赵 汝 周
【内容提要】根据“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局和《国家“十二五”规划纲要》提出的“加强和创新社会管理。提高社会管理能力，创新社会管理体制机制，加快服务型政府建设，在服务中实施管理，在管理中体现服务，着力解决影响社会和谐稳定的源头性、基础性、根本性问题，保持社会安定有序和充满活力”的要求，作者提出了地方政府在加强和创新社会管理中应重点把握的几个问题。
以深化政府职能转变为重点 构建公共服务体系
政府是公共权力机构，掌控着公共资源的分配权和决策权，全权负责社会公共事务，各类社会组织只有在政府赋权的前提下，才能参与社会公共事务。社会管理的效果如何，与政府的职能设置密切相关。要加强和创新社会管理，必须进一步转变政府职能。首先，进一步深化行政管理体制改革，不断提高依法行政工作水平。当前，重点要加快推进事业单位的分类改革，实现政府社会事务管理由直接管理向间接管理的转变；进一步深化行政审批制度的改革，着力提高行政审批工作效率和质量；深化政务公开工作，加强政府网站建设，广泛推行电子政务公开。其次，构建公共服务体系，提升公共服务效能。大力发展社会事业、切实加强社会保障、提升公共服务水平、创新公共服务提供方式，基本满足城乡群众多样化的公共服务需求；加快教育、卫生均衡化发展步伐，构建完善的公共文化服务网络；加强社会保障，实施更加积极的就业政策，鼓励以创业带动就业；建立健全服务城乡的“多级管理、多重服务、网上经办”的社会保险经办服务体系；健全住房保障体系，扩大住房保障覆盖面；加快推进生态文明建设和现代交通运输体系建设，提高城乡综合服务能力，提升公共服务水平，基本满足城乡群众多样化的公共服务需求；加快推进城乡一体化战略，不断改进政府对社会公益事业的投入模式，逐步打破所有制、部门、行业界限，进一步形成社会公益事业举办主体多元化的格局。第三，逐步完善公共财政体制。在加快推动经济发展的同时，把更多的财力、物力等公共资源向社会管理和公共服务倾斜，让广大城乡群众享受更多公共服务。第四，创新政府服务方式，不断推进政府购买服务。进一步加快推进政府购买服务工作，研究制定政府购买服务规划、实施办法和经费管理办法，明确政府购买服务的领域、项目，统筹资金的安排和管理；建立购买政府服务的准入和退出机制，加强对政府购买服务的监察评估；建立完善监督机制，对达不到服务质量标准和要求的社会组织予以退出，保障政府购买服务工作健康有序发展。
以改善民生为目的 构建社会保障体系
加强和创新社会管理的最终目的是改善民生，让广大人民群众过福快乐生活。因此，各级政府要重点抓好：一是提高社会保险参保覆盖率。要进一步扩大城镇职工基本养老保险、基本医疗保险和失业、工伤、生育保险及城乡居民养老保险、医疗保险参保覆盖面；要强化对非公有制经济组织社会保险的稽核工作，促进非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员参加社会保险，实现“人人享有社会保障”的目标；要进一步完善城乡统一的社会保险制度，加快推进非城镇户籍从业人员综合社会保险与城镇职工基本养老保险并轨与接续，实现城镇职工基本养老保险与城乡居民养老保险的合理衔接和顺畅转移；要妥善解决宗教教职人员社会保障问题。二是提升各项社会保障水平。要通过建立社会保障待遇与物价上涨联动的长效机制，持续提高各项社会保险待遇水平，逐步缩小城镇职工基本养老保险与城乡居民养老保险之间的待遇差距；要逐步提高财政对城乡居民医疗保险的补助标准，提升医保政策范围内的报销水平和最高支付限额，扩大基本医疗保险支付范围，提高工伤人员伤残津贴、医药费、生活护理费、抚恤金标准；要完善最低生活保障制度，不断提高最低生活保障标准；建立最低工资标准、失业保险金标准、城乡居民最低生活保障标准与城乡经济社会发展水平相协调的机制，逐步缩小城乡居民社会保障水平的差距；要加快基层社会保障公共服务平台和信息网络建设，建立统一的保险卡制度，提高社会保险的信息化水平。三是完善社会救助体系。要完善以最低生活保障为核心，以帮困助学、帮困助医、帮困助房三大救助为配套，以临时救助社会帮扶为补充的社会救助体系；建立最低生活保障标准随经济发展及时调整的自然增长机制，城乡居民最低生活保障标准年均增长10%以上；实现社会救助事业与公共财政收入同步增长，不断提高社会救助标准；落实城乡“三无人员”供养政策，实施城乡统筹的医疗救助制度，完善灾害应急救助体系，建立健全临时救助制度。四是增加保障性住房供给。建立统一的城乡住房保障体系，落实各级政府保障性住房保障责任，完善城镇廉租住房和经济适用房制度，积极推行公共租赁房、限价商品房等保障方式。有序推进城市旧住宅区、危旧房和非成套住宅改造，逐步改善城镇中低收入住房困难家庭的住房条件。
