李 冬 生
【内容提要】政府自身改革是行政管理体制改革的核心和关键。当前政府自身改革面临许多障碍和困难，必须拿出政治勇气和魄力，采取切实有效措施予以解决，一是要凝聚改革共识，形成改革合力，二是要做好顶层设计，系统推进改革，三是要把握改革重点，转变政府职能。
改革开放30多年来，我国经济社会发生了深刻变革，在取得巨大成绩的同时也积累了大量矛盾，各项改革已进入深水区和攻坚期。相比经济体制改革、文化体制改革，我国行政管理体制改革相对滞后，而在行政管理体制改革中，政府自身改革是核心和关键。当前，政府自身改革面临许多障碍和困难，不破解这些难题，将会严重影响改革进程和效果。
凝聚改革共识形成改革合力
要深入推进政府自身改革，首要的就是整合社会各方面力量，凝聚大多数人的改革共识，形成庞大的社会合力。从目前情况看，改革共识难以形成主要体现在两个方面，一方面是在要不要改革的问题上存在分歧。虽然大多数人认为改革势在必行，不改革就没有出路，但是部分既得利益者从维护自身的利益出发，害怕改革会损害他们的利益，假借各种理由阻止进一步改革，这部分人虽然只占少数，但其拥有丰富的政治经济资源，足以能够对改革施加影响。清华大学发布的《2011年度社会进步研究报告》指出，中国目前最需警惕的是“转型陷阱”，即既得利益集团假借“维稳”阻止进一步变革，由此导致经济社会发展的畸形化和经济社会问题的不断积累。另一方面是在改什么以及怎么改的问题上存在分歧。一是不同利益群体的改革诉求不同，不同群体都会为自己的利益最大化提出对自己群体最有利的改革主张，以图固化利益格局；二是中央与地方之间因为权力和责任不同，所考虑的角度不同，对改革的力度、方向等均有不同的认识。三是政府与广大民众认识的不同，以往的改革由政府主导，民众参与度小，加上部分改革举措偏离民众的利益和需求，导致公众对改革的热情有所下降，改革的社会动员力也大为降低。
所以，要形成改革合力，必须要在全党、全社会凝聚共识，在打破利益格局的过程中寻找共识。首先，要整合不同利益群体的意见。不同的利益群体都会对改革方案有不同的想法和不同的改革诉求，因此，制定政府自身改革的目标模式，应有一个公开的讨论和论证的过程。只有通过公开透明的讨论和交锋，才能消除歧见，求大同存小异，从而找到改革的最大公约数。其次，要统筹考虑地方政府的意见。地方政府作为具有一定权利义务的行政主体，在国家生活中有着中央政府不可替代的地位和作用，中央关于改革的部署和要求需要地方政府结合当地实际加以贯彻，才能落到实处。因此在谋划改革方案和政府职能配置过程中，要广泛征求地方政府意见和建议，充分调动地方政府积极性。再次，要整合广大人民群众的意见。我国是人民当家作主的国家，政府的权力是人民赋予的，党和政府的工作方式是从群众中来、到群众中去。因此，政府要创造条件，多渠道多途径征求广大人民群众意见，使广大公众参与到政府自身改革中来。只有人民群众参与和理解了，才能拥护和支持改革，政府自身改革才有坚实的群众基础。
做好顶层设计系统推进改革
在目前政治体制下，地方政府对改革的探索空间非常有限，因此需要做好顶层设计，由上而下推进改革。政府自身改革是一项长期而艰巨的历史任务，必须要有长期目标和总体规划，以明确改革的路径与方向，防止改革左右摇摆或走大的弯路。这就要求中央层面的改革协调机构以战略的思维来设计和规划未来的改革与发展，系统地明确目标、方向、领域、重点、体制机制等，重大改革方案应该中央统一决策，取代由部门和行业“自己改自己”的机制，以有效地避免部门利益、行业利益，这样才能打破既得利益群体的阻挠和反抗。没有系统思维，行政管理体制改革就容易被表面现象所左右，忽视它的整体性、长期性和复杂性，头痛医头，脚痛医脚，使改革遭受挫折甚至失败。与此同时，政府自身改革又是阶段性与连续性统一的过程，一个时期有一个时期的改革重点，一个阶段有一个阶段的改革任务，因而改革又必须要有长期目标下的近期目标，总体规划下的短期安排，方能保证政府自身改革的前后衔接、有序推进。此外，与政府自身改革密切联系的各项改革还要同步进行，如改革中必然涉及到干部管理和调整问题，就需要进一步推进干部人事制度改革；涉及到政事分开，就需要深化事业单位改革；涉及到政企分开，就需要推进经济体制改革。这些改革应该与政府自身改革协调推进，改革政策做到相互衔接。
