以江苏省淮安市清河区为例
王程远【内容提要】为积极适应快速城市化特点，根据中央加强和创新社会管理的要求，淮安市清河区努力探索大区域服务、网格化管理、适合城市发展的社区管理新手段，诸多思路和做法值得借鉴和思考：城区政府要实现从直接管控社区向提供制度、资源支持和便利公共服务的社会管理职能转变，探索建立具有“自治、共治、法治”特征的合作型城市社区治理模式，实现社区各类资源的有效配置，促进社区和谐发展。
随着改革开放的日益深入和社会主义市场经济的不断发展，城市人口流动性加速，单位人全面转向社区人，城市的大幅扩张和城市现代化快速推进，使得社会矛盾凸显，原有城市街居社会管理模式面临巨大挑战。如何加强和创新城区社会管理模式，维护良好的社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业？笔者试以淮安市清河区为例，就建立完善城市社会精细化管理服务模式和高效运行机制进行了探析。
淮安市清河区基本情况
清河区是淮安市的老城区和主城区，是市委、市政府驻地和全市政治、经济、文化、商贸中心，辖区面积30.5平方公里，全区辖有7个街道，41个社区。常住人口从2006年的24.46万人增加到2011年底的31.8万人，常住人口密度达到每平方公里10423人，流动人口达到了10.41万人，人口增速明显，城市人口密度较大。2011年，全区实现地区生产总值85.26亿元,比上年增长27.9 %；城镇居民人均可支配收入23558元，高收入家庭人均可支配收入是低收入家庭的6.5倍。社区文化站、艺术馆等一批公共文化服务平台相继建成，城市商业、休闲、娱乐、公共服务等功能布局日益完善，形成了“十五分钟步行生活圈”。医疗、低保等社会保障体系更加完善，基本实现全覆盖。区内拥有淮海中心商业区、水渡口中央商务区两个百亿级核心商圈。
清河区设置党政机构30个，其中党委工作机构6个，政府工作机构21个，部门管理机构3个，区属事业单位101个。2011年区级机关公务员278名、区属事业人员2045名工作人员。清河区的街道行政编制一直保持在87名左右，事业编制则由2006年的103名增加到2011年的155名。街道工作人员从2006年的158人增加到2011年的232人，增长了74名。每个街道办事处一般下设经管办、城管办、人口计生办、综治办、财税所、劳动就业社会保障服务所、社会事业服务中心等7个事业单位。目前，7个街道聘用临时人员566名，主要为保洁员、城管协管员、社保协管员和街道自聘人员。街道管理的41个社区共有工作人员252名，其中专职人员163名，兼职人员86名。每个社区设置主任、副主任、委员，另配有支部书记、支部副书记，其中社区主任兼任支部书记有32名。
随着城市社会的发展，清河区原有的社区规模、社区类型和人口结构都发生了变化，城市改造引发的矛盾较多、社会治安问题比较复杂、群众参与公共管理意识强烈……在这种情况下，城区政府的公共资源配置、机构编制规模、行政运行机制等已经很难满足城市化发展需求，给现有社区管理方式提出了新的挑战。
淮安市清河区社区网格化管理做法
为破解新形势下城市社区管理缺位、滞后的难题，根据中央关于加强和创新社会管理的要求，清河区积极探索服务区域化、管理网格化的社区管理新模式，并取得初步成效，成功入围“2011年中国十大社会管理创新奖”。
1．精心调整街道区划，细分社区管理网格
清河区街道办事处原辖有6个街道、1个办事处， 33个社区、11个村和1个场圃，多是上世纪八十年代建区时划定的，一直没有进行调整。随着城市化进程的加快，城市管理重心的下移，原有区划已不适应城市发展和城区管理的需要。为了解决街道辖区人口面积和工作量悬殊较大、部分街道之间界限不清、街道办事处命名不规范等问题，2010年6月，按照“区域面积人口相对均衡、界限明晰、便于管理服务”的原则，经市政府批准，清河区对全区街道办事处进行区划调整和名称变更，撤销了村和场圃，重新设置7个街道，41个社区，街道和社区命名体现了地方特色，为全面实施社区网格化管理打下了基础。