以创新社区管理体制机制为核心 构建社区治理体系
实践证明，加强和创新社会管理，必须从社区抓起，随着我国劳动人事制度的深化改革，单位人已逐步转变社区人，社会的和谐稳定，将取决于社区的治理。首先，要深化对社区治理的认识。社区治理，既是一种源自新公共管理理论和治理理论的社会管理理念，也是一种新型管理机制。“治理”理论是始于政治学的公共管理学说，目前已被应用于经济学、社会学、管理学等更广泛的学科。“治理”理论在国家、企业、城市、社区等不同层面的运用形成了“治理机制”。社区治理的意义在于：把辖区内的所有公民和组织（如：居民及其家庭、驻区企事业单位、社会组织、暂住人口、非集体经济组织成员的居民等）都视为社区成员，社区治理机制能够在社区层面理顺政府、市场和社会三者的关系。代表政府的社区党组织，代表市场的驻社区的经济机构、经济组织和代表社会的居民小组、驻区企事业、社区自治组织、各类居民代表等，在社区委员会中都有一席之地，都能够就社区公共事务行使各自的知情权、表达权、参与权和监督权，在党支部的领导下，参与社区公共事务。因此，完善社区自治机制和社区服务功能，实现行政管理和社区自治管理良性互动，建设民主自治、管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，是加强和创新社会管理的重中之重，是核心内容。其次，建立社区多元治理机制。加快推进社区居委会与社区工作站分开，实行议行分设；加快社区社会组织的培育发展，整合社区资源，不断建立健全社区各类志愿服务组织，注重发挥社区社会组织在扩大参与、提供服务、反映诉求和规范行为等方面的积极作用；切实加强社区党的建设，理顺和规范社区组织体系各类主体之间的关系，逐步形成以社区党组织为核心、以社区自治组织为基础、以社区工作站为依托、以社区社会组织为补充、驻区单位密切配合、社区居民广泛参与的社区治理结构。第三，完善社区居民自治机制。深入推进社区工作准入制，减轻社区居委会工作负担，确保社区居委会切实履行自身职责；培育社区居民自治意识，积极探索创新社区自治的有效方式，健全社区居民自治规章，进一步完善社区居民代表大会制度，规范社区民主决策程序，不断提高社区自治和民主决策水平；建立完善社区自治工作制度，推进社区自治工作的制度化、规范化。第四，健全民意表达和监督评价机制。大力推广民情信箱、民情热线、民情联络员、居民接待日、民情恳谈会等行之有效的做法，并建立民意反馈制度，引导社区居民以理性、合法的形式表达个人意愿，畅通民意诉求渠道；进一步深化社区事务公开制度，保障社区居民的知情权、参与权、监督权；加快推进社区网站建设，充分发挥社区网站在畅通社情民意、推行社区事务公开、接受社区居民监督等方面的独特作用。建立健全民主监督制度，组织社区居民对社区工作进行评议，研究制订评议标准，创新评议方法，逐步建认完善评议监督体系。第五，创新社区工作者队伍管理机制。进一步完善以培养、选拔、使用、激励为主要内容的政策措施，拓宽选人视野，优化人员结构，不断提高队伍的整体素质；加快推进社区工作者队伍职业化、专业化进程；建立健全教育培训制度，利用有关教育资源，组织社区工作者进行轮训；加强社区建设和管理的研究，根据实际工作需要，合理设置社区工作者岗位。第六，理顺社会治理关系。进一步清理党组织、居委会、居民（代表）大会及居民议事机构间的关系，加强议事会规范化建设，不断扩大群众参与度。第七，提升社区服务水平。要按照共建共享、互惠互利的原则，积极引导社会单位向社区居民开放内部生活服务设施和文化设施，完善社区服务网络体系，推动农村社区物业管理，努力营造管理有序、和谐友爱的良好社区氛围，增强居民归属感。
以加快培育发展社会组织为导向 构建社会组织发展体系
