上海市浦东新区政府规模调研报告课题组
【内容提要】政府规模的适度化是深化行政管理体制改革需要重点研究的问题。作为上海市编办选定的《中国政府规模研究》课题共同参与单位之一，浦东新区以金杨街道、花木街道、三林镇、周浦镇、市民中心（审改办）作为案例分析对象，从不同角度对浦东新区政府机构设置、人员配备现状及历史变化进行了调研，从中找寻影响政府规模变化的基本因素，进而对浦东新区政府规模的发展趋势进行简要分析。
浦东新区政府规模的现状和历史变化
浦东新区现行党政机构的设置是以浦东开发开放为发端，肇始于原浦东地区三区两县党政机构和上海市浦东开发办公室，发展至2009年初，共经历了三个历史阶段的变迁。
第一阶段：1990年—1992年，开发开放办公室阶段。
浦东地区原分属黄浦区、南市区、杨浦区、川沙县、上海县三区两县管理，总面积522.5平方公里，人口近140万。1990年4月18日党中央、国务院批准上海开发开放浦东，并在浦东新区实行经济技术开发区和某些经济特区的政策。同年5月，市政府成立了浦东开发领导小组，下设浦东开发办公室。由此，浦东形成了三区两县政府加上一个浦东开发办公室（浦开办）的行政管理格局，即由浦开办进行宏观管理协调，开发建设和管理由黄浦区、南市区、杨浦区、川沙县、上海县具体负责。浦开办职能是围绕浦东重大决策和项目进行协调，从而调动各区县的积极性，为前期启动浦东开发奠定了初步的基础。其特点是宏观协调、分散管理。但随着浦东开发开放工作逐步进入实质性的启动，这一共同管理体制日益难以适应浦东统一规划、集中管理和高速开发的行政运行需求。
第二阶段：1993年—2000年，党工委、管委会（“两委”）阶段。
1992年10月，经国务院批准同意设立浦东新区，撤销川沙县，明确新区行政区域为原川沙县，上海县三林乡，黄浦区、南市区和杨浦区的浦东部分。1993年1月1日，浦东开发办公室和川沙县同时撤销，川沙县全境，上海县三林乡，黄浦区、南市区和杨浦区的浦东部分划归浦东新区，浦东新区正式成立，浦东新区党工委、管委会经中央和市委批准正式成立，并挂牌运转。
新成立的浦东新区党工委、管委会分别为市委、市府派出机构，以党工委为领导核心，管委会统一负责浦东新区开发开放的管理工作，履行国家法律所规定的地方国家行政机关所应承担的行政管理职能。党工委、管委会体制本质上是开发区管理体制模式，下设10个职能局，行政编制800名。同时成立了公检法司安机构，使用政法专项编制。
这一阶段机构编制的特点：
1.机构设置精简高效。在市委、市政府的领导下，管委会按照改革创新的精神，在这次机构设置上，采取了精简高效的原则，避免与当时政府现行管理模式的机械对应，而是尽可能地以一个局的相关处室来承担浦西众多相关局的职能，以便新事新办，使新区领导上任后能集中力量抓好开发建设工作。在此原则下，浦东新区首先设立了当时开发管理必不可少的10个部委办局，即办公室、组织部、纪律检查委员会、综合规划土地局、经济贸易局、农村发展局、城市建设局、社会发展局、财政税务局、工商行政管理局。公安、检察、法院、司法、国家安全等部门另设。新闻出版、广播电视电影等社会事业仍由市主管部门负责管理。在街道、镇管理模式上，新区管委会作为统辖新区的行政机构，直接管辖到43个街道和乡镇，中间不再保留区、县一级的行政机构。
2.党政机构有分有合。从有利于加速浦东开发开放出发，在机构设置上大胆尝试，党政机构有分有合。“合”表现在“一办、一部、一委”，新区党工委与管委会共设一个办公室，组织部包括政府劳动人事方面的职能，纪委包括政府的审计和行政监察职能。“分”表现在七个职能局上，即综合规划土地局、经济贸易局、农村发展局、城市建设局、社会发展局、财政税务局、工商行政管理局等七个局作为新区管委会的机构，独立地依法行政，从而精简了机构。
