甘肃省机构编制委员会办公室主任 赵含栋
30多年来，随着改革开放的不断深入，我省发生了历史性的巨大变化。特别是党的十六大以来，以科学发展观为指导，我省各项改革取得了新突破和新进展。党的十八大即将召开，各方面对今后改革都很关心。作为机构编制部门，更要总结经验，着眼于进一步推进政府职能转变，认真研究谋划，不断深化行政管理体制改革，为推动我省经济社会转型跨越发展提供强有力的体制机制保障。
全局谋划 扎实推进 行政管理体制改革取得显著成就
30多年来，我省行政管理体制改革全方位、渐进式地展开，内涵十分丰富，范围十分广泛。既包括职能和机构的调整，又包括运行机制和管理方式的创新;既包括政府内部的体制改革，又包括党委、人大、政协、司法、群团等方面的协同配套改革。从1983年至今先后进行了六次大规模的行政管理体制和政府机构改革，分别是1983年、1989年、1994年、1999年、2004年和2009年的改革。30多年来的改革，尽管每次改革的背景与任务不同，过程有难易，效果有大小，但都适应了我省经济社会发展的阶段性需要，政府职能转变取得重要进展，机构设置和人员编制管理逐步规范，行政效能显著提高，为我省经济社会发展提供了体制机制保障。特别是党的十六大以来，我省行政管理体制改革不断深化，取得了历史性的新进展和新突破，具体表现在以下六个方面。
（一）科学发展意识不断增强，历次改革任务圆满完成。自1983年以来的历次改革，省委、省政府、省编委严格按照中央的安排和部署，高度重视，认真谋划，在思想上和组织上与中央保持高度一致，坚持将行政管理体制改革放到全省工作大局中去思考、去谋划、去定位，积极主动向中央请示汇报，确保改革不变形、不走样；坚持用改革的精神、发展的眼光，从全局谋划、从重点突出、以只争朝夕的态度，切实加大工作力度，加快工作步伐，采取有力措施加以推进；坚持以科学发展观为指导，更加注重政府职能的转变，更加注重促进经济社会和人的全面发展，更加注重为促进全省经济社会发展提供体制机制保障，历次改革都如期全面完成，取得了重大进展。
（二）政府机构改革不断深入，政府职能转变持续推进。转变政府职能是深化行政管理体制改革的核心，是政府机构改革的关键。特别是第六次政府机构改革中，我省把落实政府职能转变作为首要任务，在政府部门的职责定位、机构设置、责任界定、层级分工等各个环节，都注重体现了职能转变的要求。着力推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把政府不该管的事项交出去，把该由政府管的事项界定清楚，突出了政府在提供公共产品和公共服务、维护社会秩序和公平正义方面的职责。通过全面修订完善各部门“三定”规定，对各部门现有职责进行了梳理、分解和分析。省政府48个部门共调整职责205项， 14个市州政府机构总数由改革前的555个减为472个，86个县（市、区）政府工作机构总数由原来的2879个减少到2021个，调整职责6872项；1227个乡镇分按一、二、三类重新核定了编制。
我省将调整理顺政府部门之间、上下级政府之间、各部门内设机构之间职责分工关系，作为政府机构改革的主要内容，着力解决各部门之间存在的职能交叉、职责不清、分工不合理的问题。着眼于促进事业发展和提高行政效能，集中解决和理顺了宏观调控领域、环境资源领域、工业等行业管理领域、市场监管领域、文化卫生等社会管理领域职责交叉和关系不顺的问题。对应国务院业务主管部门的职责，结合甘肃实际，对梳理出的重复交叉职责进行了认真研究，合理界定，对一些重要职责在部门之间进行了调整划转。把明确和强化责任作为改革的重要内容。按照权责一致、有权必有责的要求，在赋予部门职权的同时，明确其相应承担的责任，进一步健全政府责任体系。在部门“三定”规定中强调“负责”、“承担责任”表述，明确和强化了部门责任。建立健全了部门间协调配合机制。
（三）政府机构设置更加合理，政府组织结构不断优化。适应经济社会发展需要，结合我省实际，积极探索实行职能有机统一的大部门体制，进一步调整优化政府组织结构，严格按照中央批复的方案设置政府机构。按照精简统一效能的原则，综合设置部门内设机构，严格控制内设机构数量。省政府各部门内设机构总数均少于国务院业务主管部门内设机构数。进一步规范了内设机构设置，省政府各部门内设机构一般称处、室，个别机构为局，规格均为处级。新组建或机构调整变动的部门，内设机构精干设置；机构未作调整的部门，原有内设机构进行了精简。市县政府组织结构，严格按照省上批复的方案设置政府机构。