加强和创新社会管理的关键是培育和发展社会组织、完善社会组织管理机制、构建“枢纽型”社会组织工作体系，形成各类社会组织依法有序参与和管理社会公共事务的局面。各级政府要继续积极支持有利于改善民生、提高科技、教育、文化、卫生、体育、社会福利等公益性社会组织的发展，并在资金、职能、人才等方面不断加大扶持力度，推进社会组织与政府部门、社会组织与社会各界之间的广泛交流与合作。同时，建立健全对社会组织的管理监督机制，完善政府依法监管、社会监督和组织自律的制度体系，引导各类社会组织健康发展。整个过程中，将充分发挥工会、共青团、妇联等“枢纽型”社会组织的作用，构建起“枢纽型”社会组织工作体系，密切政府与社会各界的广泛联系。当前，积极培育和发展社会组织的重点：一是加大扶持力度。降低社会组织登记门槛，简化登记手续。制定出台社会组织参与政府购买服务和承接政府有关职能的实施意见，设立社会组织发展专项资金，以治理结构完善、筹资渠道稳定、制约机制健全、管理运行规范为目标，建立健全社会组织各项工作制度。二是加强内部管理。要建立和完善各项规章制度，提高内部管理水平，进一步理顺行业协会管理体制，实现真正意义上的自我管理、自主发展。三是强化对社会组织的监督管理。规范社会组织收费标准并向社会公开，推进社会组织信用体系建设，建立由政府指导、部门协同、社会参与的第三方评估机制，对社会组织进行评估。四是完善社会组织管理体制。进一步理顺登记管理部门、业务主管部门的管理职责，落实责任。建议由登记管理部门牵头，建立社会组织管理工作联席会议制度，加强登记管理部门与业务主管部门的协调配合。
同时，要大力发展志愿服务事业。志愿者服务是加强和创新社会管理的重要组成部分，是推进社会建设的重要力量，因此，各级政府要高度重视和积极支持社会志愿者服务事业，使其健康、有序发展。一是完善招募动员机制。要加大宣传力度，培育志愿文化，鼓励机关、企事业单位工作人员和广大干部群众积极参加社会志愿组织。二是进一步拓展志愿服务领域。加快推进社区志愿服务的发展，探索建立社区工作者和志愿者联动机制，形成“社区工作者引领志愿者拓宽服务，志愿者协助社区工作者加强社区管理、改善社区服务”的发展模式。三是加大扶持保障力度，各级政府应加大财政投入，建立政府购买志愿服务制度。设立志愿服务专项基金，建立健全志愿服务权益保障和激励机制，研究开发志愿服务保险产品，大力表彰志愿服务先进组织和个人，探索实施志愿服务荣誉制度。
以加强社会公共安全管理为关键 构建社会矛盾调处体系
要以完善群众利益表达机制、健全矛盾疏导和化解机制、加强应急机制建设，形成利益诉求多渠道表达、社会风险预警、矛盾多元化化解的工作机制为重点，构建社会矛盾调处体系，推进社会建设。要继续深化党务、政务公开，切实保障群众的知情权、表达权、参与权和监督权，进一步健全城乡群众参与重大公共政策制定、实施、评估监督的机制，完善公共政策公开征求意见的办法，并探索建立人大代表、政协委员基层联系点制度，深入群众了解社情民意，帮助群众解决实际问题。同时，还进一步完善“阳光拆迁义务监督员”制度，深化“义务和谐工作员”队伍建设；充分发挥社会组织、新闻媒体和网络反映群众利益诉求的作用；健全城乡一体的法律服务体系，帮助群众维护合法权益。目前各级地方政府应重点抓好以下工作：一是加强流动人口服务管理工作。进一步改进流动人口服务工作，从基本民生入手，不断改善流动人口的生活条件，切实维护流动人口合法权益。进一步完善“以证管人、以业管人、以房管人”的各项措施，强化用人单位服务管理责任和出租房业主的治安责任，严格规范房屋出租行为，全面推行出租屋分类管理；对流动人口实行分级分类管理，对高危人员采取措施实行严控，进行重点管理；切实加强对流动人口居住相对集中地区的管理，对治安问题突出的重点地区进行集中整治，对具备条件的地方，进行封闭式集中管理，巩固整治成果；加强资源整合，完善信息平台，加快推进流动人口与综合治理信息管理系统建设，实现流动人口信息社会化采集、动态化管理；进一步理顺服务管理体制，整合职能，归口管理，完善流动人口服务管理综合协调机制；加快实施居住证制度，全面推行社会实有人口管理，进一步推动服务管理体制机制、管理模式、管理手段的创新，破解流动人口二元管理的难题。二是加强社区矫正和安置帮教工作。切实加强刑释解教人员安置帮教的衔接工作，针对安置帮教对象的不同情况，分类实施帮教，重点加强对有重新违法犯罪倾向人员的管控。