3.实行大系统综合管理。新区管委会根据政企分开的原则，一律不设各类行业主管局，同时又强化综合管理部门，实行大系统管理模式，能不设的尽量不设，相应的职能先归并到一个大口中。如农发局既指导乡镇企业、乡镇规划建设以及农村的社会事务，还管理农林牧副渔和水利建设。城建局的职能则对应于浦西的建委、建设局、城市规划管理局、人防办、园林绿化局、环卫局、市政局的职能。国资办，既行驶国有资产管理职能，又承担管理体制改革研究；财税局负责财政预算的编制，兼管区内的税收管理。这种大系统的管理模式决定了机构运作的方式、内容、作风、程序都与旧机构的完全不同，因而具有重要的创新意义。
4.实施精员简政。浦东新区摒弃专业性、微观性管理的机构，代之以适量的宏观性、综合性的管理机构。各常设机构职能主要体现在以宏观管理、间接管理、目标管理为主，而不是以微观的、直接的、过程的管理为主。行政编制额度最初仅为800名，只是当时浦西区级机构人员配置的64%（1993年市属12个区行政机构人员编制数平均为1250名）。在机构设置方面，当时上海各区县级党政群机关平均53个。而新区直属党政机构仅10个，加上中央和市府派出机构，比浦西区级机构约减少50%。
同时随着开发建设的进展和社会各项事业的要求，新区对党政机构也进行了一系列微调。如1995年2月，设立浦东新区宣传部和统战部，两部对内为一个机构，对外挂两块牌子。1996年5月设立浦东新区国资办，原财税局负责的国有资产管理职能划归国资办。1996年6月设立农工委（与农发局合署办公）、城工委，以强化新区党工委对基层政权的领导，推动新区街镇基层党组织建设，促进新区政治稳定和社会、经济、文化等各项事业的全面发展。1998年9月，为进一步加强浦东新区市政管理工作，建立浦东新区市政办。环保局与市政办合署办公，实行两块牌子，一套机构。1999年4月，浦东新区工商行政管理局划归上海市工商行政管理局管理，更名为上海市工商行政管理局浦东分局，为上海市工商行政管理局直属机构。
截止2000年4月，新区党政机构13个，人员编制990名。街道、镇37个，人员编制2122名（实际下达编制1875名）。
注：司法局仍然使用政法专项编制。
该阶段7年的运行表明，这种模式基本适应了新区统一规划、集中管理、高速开发和建设外向型、多功能、现代化新城区的行政运行环境要求，对浦东开发建设起到了积极推动作用。但是，结合新区进入“重管理、重环境、重功能”阶段的新要求和率先建立社会主义市场经济体制的基本目标，结合新区政权建设的实际情况，也存在一些问题，如地方国家权力机关及政协机构不健全、各职能局职能配置不尽合理等。但这一阶段的行政模式的建立和运行，为今后新区政府的成立及“小政府、大社会”管理模式的运行提供了丰富的实践经验和扎实的现实基础。
第三阶段：2000年8月—2009年6月，正式建政阶段。
随着区域发展和管理的实际需要，2000年8月，在浦东开发经历了十周年以后，上海市委、市政府批准撤销浦东新区党工委和管委会体制，正式建立区委、区政府，同时建立新区人大和政协。当时，仍然按照“小政府、大社会”的管理模式，设立了8个党委机构和13个政府工作机构，另外2002年上半年也完成了街镇的行政区划调整，形成11个街道和13个镇的格局。
现行新区组织架构是正式成立后逐步形成的。根据发展情况，新区对政府组成架构又进行了相应调整和完善。如：
2001年，在城工委、农工委的基础上，又建立了社工委、企工委、机关工委等五大工委，基本实现了全区所有部门、所有行业党建工作的全覆盖。
2003年，将社发局承担的民政、社团管理职能划入劳动和社会保障局；将发展计划局承担的国有资产管理办公室划出，为区政府的直属机构，与企工委合署办公。
2005年，根据本市机构改革的要求，新区对发展计划局、经济贸易局、科学技术局、建设局、国资办等进行了更名。
2004年10月，新区从变革行政管理体制入手，按照新区的城市形态和发展布局，在不增加行政层级、不增加行政编制的前提下，分别建立了外高桥、陆家嘴、金桥、张江等4个功能区域党工委和管委会，在经过一年的试运行后，2005年又分别建立了三林世博和川沙功能区域党工委和管委会。通过建立6大功能区域，在体制机制上促进区镇、区街的联动发展。
