钟方新 王仁宁 姜书彬
【内容提要】近年来，全国各地都在积极探索能够真正实现以公民需求为导向的政府服务模式，比如杭州市的“民主促民生”机制，哈尔滨市的“政务超市”，成都市的“一站式”服务，苏州市的“政务公告”制度等，都取得不错的效果和社会反响。在这些政府服务模式创新当中，网络平台毫无例外地扮演着至关重要的角色，在政府提供公共服务的过程中发挥着越来越重要的作用，也为政府实现以公民需求为导向的服务模式提供了崭新的平台和有效的载体，已经开始逐渐成为公共管理现代发展的新趋势。
借鉴国内外先进经验，烟台市结合当地实际情况，以烟台公共服务网为依托和载体，在构建服务型政府、推动政府管理创新、探索政府公共服务新模式的道路上，找准了切入点，摸索出一条切合当地实际、顺应发展趋势、体现公民需求导向的网络化行政道路。
烟台公共服务网的基本情况
（一）烟台公共服务网的创建目的。一是为群众办事提供一个窗口。网站把群众最关心、最直接、最现实的公共服务产品，集中放到一个网站上，群众足不出户，就可以清楚查询到哪件事情该找哪个部门，具体到哪儿办理，如何办理，无论是查询还是具体办事都方便而快捷。二是为公共服务资源整合搭建一个平台。网站搭建了一个“管理与服务相统一的平台”，打破了政务网站分散建设、各自管理的模式，实现了资源整合与管理的统一。通过这个平台，可以“一站式”查询到所有部门和单位的公共服务资源，大大提高了公共服务效率和质量。三是为政民互动开通一个渠道。网站开通了政民互动栏目，群众可以直接与部门和单位在线交流，告诉部门和单位自己的需求，给部门和单位的工作提建议，考核评议部门和单位的工作情况，有助于部门和单位倾听民声、了解民意、沟通民情，有针对性地改进工作，更好地为群众服务。
（二）烟台公共服务网的主要功能。一是公众需求信息“一网搜尽”。网站打破部门界限，把全市100多个部门和单位的7000多项公共服务事项，全部整合到一个平台上，几乎涵盖了教育、医疗、文化等与公众生活密切相关的所有领域，为群众办事提供了很大便利。二是便民服务查询“一站查全”。只要是部门和单位能够在网上提供的查询类信息服务，网站都能提供。对涉及多个部门和单位办理的事项，通过提供链接、开设专题等形式，全部整合到这个网站上，并设置了人性化导引，省时又方便。三是公共服务事项“一供到底”。对可以在线办理的事项，网站设置了自动提醒功能，公众可以根据引导在网上顺利办结相关事项；对查询不到的信息，网站设置了“信息反馈”功能，公众可通过网站督促相关部门及时补充有关信息；对有问题的事项，公众可在线纠错；对不明白的事项，公众可在线咨询；对已办结的事项，公众可在线评议，实现了咨询、求助、建议、批评、投诉等网上统一受理。
（三）烟台公共服务网的运行管理机制。一是协调配合机制。相关部门联合印发了《烟台公共服务网管理办法》，建立健全了机构编制部门牵头抓总，纪检监察、经信部门全程参与，其他部门各司其职、各负其责、分工协作的工作机制。二是信息保障机制。确定了部门报送为主，网上采集、栏目共建为辅的工作机制，要求各部门按照信息采集目录，根据部门实际情况对各类数据进行核实确认、补充完善和及时更新，确保数据的准确、及时和权威。三是评议考核机制。依托政民互动和部门履职评议栏目，公众可以随时对部门和单位工作情况进行评议，评议结果直接在网站公布，强化了对部门履职情况的监督。纪检监察、机构编制部门对各部门进行实时监控、定期考核，考核结果纳入部门履行职责评估和党风廉政建设、效能建设及行风评议综合考评，增强了网站建设工作的权威性和约束力。
烟台公共服务网的实践效果网站自运行以来，日均访问量1万人次左右，高峰时段突破2万人次，群众反响热烈，取得了不错的效果，一定程度上实现了政府服务以公众需求为中心，迈出了烟台市网络化行政探索的第一步。网站在践行以公民需求为导向的政府服务模式创新中所发挥的作用和优势，主要体现在以下几个方面：