进一步搞好社区矫正对象的风险评估，提高分级管理的针对性加强对重点矫正对象的监管，防止脱管失控，尽快在全市范围内建立移动定位管理系统，对重点矫正对象实施手机定位监管。加大帮困扶助力度，把符合条件的社区矫正对象和刑释解教人员纳入最低生活保障和社会救助范围，参照就业困难群体的相关政策，帮助解决生活、就业中遇到的问题和困难。重点关注社区服刑人员、刑释解教人员中的“三无”人员，通过多种途径保障他们的基本生活。加大对社区矫正、安置帮教工作的财政投入，帮助解决矫正工作和安置帮教工作中遇到的问题和困难。三是建立特殊人群服务管理长效机制。进一步加强对吸毒、艾滋病、重性精神病“三类人员”的救助和管理，构建完善对“三类人员”的救治管理体系，制定出台加强对“三类人员”社会管理的实施意见，明确各相关部门职责，落实责任，完善协调机制，规范责任追究。加强对不在学、无职业和流浪乞讨未成年人以及服刑在押人员未成年子女的社会关怀，坚持齐抓共管的原则，明确综治、公安、民政、教育、人力资源和社会保障以及团市委、妇联等相关部门和单位的职责，落实帮扶责任，建立完善关怀教育管理的长效机制。与此同时，注重培育、发展专业性社会组织或志愿服务组织参与教育管理，形成以政府为主导、社区为平台、社会力量参与的关怀教育管理格局，把特殊青少年教育管理工作落到实处。四是完善安全生产长效管理和应急管理机制。进一步强化领导责任，落实安全生产主体责任措施，有序组织企业广大职工加强对企业安全生产的监督，动员和组织社会专业人士参与社会安全监督，不断提高安全生产网格化管理水平，形成安全生产社会治理新格局。进一步加强应急管理体制机制建设，着力推进以乡镇、街道为重点的基层应急管理工作，提高基层应急处置能力；积极构建“纵向到底、横向到边”的应急预案体系，落实预案演练制度，强化预案动态管理;加强对突发事件隐患排查，完善预警监测机制，实现应急管理由事后被动型向事前主导型的转变;动员组织志愿者、社会组织等社会力量参与应急管理，建立政府、企业、社会组织等多元主体之间的应急管理互动机制。五是创新基层公共安全管理体制机制。着力推行基层公共安全管理组织领导一体化，本着“重在加强领导、重在整合资源、重在健全机制、重在增强素质、重在解决问题”的原则，进一步加强乡镇、街道政法综治中心和村（居）综治工作站规范化建设，加大投入，加强工作力量，配强配足综治社区工作者，完善中心(站)功能，建立健全运行机制，构筑维稳实战平台。加快建立各类社区平安建设志愿服务组织，招募设立社区治安信息员，推行社区平安建设网格化管理，广泛开展各种形式的群防群治活动，最大限度地动员和组织社会工作者、社区居民有序参与社区平安建设，提高群防群治水平。六是强化互联网管理措施。进一步加强网络安全管理。强化网络重要信息系统安全等级保护工作，定期开展信息安全风险评估。建立健全信息安全和保密管理工作责任制，全面落实网上行为管控技术措施。进一步明确言传舆论、信息技术、公共安全等管理部门的职责，强化对接入服务商的管理，对违规提供接入服务的服务商应追究相应责任。加大对网络新闻媒体的扶持力度，打造强势网络新闻阵地。建立网络发言人制度，加强网络发言人队伍建设，提高网络舆情研判和网上舆论引导能力。完善网络舆情引导成员单位经常性会商制度，健全网络舆情处置机制。
以建章立制为手段 构建社会管理规范体系
要推进社会管理健康有序发展，必须建立相应的规章制度。因此，要强化法治规范、完善自律规范、实施公民素质提升工程，切实完善社会成员共同遵守的行为准则。各级政府要把社会建设、社会管理的制度建设作为重要内容，纳入本地国民经济和社会发展的“十二五”规划，在调查研究的基础上，尽早制定出台加强社会建设、创新社会管理的实施意见，加快制定、修订涉及加强社会管理的一系列规范性文件，建立完善加强社会管理的规章制度体系。社会建设、创新社会管理的主要制度包括：促进城乡就业、促进社会和谐稳定、改善民生、发展城乡教育卫生体育事业、保护生态环境、加强社会组织管理、加强网络管理、加强特殊人群管理、增加城乡公共设施投入、政府社会管理工作联席会等。通过政策、制度的制定实施，明确责任，突出重点，不断完善公共财政体制，进一步调整政府财政支出结构，逐步加大对农村、基层等社会基础保障的投入，促进城乡基本公共服务均等化；进一步加大对社会管理领域人力、物力、财力的投入，确保有人干事、有钱办事，为加强社会管理、维护社会稳定提供有力保障。
（作者单位：成都行政学院）