合理设计网格是社区网格化管理的关键，直接影响着社区管理的针对性和有效性。清河区从网格划分、资源整合、运行机制方面入手，精心设计了四级网格系统：街道为第一级，社区为第二级，社区划分5-7个网格区为第三级（每个网格300-500户、1000-1500人，配有1名政府招聘的社会管理员和2名社区志愿者），每栋楼（大院）为第四级，建立起集中采集、分工协作、条块联动工作机制和党员干部挂钩联系网格小区制度。由网格管理员定期采集流动人口、困难群众、特殊群体等信息，及时发现影响社会稳定、社会安全、社会和谐的问题并汇总上报解决，基本实现了社会问题排查全覆盖、管理无缝隙和服务的全方位。四级网格有效发挥了物业管理机构、社区自治组织、楼栋长、“五老”等社区工作人员及社区志愿者的作用，形成了一支5000多人的社区管理队伍，基本达到了“人在格中走、事在网中办”的服务目标。目前，清河区已建立起265个网络管理责任区，群众信访总量同比下降22.5%，重点区域可防性治安案件发案率同比下降12.6%，群众安全感和社会管理服务满意度上升，取得明显效果。
2．整合区域行政资源，建设公共管理平台
随着社会结构的变化、群众法治意识的增强，人们对政府社会管理与公共服务提出更高的要求，特别是最贴近群众的城区政府。为此，清河区成立社会管理协调小组，下设区社会管理办公室，明确政府相关职能部门在社会管理服务方面的职能职责，形成区社会管理办公室统一指导、部门分工协作的社会管理体系，基本了解决基层社会多头管理、管理缺位问题。
同时，清河区还构建了三级公共管理服务平台，统一受理社会管理和群众服务事项。一是建设区级社会管理平台，将承担社会管理任务的区政法委、信访局、司法局等38个相关机构全部集中在区社会管理中心大楼办公，履行矛盾调处、问题处置、预警应急、舆情研判、人群管理、公共安全、社会管控、信息综合、民生维权等职能；在大厅设立纠纷受理、法律援助、信访接待、法治维权等相关引导接待窗口，实行前台受理、后台处理，一次登记、内部分流的“一站式”服务，确保来访群众得到及时接待、及时调处、问题得到及时解决。二是打造区级公共服务平台，在区市民服务中心大厅内设立63个服务窗口，把分散在区内21个单位73个涉及与社会事业及群众生活密切相关的审批服务事项全部集中起来办理，所有服务项目经过整合和优化流程后，通过网络信息系统，实行网上“一站式”办公，全程监督每个办理环节，并对办理情况进行统计分析。三是设立街道和社区便民服务站。全区7个街道办事处和41个社区，每个网点都有“一站式”服务厅，通过网络与区市民服务中心对接，建立起社区报送、街道代理和区级办理的三级联动服务体系，有效提升了政府公共服务能力。
3．依托信息化技术，提升社会管理效能
信息化手段是推进社会管理创新的技术支撑。清河区研究开发了融信息采集、分析研判、网上办理、考核督查等多种功能于一体的“平安幸福清河社会管理服务系统”，实现社会管理信息共同采集、资源分享、分级办理，及时了解和掌握区域情况。网格管理员每天深入网格小区采集流动人口、困难群众、重点场所等各类社会管理信息，由街道社区将信息进行汇总、整理、更新、录入信息系统，区信访、计生、公安、卫生、司法、民政、安监、教育等职能部门也将所掌握的相关信息输入到系统中，形成涵盖全区社会管理各个方面的基础信息库。各部门通过信息系统直接共享信息，构建起联动信息平台，信访部门可以及时掌握群众反映的问题，公安部门可以及早发现辖区内异常人员，安监部门可以及时掌握辖区内存在的安全隐患等。
区社会管理办公室负责将采集后全区社会管理信息进行汇总分析，根据具体情况实行逐级交办、分级处理。一般性的问题交由街道、社区办理，较大的问题交由区相关部门处理，重大问题由区主要领导或分管领导会办解决，办理结果每天通报一次。这种全区信息互联互通，全面覆盖、联通共享的平安幸福清河社会管理服务系统，促进了社会管理信息快速共享和矛盾的及时调处，极大提升基层社会综合管理效能。
4．建立健全运行机制，促进管理工作有序开展
清河区在各街道、各部门建立相应的社会管理创新领导小组办公室，明确领导责任，坚持社会管理与经济建设协调发展，建立起四个工作机制推进社区网格化管理工作。