我省对各部门原有的行政编制和领导职数进行重新核定，机构整合的部门，人员编制作了较大幅度的精简。同时按照“从严掌握、区别对待、优化结构、保证重点、有增有减”的管理原则，在机构编制总量不增的前提下，对教育、卫生、就业和社会保障、环境保护等涉及民生的部门，从机构编制方面予以调整加强。第六次政府机构改革，省政府48个部门共减少人员编制82名；对各部门领导职数进行了重新核定，厅级领导职数由改革前的281名减为275名，精简了6名。为进一步加强机构编制管理，巩固机构改革成果，制定出台了《甘肃省机构编制管理办法》，于2009年5月1日实施。《办法》是我省出台的第一部规范机构设置和人员编制管理的政府规章，为机构编制管理工作提供了有力的法制保障，对明确机构编制管理权限，规范审批程序，严肃编制纪律，意义重大。这次机构改革，严格做到了“三个没有突破”，即机构总数没有突破中央规定的限额、人员编制没有突破中央核定的行政编制、领导职数没有突破规定的数额。
（四）事业单位改革有序推进，公益服务体系逐步建立。从1998年开始，我省就按照中央要求和全国会议精神，积极开展事业单位改革试点工作。2005年，进一步扩大试点范围，在教育、科技、文化、卫生、交通、建设等部门以及各市州所属的700多个事业单位中开展改革试点。在10多年的改革试点中，我省将一批事业单位改制转企，一批企业举办的事业单位实行属地化管理，调整了一批事业单位的职能定位，撤并了一批事业机构，事业单位普遍推行了聘用合同制和岗位管理。试点工作有力地推动了全省事业单位改革工作向纵深发展，为全面推进改革积累了宝贵经验，奠定了进一步深化改革的基础。
积极推进行业事业单位改革。在教育体制改革方面，积极进行高等学校、中小学校布局和结构调整，促进全省教育均衡协调发展，为全省中小学核定增加人员编制3000名，为各省属高等学校增加一批专任教师编制；不断完善义务教育保障机制，促进实现义务教育阶段免费教育；深化职业教育管理体制改革，促进职业教育健康发展，为所有高等职业技术院校调整了机构规格以适应发展需要；注重加强高等学校领导班子建设，核定了各高校领导职数。在医药卫生体制改革方面，加快推进基本医疗保障制度建设，在我省初步建立了国家基本药物制度，不断健全基层医疗卫生服务体系，促进基本公共卫生服务逐步均等化。在文化体制改革方面，按照国家的安排部署，稳步推进文艺演出院团资源整合和转企改制，相继组建了甘肃报业集团、甘肃出版集团、甘肃省新华书店集团、读者集团、甘肃演艺集团。深化科研院所和工程勘测设计单位体制改革方面，在将省建筑设计研究院、省城乡规划设计院等18家工程勘察设计研究院所和省水利厅、省粮食局所属9个经营性事业单位整体转制为企业。改制后的科研单位按照企业化管理体制和运行机制，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场竞争主体。在水务体制改革方面，按照承担的社会功能和性质，将31个进行改革的水务单位划分为事业单位、准公益水务单位和企业三类，分类进行改革；建立了合理的水价形成机制和较为完善的水费计收管理方式。积极稳妥地分类推进事业单位改革。2011年3月党中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）下发后，经十一届省委第90次常委会议和省编委第3次会议研究制定了贯彻落实意见并及时组织实施；成立了以省委副书记、省长、省编委主任刘伟平同志为组长的改革工作领导小组，加强了对改革工作的领导；中央关于改革的10个配套文件下发后，参照中央做法，省纪委、省委组织部、省委宣传部、省编办、省财政厅、省人社厅等部门分解落实起草任务，着手研究制定我省的配套政策。省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于开展全省事业单位清理规范工作的通知》，对全省开展事业单位清理规范工作进行了安排部署，召开专门会议进行了培训和辅导，确保我省事业单位清理规范工作如期完成。