（一）真正体现了公民的主体地位。在网络化行政的环境下，服务型政府的理念借助网络手段在现实世界中得以实现。一方面社会公众可以通过烟台公共服务网快捷方便、及时准确地了解到政府部门所制定和颁发的与公众相关的政策、法规以及一些重要的信息，实现了公共服务资源的自由选择，减轻为此需要付出的经济和时间负担。另一方面，通过“信息反馈”、“政民互动”和“部门履职评议”等栏目，为公众搭建了多个利益需求和诉求表达的平台和渠道，使公众真正自主参与到对政府公共事务的决策、监督和评判当中，实现了公民需求导向由理念转变为现实，真正体现了公民的主体地位。
（二）有助于建立良好的政民关系。烟台公共服务网的创建理念和运行模式决定了政府与公众之间是服务而不是以往管理的关系，公民一定意义上就是政府的顾客，政府必须根据顾客的需求为其提供所需服务，这就改变了传统意义上政民关系。政府借助公共服务网以更有效率的行政流程，加速政府与民众的沟通，减少“橡皮图章”，实现“一站式”服务，从而强化政府在公共管理中的服务者的角色，有助于改变现有环境下政府与公众的关系。同时，网站可以在服务提供之前，以及在服务提供的过程中，通过社会公众反馈的意见建议，有效、准确地了解“消费者”的需求偏好、需求量、需求的提供方式等，这些信息对于政府主动改善服务质量、减少资源损失和浪费都具有重要意义，这种政民之间的良好互动又进一步巩固了政民关系。
（三）实现了政府公共服务的多元化。烟台公共服务网覆盖全市各级政府部门，服务平台利用统一的信息资源，通过网络的手段，为公众提供直观简便的多元化服务，让社会享受信息网络的便利。从服务对象看，公共服务网的服务对象涵盖了社会公众、企业和政府自身。从服务种类看，分为信息服务、信息咨询、信息反馈、网上办公、政民互动等。从服务的发展态势来看，分为传统服务网络化与网络服务跨部门整合，前者是针对单个环节、单个部门或单个功能的服务上网，后者包括跨部门、跨领域之间服务上的整合、精简和完善。从服务方式来看，网站囊括了社会公众从查询、咨询、办事、评议到监督的完整过程，服务方式的多向性决定了公众享受公共服务的机会也更多。可以说，公共服务网实现了政府的集成服务，是基于云技术打造云政府的雏形。
（四）实现了政府行政效率的高效性。利用烟台公共服务网这一网络平台，有助于全市政府各部门实现电子化、网络化和程序化，推动了精简组织和简化办公等工作，提高了政府在行政、服务和管理方面的效率；有利于政府从被动服务经济社会转变为主动服务，企业、公民可以不受地点、时间的限制，在公共服务网上了解政府方针政策，接受政府的服务；有利于打破政务工作的时空界限，加强政府部门之间以及政府与公众之间的信息沟通和互动，从而优化行政管理的组织结构，提高信息传递的速度和效率，大大减少政府的运行成本。
（五）有助于打造阳光透明的政府。互联网最显著的特征是信息的共享，政府和公众都是信息的占有者和受益者。一方面，政府将涉及公民的所有政府公共信息都通过烟台公共服务网进行发布，社会公众除了可以查询到所有政府部门的公共服务信息资源之外，也可以更快更多地了解每个部门最新的工作动态，从而最大限度地实现政务公开。另一方面，政府部门在制定政策和作出重大决策过程中，依托烟台公共服务网，通过信息发布和意见征询等形式，让公众参与其中，让公众提出建议，通过网上民众反馈的大量信息，从而支持政府进行正确的决策，更好地为社会公众提供服务。
基于烟台公共服务网的网络化行政发展前瞻烟台公共服务网是烟台市推行网络化行政的有益探索，在具体实践中，一方面收到了不错的效果，为网络化行政的进一步推广积累了经验；另一方面也通过实际运行，检验出一些问题和障碍，比方说信息数据的维护更新问题、部门之间的联动协调问题、部门履职的监督考核问题等。但网络化行政本身就是一项长期艰巨的系统工程，因此要解决这些实际推行中遇到的问题和障碍，加快网络化治理进程，真正实现公民导向的政府服务模式创新，最主要的核心就是要发现和满足民众的公共服务需求，这就需要烟台市依托公共服务网，从理念、执行和制度建设等方面构建公民需求导向的服务型政府建设综合体系。