一是协调顺畅的会议推进机制。区社管办通过每日例会、一周重大事项会办会、月度点评会，以及现场抽查、提问、观摩、领导点评、公布排名等方式，推进社区网格化社会管理服务工作。二是分层负责的项目责任机制。根据年初编制的社会服务保障、社会矛盾多元化调解、社会重点人员管理、社会公共安全、网格化社会管理服务、社会组织服务管理体系等项目，认真组织落实，做到责任单位、项目内容、时间进度、工作标准四个明确。三是及时有效的排查化解机制。社区网格在第一时间将排查的问题上报到平台，自身难以解决的重大问题、复杂问题，由区分管领导批示交办，区社会管理办公室对交办事项的办理情况进行跟踪督查，区有关领导会对承办不力的单位领导进行约谈。四是约束有力的考核评优机制。区社会管理办公室通过听汇报、查现场、答试卷、核数据等方式，对街道（社区）网格化社会管理服务工作进行定期督查。
清河区社区管理模式分析
清河区在创新城市社区管理方面的探索与实践，特别是区域化服务、网格化社区管理办法较传统的街居管理模式很大的进步，其做法值得我们借鉴和思考。但是这种社区网格化管理模式更多体现了政府行政权力的延伸，注重消除矛盾、化解纠纷，仍是一种维稳式的社区管理模式，还需要完善并加以转变。
一是政府办社区、管社区观念未变。地方政府作为社区治理的主体，从区-街道-社区，具体承担着社区公共事务管理责任，实质是地方政府的行政职能强化和延伸，政府通过对公共资源自上而下的配置和管理授权使行政权力不断向社区延伸。这种政府办社区、管社区的方式，降低了政府的工作效率，增加了政府的财政负担；违背了社区管理的规范化、社会化、商业化和自律化的发展规律，容易造成群众之间感情淡漠，不利激发居民责任意识和奉献精神。
二是行政强制性管理方式明显。社区管理手段仍以强制性的行政方式为主。区政府及街道办事处对社区公共事务实行垄断性和强制性的管理，政府希望通过对社区组织与社区资源的控制来达到管理服务的目的，作为管理对象的社区和居民来说就是被动的接受和服从。区政府部门通过各种行政指令下放事务，将公共事务管理的责任而非权力转移给街道，街道承接后又通过加强对居委会的行政控制将此类行政任务摊派到各个社区，导致街道队伍膨胀和居委会行政化，相应造成社区基层公共事务治理能力弱化。
三是社区自治组织趋于行政化。社区承接了党务、民政、社会保障、房管、优抚、计划生育、治保调解、出租屋管理、卫生环境、文化教育、经济等多种工作任务，其中大部分为行政事务。而每个社区的工作人员不足7人，每个人都需要承担多条线的工作任务，主要应付各种工作台账、检查评比、调查统计、部门会议，由于缺少必要的人手，资金均由区街拨付，促使社区居委会主要围着职能部门和街道办事处的指挥棒转，无暇商议与安排居民自治事务，更没有足够资金发展社区组织事务。
四是社会资本注入社区难度大。目前的社区服务主要倚赖政府力量，由政府投入社区建设与发展的经费，而社会力量参与社区服务与管理能力与意愿不足，非营利社会组织要依靠政府才能存在与发展。政府直接向居民提供社区服务的方式既加重政府的财政负担，也压缩了社会组织的成长空间，造成社区居民参与自治的热情不高，而社区管理一旦出现问题反而会加大群众对政府的信用度。社区自治组织如居民代表大会、社区议事协商委员会、社区社团等缺乏社会资本的有力支持而流于形式，很难发挥社区自治的作用。参与社区活动的志愿者数量、参与社区服务的制度化和社会化程度也较低，社区志愿者多为社区低保户，还带有明显的行政指令性痕迹。