（五）应急管理体系基本建立，政府应急能力不断增强。为了构建和谐社会，中央和省委、省政府提出要重视和加强社会建设、完善社会管理体系，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。在实践中，我省坚持以人为本，从改革发展稳定的大局出发，正确处理新形势下的人民内部矛盾，妥善解决不同利益群体关系和社会矛盾纠纷，认真解决了人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题；推进了社会预警体系建设和社会治安防控体系建设。加强了社会管理综合治理机构编制，充实了藏区工作力量，调整了国家安全管理体制。按照发挥行业自律机制作用和完善社会自我管理的要求，规范和发展了行业协会、咨询组织等社会中介组织。为了提高政府危机管理能力，省委、省政府提出了加快建立健全各种突发事件应急机制。党的十七大以来，为适应地质灾害应急工作的形势任务，批准组建的全国第一家省级地质灾害应急中心，在支援玉树抗震救灾、舟曲抗洪救灾和灾后恢复重建中发挥了重要作用，得到了省抢险救灾指挥部和国土资源部的高度评价。根据我省地质灾害多发的实际，研究出台的全省地质灾害防治工作机构设置方案，在地质灾害高度易发的陇南、甘南、临夏等9个市州和舟曲县等27个县区组建了地质灾害防治工作机构。这些举措，对于维护灾区人民群众的生命财产安全起到了积极作用。全省建立了应急管理机制或机构，初步形成了分级响应、属地管理、信息共享、分工协作的应急组织管理体系。政府处置突发事件、保障公共安全的能力进一步提高。
（六）民主决策机制逐步完善，科学决策水平明显提高。改革开放以来，特别是党的十六大以来，我省政府系统在决策科学化民主化方面迈出了重要步伐，取得了显著成绩。主要表现在：社会公众参与决策的渠道不断拓宽；实行重大决策、重大政策、重大项目的专家论证制度，各类专家参与决策的方式逐步多样化；不断健全科学民主决策的法律法规体系，探索建立科学民主决策的评估、反馈、纠错、问责机制。省委、省政府对凡是涉及民生、涉及改革的重大决策，凡是涉及群众切身利益的重要事项，都认真听取社会各界和专家学者的意见，坚持由常委会议集体研究决定。各地按照省委、省政府的要求，积极探索并建立健全重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示制度、社会听证制度以及决策责任制度等，公众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制进一步完善，决策科学化、民主化水平不断提高。跟踪反馈和责任追究制度逐步建立健全。行政监督制度和机制不断完善，行政运行程序更加规范。
大胆探索 注重总结 行政管理 体制改革积累重要经验
行政管理体制改革责任重大，任务艰巨，使命光荣，我省以高度的政治责任感，坚决按照中央和省委、省政府、省编委的部署，解放思想，大胆探索，勇于创新，坚定不移地推进改革，巩固扩大改革成果，加快建立有利于科学发展的行政管理体制机制，为深化行政管理体制改革积累经验。
一是必须坚持党的领导、科学发展，努力践行全心全意为人民服务的根本宗旨。改革开放以来的行政管理体制改革是在党的坚强领导下进行的，始终坚持正确的政治方向，根据党的基本理论、基本纲领、基本路线确定改革的决策部署，充分发挥党在改革发展稳定各项事业中的政治核心作用。改革坚持把维护人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，政府的一切权力都是人民赋予的，执政为民是各级政府的崇高使命。改革的目的是促进生产力发展，目标是增强政府机构的活力，提高行政效率，调动人民群众和基层的积极性。在行政管理体制改革中，要牢记全心全意为人民服务的宗旨，把解决民生问题摆在重要位置，处理好人民群众眼前利益与长远利益的关系，既要引导人民群众积极参与改革，又要使人民群众共享改革成果，不断满足人民群众的物质文化需求。
二是必须坚持围绕中心、服务大局，为经济社会发展提供体制机制保障。改革的基本目的，就是解放和发展生产力，促进经济社会全面进步。我省行政管理体制改革必须紧紧围绕省委、省政府中心工作，从促进全省经济社会发展的大局出发，遵循科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，努力消除制约经济社会发展的各种深层次体制性障碍，切实解决发展中的突出矛盾和问题，为促进我省经济社会发展提供强有力的体制机制保障。
三是必须坚持解放思想、与时俱进，以更大决心和勇气推进改革。要把解放思想与实事求是结合起来，正确处理继承与创新、立足省情与借鉴兄弟省市经验的关系，坚持从省情出发，全面贯彻科学发展观，根据我省自己的实践、自己的情况来决定改革的内容和步骤，既要吸纳兄弟省市包括国外行政改革中可以借鉴的东西，又不能照搬照抄，而要形成有甘肃特色的行政管理体制和管理方式。必须以党和人民的利益为最高利益，增强改革意识，坚定改革信心，勇于变革，勇于创新，使改革体现时代性、把握规律性、富于创造性。