截止2008年12月底，浦东新区区委共有工作部门9个（其中包括合署办公的5个部门），区政府工作部门13个，区委、区政府派出机构6个（功能区域）；另外，按规定设立了工、青、妇、工商联、侨联、科协等群众团体及8个民主党派；街镇在2005年作了微调后，现有12个街道和11个镇。市下达区级机关行政编制1170名，街道、镇机关行政编制1405名。工商、税务部门根据有关规定实行垂直管理，不再计入区政府机构序列。
这一阶段机构编制的特点：
1.探索政府机构按职能模块化综合设置的模式。在转变职能的基础上创新机构功能，发挥整体效能。按照大城市辖区管理特点，根据区级地方行政的实际需要，在机构设置上，大胆尝试部分党政机构合署办公的设置模式，除监察委与纪委合署办公外，还将人事局与组织部合署办公、文化广播电视管理局与宣传部合署办公；探索职能大口综合设置模式，不强求机构设置上下对应，如成立浦东新区社会发展局，统一承担新区范围内的教育、卫生、体育、计划生育等职能，既精简了机构，共享了资源，更重要的是有利于从工作局面、工作机制等角度实施大人才、大文化战略。对于机构未能单独设立的职能部门，为保证其行政法律主体地位和条线部门的工作需要，在相应部门增挂机构牌子，采取“增加牌子和公章、不增机构和编制”来解决上下对口的问题。如发展计划局增挂统计局、规划管理局、体改办、物价局等牌子。
2.机构设置上突出政府宏观管理的特点。一是不设专业性部门经济管理机构。以往政府中按行业、产品设置的专业性机构，如仪表局、化工局、机电局等，在浦东作为重点对象被全部革除。它们原有的职能，属生产经营方面的被下放至企业；属综合管理方面的被保留在管委会的综合部门；属社会管理方面的被委托给事业单位、社会团体及中介组织。二是建立综合性管理机构。以往政府中比例较小的综合性机构，在浦东机构中占有一半以上。例如，将编制和综合管理经济计划、城市形态规划与管理土地、房产市场等的职能合并起来，由综合规划土地（统计）局承担。将综合协调和管理农业经济、水利建设与村镇建设等职能交给综合性的农村管理局。在社会事业管理方面，将文化、教育、卫生、体育、医疗事业的发展和管理以及社区民政事务的综合协调和管理交社会发展局负责。
3.总量控制、分类管理。浦东新区按照总量控制、分类管理原则，进一步深化机构改革，加强编制约束，通过机构撤一建一、编制内部调剂等方法，在浦东新区社会经济总量快速增长、经济体量不断增大、区域人口总量不断上升、区域管理面积广大的情况下，使机构编制得到了合理控制，保持了行政机构数和编制数总量不增加。
浦东新区政府规模变化的影响因素纵观浦东新区党政机构以及行政编制的历史变化，浦东新区政府自开发开放以来，通过体制机制创新，优化机构设置和人员配备，以不断适应变化的外部环境，达到动态平衡，从而促进浦东经济社会的发展。基于此，政府规模的影响因素可以分为外部因素与内部因素两大类。
（一）外部因素
1.地域面积对政府规模的影响。地域面积是由行政区划所决定的，地域面积大小决定了政府管理空间的大小，决定着管理幅度的大小。在其他条件一定的情况下，地域面积越大，管理的工作量就越大，所需的编制量增加，反之，则小。浦东新区从开发开放之初到2008年，地域面积经过两次调整。1999年经上海市人民政府批准，浦东国际机场范围内的南汇县部分10.7平方公里土地划归浦东新区管辖，浦东新区法定陆域面积由522.75平方公里增至533.45平方公里。2003年完成滩涂划界工作，将人民塘外滩涂面积计入新区区域，由此新区区域面积由533.45平方公里，扩大至569.57平方公里。同期，浦东新区区级机关行政编制总数由800增加至1170，增加幅度为46.25%。