根据社会管理“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”和服务型政府建设目标，笔者认为应将维稳式社区管理进行功能拓展，进而转变为具有“自治、共治、法治”特征的合作型社区管理模式。维稳式的社区管理模式只是将政府行政管理命令通过网格平台落实下去，精心构造了纵向到底、横向到边的社会管理网络，虽实现了管控到位的主要目的，却弱化了社区公共服务功能。而合作型社区管理模式更注重政府公共服务通过社区平台的落实，由分别作为政治、经济、社会三大领域主体的政府、企业和社会组织，通过分工协作，社区行政管理的事务交回政府部门承担，社区公共服务的事项交由非盈利性社会组织承担。通过重新确定政府部门、居委会和社会组织各自承担的事务，充分发挥政府对社会环境、秩序等方面的监管职能和社区组织在社会领域的功能作用，引导群众自治，营造居民生活的共同家园，建立起以保障和改善民生为落脚点，以服务群众为核心，以创建和谐社区为目标的新型社会管理机制，让人们在政府的帮助和守护之下安居乐业。
完善城市社区网格管理模式的设想
城市社区作为整合各种社会资源的基层单位，创新城市社区管理模式对于促进城市社会转型有重要意义，特别是在城市社会日益复杂化的时期，地方政府必须树立以服务促管理的社会治理观念，切实承担社区发展的公共责任，实现政府职能的科学转变，在政府引导、社区自治的社区合作治理模式中满足居民的多元化公共需求，进而促进和谐社会形成。
（一）推进“大部门”制改革，整合城区行政管理资源。
我国行政体制改革的目标是建立和完善社会主义公共行政体制，政府的主要职能就是管理社会公共事务，生产公共物品，提供公共服务。作为最贴近社会公众的城区政府，满足公众对政府公共服务需求，建立起具有城区政府管理特点的大部门体制是必然趋势。城区政府要打破与省市政府上下对应的机构设置模式，将原有的执行性、服务性、监管性的相关机构进行整合，成立综合性管理服务机构，辅以工作流程再造，进一步提升基层政府公共服务能力和部门办事效率。
试以清河区为例，依据部门主要职能或部门职能的主要方面进行职能归类整合，探讨政府工作部门构成。目前，清河区政府根据党政机构改革要求设置了21个工作部门，每个部门只有5-8个行政编制，具体办事人员不过2-4名，很大程度上制约了政府职能的履行，探索建立城区政府大部门体制成为一种有效的解决办法。按照“决策、执行、监督和归类设置”的原则，通过梳理整合政府职能，对政府工作流程进行再造后，形成以下城区政府机构格局：1组建社会工作局，整合民政局、司法局、民族宗教局、文广新局、体育局、人社局的行政事务及其他部门涉及社会管理的职能，负责社会事务管理、维护社会秩序；2、组建食品卫生局，整合卫生局、人口计生委、食品药监局、农委的行政职能，负责食品药品安全、医疗卫生监管服务；3、组建行政执法局，将城管局、环保局、文广新局、人社局、食品药监局、卫生局、农委等部门涉及的所有执法职能进行集中整合，由政府赋予统一行使执法权；4、组建行政审批中心（市民服务中心），将涉及区政府行政审批事项集中办理，统一行使行政审批职能，并负责将涉及市民生活、生产的各类审批事项集中大厅办理，没有法律明确规定的事项可由相关部门在大厅派驻窗口，并通过网络与社区服务中心进行分权限办理。5、组建公务员事务局，将组织部、人社部门承担的机关事业单位人员的招录、考核、工资、职称、军转安置等职能并入。6、科技教育局；7、住房建设局，整合民防局、地震局职能；8、财政局，由发改委的计划、项目报批，金融办、统计局、国资委的职能并入；9、商务经济发展局，由发改委、经信委、商务局、统计局职能整合而成。10、保留监察局（与纪委合署），将审计局职能并入。11、政府办公室（法制局）。
这种扁平化的综合性机构设置形式，主要是将分散在不同部门的相关职能，通过整合或压缩，形成一个完整的工作；或将分散的行政资源（包括党政系统所有机构）实行相对集中，由一个部门负责履，从而为服务的市民、企业、社团提供单一的服务点，提高政府服务效能。区政府部门经综合设置后，部门行政编制数和公务人员数量增加，工作流程顺畅，可以有效实施政府社会管理服务职能。但也应该考虑到，实行大部门制后，由于领导职数偏少，制约了公务人员的上升空间，会导致改革实施难度较大；从稳定人员队伍、激发工作人员主动性等方面考虑，中央政府应该推进公务人员的职级、工资分配方式改革，按工龄或绩效对普通公务人员进行工资分配上的激励。
（二）认真梳理条块职能，突出社区综合服务作用。