（一）通过公众参与推动公民需求导向的实现。首先，公众参与是公民需求导向施政理念的具体体现。公民需求导向要求公共权力的运行以公民利益的实现为出发点和落脚点，一切以民众为中心，民众才是政府绩效的评判者，而要确保“民本位”能落到实处，公众参与无疑是重要的制度保障。其次，公众参与是推动政府公共服务向公民需求导向转变的关键。由于信息不充分和政府自身利益等因素影响，政府在提供服务时往往忽视民众的实际需求，因此，只有通过公众参与，让公民的需求得到充分地表达，政府提供公共服务才能回归正常。最后，公众参与是提高公共服务供给水平、强化政府责任意识的保障。现代政府的合法性来源于政府向公民负责，靠的是社会民众对政府的认同，公共参与对于推动政府责任的落实，不断增强政府对民众需求的快速回应能力，对于提高公共服务的供给水平具有重要意义。因此，公民参与是推动网络化行政以及建设服务型政府的根本途径，只有公民的参与，政府才能逐步具备公共服务型政府应有的基本特征。就烟台而言，要依托烟台公共服务网，进一步营造有利于社会公众参与的氛围，培养公众参与的意识，提高公众参与的能力，建立健全公众参与的渠道和制度，从而推动全市网络化行政的进程。
（二）建立可行的公民需求表达和收集机制。当前，公民个体的公共服务需求普遍没有有效的途径表达和整合到现有的公共服务供给机制中去，导致公共服务的有效供给不足和浪费。为了保证政府公共服务供给效率必须将公民真实的公共服务需求融合到公共服务的供给体制中，这就需要在公共服务供给之前征求和收集公民的真实需求。一方面，公共服务项目都应该建立长效的公民公共服务偏好的表达机制，公民公共服务偏好的表达是公共服务偏好有效集结的前提，建立长效的公民公共服务偏好的表达机制是提高公共服务供给效率核心所在。另一方面，要建立形式多样的公民需求收集机制，创新性地将公民的公共服务需求引入公共服务供给整体机制构建中。因此，烟台在推动政府服务模式创新的过程中，要依托网络化行政，充分发挥烟台公共服务网在政府公共服务中扮演的角色，建立公民需求表达的渠道和机制，推出形式多样的公民需求收集平台，并将其制度化和长效化，真正地将公民的公共服务需求引入政府服务供给机制当中，确保公民需求导向的真正落实。
（三）完善政府服务事项的民主决策和监督反馈机制。无论是公民的需求表达，还是政府的需求收集机制，都离不开民主的决策机制。我国现有的公共服务供给决策机制大都是自上而下的，这种自上而下的决策机制不仅忽略了公民对于公民导向型政府建设的真实期许，而且导致部分公共服务供给的无效率和资源浪费。要改变这种现状，真正实现公民导向的转变，就必须改变现有的自上而下的决策体制，从公民的真实需求出发，提供符合公民真实意愿的公共服务。这就要求烟台在以后的政府服务模式创新中，通过完善公共项目决策机制、激发公众参与政府公共事务决策、引导政府接受多元利益主体的监督等多种途径，来改变现有的决策体制。具体而言，我们可以依托烟台公共服务网这一网络平台，继续创建和完善公众查询、公众咨询、公众评议、公众建议、履职评议、意见征询等形式多样的平台和渠道，让广大民众参与到政府的决策与执行过程中来，实现公共服务供给中政府与企业和民众的良性互动，提高政府提供公共服务的效率和质量，真正把民主决策和监督反馈机制落到实处，以网络化行政推动公民需求导向的转变。
（四）鼓励并引导多元利益主体参与到网络化行政和服务型政府建设中来。引入公共服务多元的参与主体，发挥多元主体的协同效应意义重大。公共服务本身存在的非竞争性和非排他性，决定了自由竞争的市场无法满足整个社会对公共服务的需求，提供公共服务就是政府的主要责任。但是，政府本身也不是万能的，政府也存在道德风险和“寻租”行为，因此，政府应当鼓励、激励和引导多元主体积极参与到具体的公共服务中来，发挥政府、自治组织、非营利组织和群众的集体智慧，建立执行、监督和反馈机制。在网络化行政的具体实践中，我们应该在烟台公共服务网现有的框架基础之上，更多地引进多元利益主体，比如协会、中介、自治组织甚至个体私营服务者，凡是与社会公众生产生活需求相关的服务主体的相关信息，都可以也应该囊括到网站综合信息服务平台当中，让公众根据自身的需求和喜好，自由选择适合自己的服务信息，同时，多元主体的引入也有助于实现政府公共服务事项决策和监督的多元化，从而实现政府、市场和非营利组织的协同效应，不断提高政府公共服务的效率和水平，真正实现以网络治理促进公民导向的落实。
（作者单位：山东省烟台市机构编制委员会办公室）