2.人口数量和结构对政府规模的影响。总的来说，政府所辖区域人口决定了该政府机关工作量的大小。人口多，管理任务就大，需要的管理人员就多，反之需要的管理人员则少。具体来说，人口包括数量和结构两个方面。一方面人口数量与社会公共事务的数量成正比，是决定政府每种职能工作量大小、难易程度的基本因素。以往人口数量在编制设置依据中所占的比重相当大，甚至成为核编的唯一依据；另一方面人口结构也是决定政府工作复杂程度、工作量的因素，同时也是公共事务管理重点分布的依据。比如随着人口老龄化程度加大，政府管理的老龄工作、医疗工作、救助等福利工作都会相应增加。
主要考虑两个指标：
一是常住人口（包括居住半年以上的流动人口）数量。伴随着浦东开发开放，前来新区务工、经商、生活的流动人口逐年增加，1993年到2008年8月，浦东新区登记流动人口数量从30万人增长到123.84万人，增长312.8%，占新区实有人口总量近四成。据新区统计局《浦东统计月报2008/8》显示，截至2008年8月，新区已有常住人口317.08万人，占全市六分之一强。流动人口的大量涌入，对新区的经济发展和社会发展起了一定的积极作用，但同时也产生了不少涉及市政建设和社会秩序等方面的管理问题，给新区城市管理带来了一系列的难题，造成了一系列的社会问题。浦东新区行政编制从93年开发开放之初的800名调整到08年的1170名。如果按照开发开放之初134万常住人口配备800名行政编制的标准，平均每万人配备近6名行政编制，那么317万的人口数量需配备1893名行政编制，而浦东新区在建政之后，行政编制总量一直保持在1100名左右，08年行政编制为1170名。目前浦东新区人口与行政编制配置比例为全市各区县最低。
二是人口的密度。人口密度综合了地域面积与人口数量两个因素。浦东新区的人口密度由2000年的4503人/平方公里增加到2008年的5367人/平方公里。人口密度越大，各项事务就相对复杂，行政管理工作量增大，人员的编制需求量也随之增加。
3.经济发展状况对政府规模的影响。经济发展状况对政府机构编制的影响有两个方面：
一方面经济发展水平越高，所涉行政管理事务将越多，所需行政规模必将越大。作为占全市经济总量比重最高、产业基地布局最为集中的地区，浦东新区自开发开放以来保持了年均17.8%的增长速度，国内生产总值从1990年的60亿元上升到2008年底的3151亿元，财政收入从11亿元增加到1042亿元，城镇和农村居民可支配收入分别达到27797元和133778元。经济的发展要求政府不断强化宏观经济管理能力；同时，也会要求政府加强就业管理、福利保障等职能，增设相关管理部门。新区于93年1月1日成立经济贸易局，下设7个处室，负责新区内外资招商、项目审批和新区工业、商业、外经贸、经济协作等综合协调和管理；随着职能深化和事务的增加，新区经济贸易局于05年更名为经济委员会，下设处室增加为12个，同时，新区于2000年增设劳动和社会保障局，加强就业、用工、福利等职能。
另一方面政府规模必须与一定时期的财政供给能力相一致，与经济发展水平相适应。政府机构的运转、人员的配备需要一定的行政经费作为财力基础，经济发展水平越高，财政收入将越高，更能承受政府规模的扩张；反之，经济水平低，财政收入减少，财政供给能力低。如图所示，浦东新区随着经济的发展，财政收入大幅提高，行政管理费用（公务员工资、办公设备、差旅费等政府自身消耗而非公共性的开支）增加也较快，反映出政府规模在不断增加，但与快速发展的经济总量相比较，浦东新区政府规模仍相对较小，政府管理人员承担的工作相对繁重。