四是必须坚持注重服务、改善民生，着力推动服务型政府建设。行政管理体制改革必须把有利于保障和改善民生放在突出位置，加快推动政府职能转变，更加注重社会管理和公共服务，完善保障和改善民生的制度安排，充分发挥政府在提供公益服务方面的主导作用，加强和完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，特别是强化社会管理和公共服务的职能，努力形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的社会主义行政管理体制。必须着眼于满足人民群众日益增长的公益服务，加快推进事业单位改革，以深化体制机制改革为核心，分类指导、分业推进、分级组织、分步实施，增强事业单位发展活力，着力构建中国特色公益服务新格局，促进社会事业长期健康发展。
五是必须坚持统筹兼顾、循序渐进，更加注重改革的总体谋划和整体设计。行政管理体制改革是一个阶段性和连续性相统一的过程，因此既要有长期的目标，又要措施得力，通盘考虑、整体谋划，循序渐进。必须深化对改革长远性战略性问题的研究，明确改革优先顺序和重点任务，做到长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点突破相结合。注重处理好行政管理体制改革与经济、政治、社会、文化等领域改革的关系，处理好行政管理体制改革内部各项具体改革举措的关系，做到有机衔接，协调配套。同时，由于行政管理体制改革触及深层次的矛盾，特别是涉及权力与利益的调整，具有复杂性。所以，要总揽全局，瞻前顾后，把改革的力度、发展的速度与社会可承受的程度有机结合起来，积极稳妥地推进。
开拓创新 锐意进取 行政管理体制改革不断深入推进
经过改革开放特别是“十一五”以来的发展和积累，今天的甘肃迎来了又一个科学发展的春天，中央领导同志对甘肃工作的重要指示、对甘肃发展寄予的殷切期望，新一届省委领导班子团结带领全省各族人民开拓创新、真抓实干，推动各项事业发展的决心、誓言和奋斗构建出新的坐标、新的起点，迈上了加速转型跨越的高位平台，所有这些为我们推动甘肃又好又快发展增添了无穷的信心和力量。
未来五年是我省全面建设小康社会的攻坚阶段，是加快转变发展方式的关键阶段，也是实现后发赶超、转型跨越的黄金时期。我们面临的最大矛盾是发展不足、最大机遇是政策叠加、最大希望是开放开发、最大责任是富民安民，必须科学把握发展规律，主动适应环境变化，有效转化政策和机遇，积极应对风险和挑战，努力走出一条内陆边远地区开放开发和艰苦贫困地区后发跨越的新路子。综合分析和判断，今后一个时期，我省行政管理体制改革面临着一系列与新形势新要求不相适应的问题：政府职能有待进一步转变，社会管理和公共服务有待进一步加强，机构设置有待进一步优化，部门职责关系有待于进一步理顺，有些领域对权力缺乏有效制约监督等。这些问题在一定程度上直接制约经济社会发展。因此，要真正从根本上解决这些问题，当务之急必须进一步深化行政管理体制改革，重点抓好以下几项工作。
（一）进一步深化对行政管理体制改革的认识。行政管理体制改革是政府自身建设和政治体制改革的重要内容，是一项十分复杂的系统工程，要把改革方案制定好，需要长期的调查研究和大量的成果积累，要有长远的谋划和长期的准备。新的体制改革不是对旧体制的修修补补、增增减减，而是站在面向现代化、面向未来的历史高度进行的描绘和设计，因此，必须跳出旧体制下的传统思维方式和行为模式进行思考和谋划。根据未来发展的需要，以及拥有的行政资源和公务员的素质等因素，科学合理地确定政府的职责与权力的边界，要把权力与责任严格地对应起来。在改革中，对所要保留的职责进行合理的分类、科学的整合，其目的不在于是要实现“大部制”还是“小部制”，而在于要使一般常规性的行政事务，尽量不要由一个以上的部门来管理，从而防止职能交叉重叠，减少扯皮推诿，降低协调成本、提高办事效率。行政管理体制不仅与政府部门、公务员密不可分，同时也与社会各界和广大群众息息相关，就要加强舆论宣传和引导，搞好政策解读，为改革创造良好的舆论氛围和社会环境。
（二）进一步推进政府职能转变。适应加快经济发展方式转变和经济结构调整、着力保障和改善民生的新要求，认真梳理各部门职责，研究提出需要进一步取消、下放、转移和加强的职责，切实减少政府对经济社会事务的直接干预。凡市场机制能够有效调节的，公民、法人及其他组织能够自主决定的，行业组织能够自律管理的，政府不再实施行政审批。更加注重社会管理和公共服务，全面正确履行政府职能，推进服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府建设。