以往的政府自身改革效果不佳、容易反复，一个重要的原因是没有过硬的约束机制。即使当时精简了，由于缺乏明确的法律依据，也没有以法律制度形式固定下来，只要事情一多，领导人一点头，就要增加机构和人员，被改掉的东西可以轻易恢复;有的虽然当时改革了，日后还会出现反复。只有建立起法律约束、财政约束等硬机制，政府机构的设置与编制，以及财政费用支出，都由相关法律、制度加以严格的规范和监督，机构改革的成果才能得以保持。同时，相关体制机制不完善也影响了改革成果的巩固，如长期以来我国政府机构存在着“能进不能出、能上不能下”的干部用人制度，缺乏竞争的动力与压力，干部人事制度不合理，干部只上不下，只升不降，一到年限就想提拔，一遇机会就想升级;政府机构一有条件就想升格，一开口子就增加职数，致使干部队伍和机构迅速膨胀。此外，我国政府实行的是“任期制度”，每届任期五年，在一些地方，领导干部任期内调动现象频繁，也导致了改革成果难以维持。由于个人的思维方式、专业经历、思考角度不同，对经济社会事务的把握也不同，势必对改革的理解不同，造成随意性大，短时间内可能出现的“人亡政息”或“人不同政不同”将使得改革“走形”、“变味”的风险加大。因此，要切实推进政府自身改革并巩固改革成果，一个重要环节就是加强法制建设，完善各项法律法规，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法制不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变，真正解决“人治”大于“法治”的状况，保证政府各项工作依法进行。
把握改革重点转变政府职能
政府职能是指政府对国家和社会经济的发展应具有的职责和功能，它揭示了政府在社会经济中的基本作用和基本方向，即回答了政府在社会经济活动中应该做什么、不应该做什么的问题。前几次政府机构改革虽然将转变政府职能作为改革的关键和核心，但在具体操作中，改革的重点都集中在机构的撤并和人员编制的精简上，对政府职能转变只限于抽象的表述，政府职能并没有实现根本性转变。政府职能之所以转变难，是因为许多政府部门管了很多不该管的事项，而这些事项与各部门利益紧密联系，要转变这些职能，无异于削减了部门的权力，损害了部门利益。从另一个角度看，政府职能的实现靠政府机构来完成，政府机构是实现政府职能的主体，依职能而设，随职能的变化而变化。因此，政府职能的扩张是导致机构膨胀的直接的、主要的原因。英国政治学家帕金森尖锐地批评过英国行政机构之间互相矛盾、扯皮，办事低效，机构臃肿，人浮于事等“官场病”，并将其概括为著名的“帕金森定律”，其基本含义是：现行政府各部门都具有一个带有共性的刚性膨胀机制，从而导致属下人员的剧增。而人多了互相又会制造出许多“工作”，于是人员进一步扩大，结果陷入机构越大，扯皮越多，而人员增加也越多的恶性膨胀之中。实际上，政府职能不理清，不分清哪些该由政府管理，哪些不该由政府管理，仅仅就机构论机构，就编制论编制，政府自身改革就永远走不出反复循环的怪圈。
从经济运行规律和西方国家政府职能转型的历史实践看，社会资源的合理配置应该以市场机制为主，政府干预不能取代市场机制，政府不能取代市场。一般而言，政府职能的定位在于对市场机制缺陷的弥补，即只有在单靠市场机制无法解决的社会资源配置的问题上，才存在政府权力干预的必要，否则政府对市场的干预就是不合理的。市场经济体制的建立，要求政府在经济管理上要从行政手段为主转向以经济手段和法律手段为主，从直接管理和微观管理转到间接管理和宏观管理，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好。首先，要按照市场经济的要求，对政府职能进行全面梳理，合理界定政府职能，确定哪些是政府应该承担的职能，哪些是政府不应该承担的职能。其次，要理顺部门间职责关系，合理安排政府间职能结构，既要配置好中央与地方政府之间的职能，也要配置好政府部门之间的职能，防止职责交叉和出现真空。再次，要用法规明确人员编制和运行机制，从法规的层面确立机构改革的原则、标准、程序和目标，明确各个组织的人员编制和任务目标，完善相应的程序机制，才能保证政府职能切实得到转变。此外，还要把握政府职能重点的转换，如以前从中央到地方，领导大部分精力是关注发展，地方政府更是全力抓GDP的增长，而很少顾得上改革。结果是经济发展了，贫富差距反而扩大了，社会矛盾增多了，公平正义的问题出现了。因此在确定下一步改革思路中，要将公平正义作为未来改革的基本方向和价值取向，建立起一套能够保障公平正义的新体制。
总之，政府自身改革是一项复杂的系统工程，需要考虑社会各方面的因素，兼顾各个环节，不能急于求成，更不能脱离我国的国情，盲目照搬国外的做法。要切实推进政府自身改革，需要中央拿出政治勇气和魄力，凝聚改革共识，统筹解决面临的各种困难和障碍，一以贯之地强力推行，否则就难以破解政府自身改革的困境。
（作者单位：安徽省芜湖市机构编制委员会办公室）