4.社会自治程度对政府规模的影响。社会自治程度包括社会中介组织的发展状况、教育结构、市场化水平、公民的自治意识等方面。一般来说，社会自治程度高，政府管理难度就会降低，工作量相应减少；反之，如果社会中介组织发育不成熟，一些社会公共服务职能就无法从政府转移出去，不利于政府职能转变。2007年浦东新区出台了《关于政府购买公共服务的实施意见》，将原来由政府直接举办的、为社会发展和人民生活提供公共服务的事项转交给社会组织，探索新型的政府提供公共服务方式。同时还在上海浦东非营利组织发展中心内建立了“公益孵化器”，扶持初创阶段的公益组织成长，这一模式已经受到河南、湖南、广东、四川等省政府及相关机构的重视，有望在其他地方推广。另外在国家民政部民间组织管理局和上海市社团管理局的大力支持和指导下，新区制定了《关于推进新区行业协会组建的工作方案》，突破了行业协会登记方面的政策瓶颈，在浦东同业企业集中、具一定规模和发展前景、有区域经济特色的行业中试行登记行业协会。在试行登记行业协会时，同步试行开展了业务主管单位的改革，实行行业组织自发组建，登记管理机关依法登记，政府相关部门业务指导，融入全市行业的统一协调。浦东社会组织在承担政府职能方面也发挥了很大的作用，浦东新区要求各职能部门对承担的社会管理和公共服务职能进行梳理，加大政府职能转移力度，对由社会组织承接的事项实行费随事转。浦东新区社会组织年发展数、总数均居全市各区县之首，每年均以10%以上速度递增，截至2008年12月31日，浦东新区共有社会组织755家，其中，社会团体209家，民办非企业单位546家。对于能够通过社会、市场来实现资源优化配置的事情，政府不再投入机构和编制。
（二）内部因素。
浦东新区政府以综合配套改革为契机，大力推进行政管理体制机制创新，多途径盘活机构编制资源，做到既满足经济社会发展对新增机构编制的需求，又有效控制机构编制总量，为加快政府职能转变、理顺关系、优化结构、降低行政成本、提高效能提供了强有力的组织保障，而这些方面也正是影响政府规模的内部因素。
1.政府价值观。不同的政府价值观导致不同的政府规模。浦东在开发开放之初，就按照“小政府、大社会”先进管理理念，精简机构，控制行政成本。在启动阶段（两委成立），以“精简、统一、高效”和大系统管理的原则，设立10个办部委局，每个职能部门都综合了传统体制5-6个部门的职能，并实行党的工作部门与对应的行政工作部门合署。2000年浦东新区建政后，仍保持了“小政府、大社会”的格局，设立了21个党政机构（其中区委工作部门8个，区政府工作部门13个），至2008年，新区仅新增一个区委工作部门——企工委（国资委）后，党政机构共22个部门，区级机关行政编制一直控制在1100名以内，实际使用编制数控制在1000名左右。
浦东新区政府始终坚持“减政精兵”，严格控制机构数量，人员编制数和领导职数，坚持按市场运行的要求，把政府不该管的事情坚决放手，努力在扩大服务范围、提高服务质量上下功夫。比如，为了改善招商引资的服务，在内外资项目审批上实行“一门式”服务。同时，为适应经济社会发展的需要，通过体制机制创新，不断提高政府的公共服务能力，虽然机构数是上海其他区县的二分之一左右，干部人数相比一般区县少1/3，但人员文化结构、年龄结构比较合理，基本适应了浦东开发建设的需要。
2.政府职能范围。政府职能是确定政府机构多少、规模大小、员额多少的基本因素。从公共管理的基本理论视角看，政府机构设置必须与政府职能相适应，并随着职能变化而调整，当政府职能增加了新的内容，而这些新职能又无法归入原有机构管辖，那么可以设立新的机构；当政府部分职能需要强化时，相应政府机构就必须在人员配备、财政开支等方面加强以适应形势需要；在政府的部分职能逐渐萎缩甚至消亡的情况下，相关的机构就要精简、合并或予以撤销；当政府职能向社会转移、向市场转移、向下级转移、向基层组织转移时，机构也要做出相应调整。
2002年以来，新区以行政审批制度改革为政府职能转变的突破口，精简审批事项，优化审批流程，行政审批事项从原来的724项缩减到244项。2006年，浦东新区建立市民中心，将382个办事项目统一纳入市民中心受理，将原来的“一门式”服务职能由单一协调投资项目功能，转变为公共服务、社会管理和投资项目管理等综合协调功能，从为企业法人服务拓展到为自然人、企事业法人组织以及社会组织等多种群体服务。08年，又在过去工作的基础上，在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，进一步减、并审批事项，整合审批职能，改进”一门式”服务模式，创新行政审批管理和服务体系。此项改革虽然减少了政府具体行政审批事项的工作量，但是强化了事前指导、事后监管的职能，从某种意义上来说，对政府加强宏观管理和实施精细化监管提出了更高的要求，也必然要求政府加强相应部门的力量。
