府存在的问题，我们认为要解决这些问题，推进中国特色服务型政府构建，应采取以下措施：
（一）政府加大财政转移支付力度，加快农村基础设施建设进程
政府的财政支出要向农村倾斜，贯彻“工业反哺农业，城市支持农村”的方针，坚持“多予、少取、放活”政策，建立以工促农，以城带乡的长效机制。政府应充分运用宏观调控手段，引导市场资金的流向，让农村也充分融入到社会主义市场经济体制中，并获得相应的收益，实现城乡金融供给平衡。同时，政府要加快农村基础设施建设进程，在提高农民的生活水平的基础上，要加大农村的娱乐、环保、卫生等公共基础设施建设。特别值得重点提出的是要加快农村交通建设，把“村村通公路”政策坚定不移的贯彻下去，保证农副产品的交通运输渠道通畅。
（二）加大科技投入力度，加快农村电子政务建设
提高农业科技创新和转换能力，尽量实现农业机械化，改变传统的种植方式，实现增产增收。同时，政府还应多培养农业科技人才并提高服务于农业的高科技人才的待遇水平，让这些人才到农村进行指导，为农民提供技术服务。同时，将电子政务建设成果推广至农村，村委办公实现网络化，实现政务公开和信息公开，并设立村委热线电话和电子信箱，建立村网站等，为农民提供信息服务和政策解说，甚至可以为农副产品的销售等提供电子服务平台等。
（三）完善就业和社会保障体系
提高农民工作技能，拓展剩余劳动力转移途径和机制，让农村剩余劳动力得到有效合理的安置。人力资源和社会保障部在关注城镇就业问题与进城务工的农民工就业问题的时候，也要关注到那些滞留在农村的剩余劳动力并为其提供就业指导。同时，完善农村低保制度，普及农村养老保险并推进其深入发展，提高新型农村合作医疗保险的层次。
（四）加快农村文化建设进程，加强道德素质教育，提高农村义务教育水平
提高农村九年义务教育水平。农村九年义务教育具有基础性、先导性和全局性的重要作用，发展好农村九年义务教育，办好农村学校，是提高劳动者素质，促进传统农业向现代农业转变的关键所在。加快农村教育发展的途径是要把农村教育作为教育工作的重中之重；深化农村义务教育的管理体制；优化农村师资队伍，提高教学水平和道德素质；动员全社会力量关注农村教育事业；资助经济困难家庭学生就学。加强农村文化建设，始终把握社会主义先进文化的前进方向，采取多种技术手段加快文化建设进程，例如实施广播、电视、电影等村村通措施。同时要注意农村文化队伍建设和保护民族民间优秀文化资源，特别是少数民族的传统文化资源。此外，加强对农民的道德素质教育也非常重要，政府应定期派专人进入农村宣传道德知识，举行道德教育讲座，提高居民的道德素质，促进农村社会和谐。
（五）提高民主决策程度，完善乡村治理机制和法制建设
在政府提供农村公共服务的过程中，要充分了解公众的实际需求，根据不同需求提供不同服务，避免公共资源的浪费和行政成本的增加，也避免因此在政府与农民之间产生矛盾。要不断增强农村基层党组织的核心作用，建立农村基层组织的科学化、制度化、程序化和规范化。建立充满活力的村民自治机制，切实维护农民的民主权利。同时，认真贯彻落实依法治国基本国策，加强对农民的民主法制教育，培养农民良好的民主观念、主体参与意识，提高农民的法律意识。
从新农村建设视角构建中国特色服务型政府是全面建设小康社会的要求，也是国民经济又好又快发展和现代化建设顺利进行的保障。只有从社会主义新农村建设视角构建中国特色的服务型政府才是符合社会主义本质和发展要求的，这样的政府才是代表最广大人民群众根本利益的政府，真正做到了把全国人民的意志放在了公共管理的决定性地位。
（作者单位：电子科技大学政治与公共管理学院）
1) 董克用.构建公共服务型政府[M].北京：中国人民大学出版社，2007
2) 吴声功.服务型政府的构建[M].北京：社会科学文献出版社，2006
3) 高小平.政府管理与服务方式创新[M].北京：国家行政学院出版社，2008
4) 唐铁汉袁曙宏.公共服务创新[M].北京：国家行政学院出版社，2007
5) 罗德刚.服务型政府行政模式研究[M].重庆：重庆出版社，2005
6) 陈昌盛蔡跃洲.中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估[M].北京：中国社会科学文献出版社，2007
7) 井敏.构建服务型政府理论与实践[M].北京：北京大学出版社，2006
8) 洪民荣.新农村建设：面向未来的历史转折[M].上海：上海人民出版社，2007
9) 瞿振元李小云王秀清.中国社会主义新农村建设研究[M].北京：社会科学文献出版社，2006
10) 樊丽明石绍宾.新农村建设中的公共品供需均衡研究[M].北京：中国财政经济出版社， 2008
11) 罗尚庐.制度建设推动服务型政府建设[J].北京：中国行政管理，2010年第4期
12) 刘熙瑞.服务型政府—经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].北京：中国行政管理，2002年第7期