（三）进一步理顺政府部门职责关系。按照权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的要求，认真落实政府部门职责分工协调办法，拟制部门管理机构与主管部门关系问题的意见等，不断完善有利于改进管理、科学发展的体制机制。组织开展群团、后勤、开发区等管理体制改革。积极做好省政府食品安全办公室机构设立工作。加强食品监管，强化责任，完善依法监管、规范有序、权责一致的食品监管体制。加强政府应急管理的综合协调和联动机制，推动健全事故灾难、公共卫生事件、食品安全事件、社会安全事件的预防预警和应急处置体系。研究综合行政执法体制改革，健全协调配合机制，切实解决多头执法、多层执法、重复执法问题。
（四）进一步配合做好行业体制改革工作。行业体制改革主要是在医疗卫生、文化、教育、水利、科技等领域的改革。医疗卫生体制改革主要是推进基本医疗保障制度建设、建立国家基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务逐步均等化、推进公立医院改革试点。文化体制改革主要是通过整合文化资源，组建经营性文化企业，在保留阵地、特色、精品的前提下，引入市场竞争机制，推进文化艺术院团转企改制。教育体制改革主要是完善寄宿制学校管理体制、完善职业教育集团化办学体制、加强学前教育、建立生均核拨经费制度。水利体制改革主要是推进水利工程和管理体制改革、建立健全基层水利服务体系改革、深化水价改革。科技体制改革主要是，科技体制改革主要是从传统产业、新兴产业、富民产业、市场取向、学科优势等5个方面进行科技创新。同时，按照中央关于加强和创新社会管理的要求，着眼于最大限度激发社会活力，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全和完善基层社会管理服务体系。协调配合做好国家安全、司法、财政、金融、城市管理、铁路法检、民航公安体制调整中涉及的机构编制工作。
（五）积极稳妥地分类推进事业单位改革。事业单位改革关系到公共服务是否实现及其实现程度，关系到服务型政府建设的进程和绩效，同时，事业单位管理体制和运行机制改革，也关系到国家核心竞争力和软实力的强化和发展，因此，从政事关系入手，按照分类改革要求，开展事业单位改革，是深化行政管理体制改革题中应有之意。按照政事分开、事企分开、管办分离的要求，参照中央配套文件，抓紧研究制定我省分类推进事业单位改革的实施意见和配套政策文件，争取早日出台。在已完成事业单位清理规范工作的基础上，抓紧事业单位类别划分工作。在确保政府机构限额和编制总额不突破的前提下，严格按照“转行政”的有关要求，研究提出具体方案，精心组织实施，做好推进承担行政职能事业单位改革工作。认真做好从事生产经营活动事业单位转企改制工作，依法注销转制单位的事业单位法人资格，收回事业编制。积极推进从事公益服务事业单位改革。对不同类型事业单位实行不同的机构编制管理，合理控制总量，着力优化结构；建立健全法人治理结构；优化公益服务资源配置，构建公益服务新格局。
（六）加强对行政管理体制改革的前瞻性研究。认真回顾思考改革开放30多年来我国行政管理体制改革的进程，进一步认识新形势下行政管理体制改革的新目标、新任务，开阔行政管理体制改革和机构编制管理的视野和思路。全面梳理、深入分析研究改革开放以来我省六次政府机构改革的背景、重点、方式方法、成功经验和重要启示，不断深化对改革的规律性认识。积极探索研究大部门制改革，建立大农业、大交通、大文化部门等，研究设计大部门体制改革的方案，循序渐进推进改革。积极探索以法定位、以权定岗、以岗定责的思路推进改革，通过确定政府职能，加强政府内部管理。从理顺党政关系的要求出发，进一步理顺党政部门之间的职责，化解机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突，减少和规范行政审批，简化公务手续和环节，提高政策执行效能，促进资源配置的优化，形成更加合理的格局。要立足当前，着眼长远，收集和整理相关资料，加大对行政管理体制改革和创新政府管理体制等方面的前瞻性、基础性研究，为继续深化改革做好思想准备、理论准备和政策储备。