以建设项目行政审批制度改革为例，建设项目由原来六个阶段（土地使用权取得、规划设计方案审批、初步设计审批、施工图审查备案（市建交委职能）、开工审批、竣工验收阶段）整合为四个阶段（土地使用权取得、施工图审查备案、开工审批及竣工验收），看似审批工作量减少，但是在土地使用权取得之前，规划、建设、卫生、环保、消防、房产等十余个部门均需在土地招拍挂之前提出该地块的相关技术参数、控制标准和管理要求，这无形之中对政府土地出让之前的工作提出了更高的要求；其次，除重要地区及特定项目外，一般项目在新区政府相关部门的前期审批时限将由原来的100个工作日压缩至50个工作日，对政府审批的效能要求也更高；再次，技术审查委托专业审查机构，规划、交通、卫生、消防、交警、气象等部门全部委托施工图审查机构在施工图设计阶段，对结构安全、国家强制性标准和各专业规范执行情况进行全面地技术审查。如此，政府部门将更多的精力用于制订专业规划、控制标准和要求，加强事后监督管理。
2007年，新区镇机构改革试点扩大到川沙镇以外的全部镇，并顺利完成。镇政府职能转变的重点是强化社会管理和公共服务职能，适当调整经济管理职能，把工作重点直接从抓招商引资、生产经营等具体业务转移到提供政策服务以及营造环境上来。按照综合设置机构原则，机关内设机构各数由10个精简至7个，减少了科室之间沟通协调的环节。
3.管理体制。在体制创新上走在全国前面，是党中央、国务院赋予浦东的一项使命。浦东新区开发开放过程中，体制机制创新既是浦东开发开放取得成功的组织保障，也是合理设置机构，科学核定编制的强大动力。早在开发开放之初，浦东就在行政管理体制上率先探索“小政府、大社会”模式，按照“全国能借鉴、上海能推开、浦东能突破”的要求，在构建科学发展的体制机制上勇于探索、务求突破，按照综合统筹、经济服务、社会建设、城建管理、法制监督等不同职能模块，优化组织结构、运作流程，暗合了“大部门”体制的要求。2007年浦东新区大力推进政府机构重组和流程再造，同类机构尽可能合并，减少因机构设置而造成的职能交叉、权责不清、推诿扯皮等问题，部门协调的事务变为部内的事务，减少协调的成本，提高协调的效率，进一步形成部门间协调配合、有机统一、管理监督高度整合的权力结构和运行机制。
管理体制改革也是街道、镇行政编制，事业单位编制出现良性变动的重要因素。2001年，新区全面完成建政后的机构“三定”工作，继续调整、理顺和完善建政后管理体制。事业单位编制新增199名，由于机关招待所、药监所和药检所推出事业单位序列，编制相应减少141名，因此，净增58名。事业单位新增23个，撤销、合并8个，划转3个。事业编制的减少，体现事业单位改革的方向。2002年，浦东新区进行街镇机构改革，调整有关管理体制，街道行政编制由1260名精简至740名，精简41.3%；镇行政编制由862名精简至665名，精简22.9%。
4.管理方式和手段。创新管理方式和手段是构建服务型政府的基本要求。以浦东新区发改委为例，作为综合业务管理部门，集计划、体改、规划、统计、物价等诸多职能为一体，办公地点分散、业务审批涉及范围广。通过建设统一业务平台，实现信息共享，提高办事效率，减少重复劳动，同时提高了综合业务和管理水平。实现了“统一协调、简化可控、窗口受理、内网办理、外网反馈”电子政务办公模式。此外，浦东新区规划管理通过网上审批平台对规划项目“一书两证”的审批进行全过程动态管理和监督，实现了批前、批中和批后的多环节、全过程动态监管新模式。借助先进的信息化手段，创造性地引入了规划参数智能对比技术，数据管理人员将数据导入平台后即可对进行项目规划参数的智能对比，平台自动生成参数比对结果，特别对比对不通过的会产生详细情况说明，提高了项目审批的准确性和透明度，有效避免了人工审批过程的各种干扰因素，实现了规划项目审批工作的标准化、规范化，有效推动了政府规划职能的透明、廉洁和高效运行，成为浦东实现政府规划职能转变、推进政府管理创新的成功范例。科学的政府工作流程和管理手段可以改变过去管理过于粗放，造成大量的人力浪费，效率低下和服务缺位等现象，同时也是减少工作量，缩减人员规模的有效因素。
5.公务员素质。公务员素质如何，直接关系到政府的效率与形象，关系到国家的管理水平和国际竞争力，关系到群众对党和政府的信任程度，关系到社会的繁荣与稳定，同时也是影响政府人力规模的重要因素。公务员的素质与政府规模呈负相关性，公务人员素质越高，行政效率就高，政府规模相应可以减小。机构的精简本身对领导干部和工作人员个体素质提出了很高的要求。浦东新区在两委阶段，为确保机关干部素质，坚持德才兼备标准的前提下，努力拓宽选干渠道，力求好中选优：一是从原上海市浦东开发办工作人员和原川沙县机关干部中吸纳工作骨干；二是在市委组织部支持下，从市各委办局推荐的干部中择优选调；三是面向社会公开招聘，保证浦东开发建设的需要。浦东新区不仅在进入环节把好公务员质量关，而且注重公务员的在职培训，通过自己办学、与国内大学联合办班、邀请境外专家来浦东讲课、组织干部出国培训等多种形式，培养公务员的开拓创新能力，从而保证公务员从“进口”“任用管理”和“出口”三个密切相关的环节上依法办事，提高公务员的素质能力；以“海纳百川”的胸怀引进国内外各类人才，通过各种方式从国际上引进了一批高层次的紧缺人才与尖端人才。目前，新区大专以上学历公务员占到总量的93.2%，其中，研究生以上学历的公务员占总量的10.1%。
浦东新区政府规模的发展趋势分析
（一）浦东新区政府的价值取向决定了未来新区政府仍将沿用“小政府、大社会”模式，控制政府规模，整合行政资源，降低行政成本。
“小政府”管理体制高效精简、优化了行政资源，减少了部门之间的扯皮以及协调工作的环节和难度，提高了行政效率，有效地促进了浦东新区经济社会的发展；而且，“小政府”管理体制也符合十七大提出的关于“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置、减少领导职数，严格控制编制”的要求；因此，浦东新区将继续着眼于经济社会的发展，把中央、市委关于构建职能有机统一的大部门体制要求与浦东实际相结合，深化“小政府”管理体制的探索实践，按照市委、市政府部署，在提高与市级机构设置对应度的同时，突出国家战略的功能导向，强化公共服务的体制保障，建立与浦东经济社会发展相适应的行政体系。
（二）浦东新区开发开放进入二次创业的新阶段，需要适当扩大政府规模，深化综合配套改革，以推动经济、社会、环境的协调发展。
首先，上海“两个中心”建设对浦东提出了更高的要求。国务院颁布《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，到2020年，上海要建成与我国经济实力和人民币国际地位相适应的国际金融中心，基本建成具有全球航运资源配置能力的国际航运中心。浦东作为“两个中心”建设的核心功能区，要围绕这一总体目标，找准定位，聚焦突破，通过营造软硬环境、加快机构集聚、争取先行先试，为“两个中心”建设夯实基础、提供支撑。在金融服务方面，浦东不仅要拓展空间，提供载体，推进小陆家嘴深度开发和金融城扩容，加强与张江金融信息服务产业基地前后台联动；还要不断完善配套、优化环境，吸引和培育各类专业服务机构，大力发展金融信息服务业，发挥金融审判、检察、仲裁等机构的作用，强化地方政府在教育培训、人才激励、品牌提升、文化建设、城市管理等方面的服务保障职能。在航运方面，浦东要加快集疏运体系建设规划的衔接落地，完善内河航道、高速公路网以及连接江浙的铁路网，推动“三港三区”联动发展，争取海关特殊监管区功能整合、政策叠加以及加快航运服务业的培育发展等。这些工作，不单单涉及到浦东，还需要中央以及国务院、国家各委部局、上海市、各区县甚至兄弟省市的大力支持，决策、沟通、协调等事务非常繁杂，因此浦东新区政府必须发挥主导功能，成立相应机构、配备专业人才，以便开展工作。目前，浦东新区政府在原金融办的基础上成立了金融服务局就是一个很好的开端。
其次，南汇划入浦东，为浦东新一轮的开发开放拓展了空间。地域和人口规模扩大，对创新管理体制、提高精细化管理水平提出了紧迫的要求，城乡统筹发展的任务更加艰巨。第一，新浦东的面积共1210.41平方公里，占全市国土面积的19%；第二，常住人口412万，占全市常住人口的25.8%，浦东已成为人口的主要导入地，是国内人口增长最快的地区之一；第三，人口结构多元、复杂，特别是城郊结合地区和农村地区，出现了登记流动人口与常住户籍人口比例倒挂及实有流动人口与常住户籍人口比例严重倒挂现象。流动人口大幅流入浦东，给城区文明创建带来了极大的压力；第四，浦东和南汇之间大市政、大配套、功能布局、城市建设都需进一步统筹规划建设，协调发展；第五，城乡两元结构仍将在较长时期内存在，城市治理难度大。第六，南汇划入浦东后，政府各项职能、各项工作都需磨合理顺。因此浦东新区政府近期不仅不能缩小政府规模，反而还应适当增加人员编制，加大城市建设和治理力度，提升公共服务能力。
再者，“新浦东”经济发展与社会发展的任务依然很重，管理事务较为复杂，需要调整机构，配备专业人才以适应任务需要。在南汇区划入后浦东城市化进程加快，上海世博会以及“后世博”发展，浦东综合配套改革试点的操作空间、政策效应将更大等“增长极”的强劲推动下，“新浦东”将成为新能源、民用航空制造业、先进重大装备、生物医药、电子信息制造业、新能源汽车、海洋工程装备以及软件和信息服务业等八大高新技术产业的主要集聚区域。面对浦东全方位、多层次、宽领域的格局，政府所处的外部环境发生了变化，管理的难度增加，幅度增大，对行政机构和管理人员提出了新要求。如果过分强调人员精简，必然造成编制紧张，容易导致管理的空白点，难以适应任务需要，影响政府管理效能。
最后，从街镇层面来说，城市建设任务仍然繁重，社会稳定工作加重。如，花木街道目前仍有城中村改造任务，涉及动迁户2000多户，此外，还有3个村的撤制村队任务；周铺镇建设项目30余个，年内还将有数个大型建设项目动工，周康航大型居住基地的前期筹备工作已经开展，随之而来的是大量的动拆迁工作。开发建设导致社会矛盾调解和对公民诉求的答复反馈工作大量增加，而人员编制与工作量不相匹配。
（三）浦东新区政府要围绕政（下转第21页）（上接第18页）府职能转变，不断提升公务员素质、运用先进的管理方式和手段推进政府管理创新，优化组织结构，保持合理适度的政府规模。
从趋势来讲，凡是市场能够解决的问题应该交由市场负责，凡是能够通过社会中介组织处理的事情，应该交由社会中介组织办理，政府应该从具体的事务管理中脱身，集中精力加强宏观指导、行业标准制定、行业规范管理以及行为规范的监管和约束。浦东新区随着行政审批改革的逐步推进、公共服务职能逐步向社会中介组织转移，政府在减少审批事项，简化审批环节的基础上，不断强化宏观管理和精细监管能力，实现两个转变，即“由行政审批向提供服务转变；由具体项目审查向制订宏观政策标准转变”。同时，还要进一步理顺政府、企业与社会组织之间的关系，不断提高公务员素质，创新管理方式和手段，提高工作效能，整合政府管理资源，使浦东政府成为全国最高效、精简、透明、廉洁的政府之一。
当前和今后一个时期，是浦东加快发展、提升功能的战略机遇期。浦东新区政府将更好地整合机构编制资源，通过对机构的职能进行进一步梳理与重整，使机构设置和运作趋于合理，保持适度的政府规模，从而能够以最小的机构和最少的人员达到最佳的行政效果，为推进浦东开发开放国家战略，发挥浦东在上海加快推进“四个率先”中的示范带动作用和加快建设“四个中心“中的核心功能作用提供体制机制保障。