按照权责利相统一的要求，建立起社会专业管理相对集中，社区综合管理重心下移的城市管理体制。将街道和社区居委会所承担的专业性行政事务完全剥离给区级职能部门，由政府职能部门直接进行管理，同时强化政府职能部门的责任和管理效能。这主要包括专业技术性较强以及需要配合行政执法的事项，如城管、治安、市政、环保、工商、公共卫生、文化体育、畜禽屠宰、食品安全、药品及医疗器械、质监、安全生产、生活保障等；还有那些涉及面广、需要动用大量人财物的经济、人口等各类专业普查，可以采取由相关职能部门向专业统计机构或调查队购买服务，或者采用项目委托按照“费随事转、权随责走”的原则向社区组织和社工购买服务。
社区综合管理主要指政府对社区行政性事务的管理，负责服务社区、协调上下关系、监督职能部门和社区组织的工作。通过设置社区服务中心，给社区群众搭建一个便捷的综合性行政事务办理平台，涵盖失业登记、推荐就业、退休人员管理、民政优抚救济、计生办证、出租屋登记及税收、流动人口管理等各类涉民事项，由政府工作人员进驻办公，为社区各层次的居民提供便捷的公共服务。同时，加强社区居委会建设，充分发挥社会管理和公共服务中的综合调控作用，在政府指导、支持、帮助下，有效行使社区居民自治的议事、决策、协调、服务和监督等职能。政府侧重对社区居委会及其他社会组织的组织建设引导，规范其业务和行为，加大对社区的资金、设施投入，推动社会资源的整合，通过社区服务中心与居委会分工协作，实现对社区的综合管理和高效服务。
（三）减少城区政府管理层级，提高社区公共服务效能。
我国的城市管理层次主要有市、区、街道、社区四级，街道办事处虽作为区政府的派出机构，但实际上已履行了基层人民政府的行政管理职能，负责辖区内经济、政治、文化、社会建设与管理。随着社会信息技术的发展、办公自动化进程加快，区政府管理的广度与深度明显增强，街道办的政策和管理信息传递功能被网络所替代，社会事务可以直接去城区市民服务中心进行一站式办理。街道办更多的是将城区政府下达的任务、区内公共管理事务分摊给社区办理，但社区人员有限、资金匮乏，导致社区疲于应付大量行政事务，而疏于公众服务。作为基层社会管理单位，社区居委会大量精力都放在处理上级政府和街道办事处交办的各项任务上，没有时间去组织居民开展活动、了解基层民意、化解基层矛盾，社区自治的功能明显弱化。
从节约行政成本和方便市民服务的角度，个人以为，除非特大城市外，大部分城区政府可以参考“铜陵模式”，撤销街道办事处，适度扩大社区范围，建立市、区、社区三级城市管理体系。如清河区可探索将7个街道全部撤销，把41个社区整合成16个左右的大社区，把街道承担的经济发展、城管执法等主体职能收归区级职能部门，社会管理、服务事务等职能下放到社区，辅以社区网格进行精细化管理和服务，促进社区居民自治。大社区设置社区党工委、社区服务中心、社区居委会，社区党工委主要承担社区范围内总揽全局、协调各方的职责，社区服务中心通过与区市民服务中心联网负责对涉民事务实行“一厅式”审批和“一站式”集中办理；街道人员下沉到社区党工委和社区服务中心。社区居委会还原自治功能，主要组织居民开展各类社会活动。这样的机构设置，优化了社区层面管理结构，减少中间环节，提高工作效率，节约行政成本，还进一步强化了社区功能，实现社区管理责权利一体化，有利收集民情、畅通民意、维护稳定、方便服务、满足居民意愿，提升基层政府公共服务能力。
（四）树立精细化服务理念，充分发挥社区网格作用。
社区网格化管理实现了基层社会管理的全覆盖，但按照“以人为本、贴心服务”的管理理念，还要以信息化为支撑，科学划分社区精细化管理网格，推动网格化管理向精细化服务转变，实现大社区集约资源促发展与小社区网格管理重服务的有机结合，建立起管理高效果、服务全方位的社区管理网络。充分发挥社区党工委、社区服务中心、社区居委会及其他社区自治组织的作用，将网格化管理工作做得更细、更实、更完善，最终实现创建和谐社区，扶贫救弱、安定祥和、自娱自乐，让居民真正满意的目标。
社区精细化服务的基础是建立完善社区网格档案信息系统。按照“组织结构网络化、制度建设规范化、活动载体区域化、基础工作精细化”的工作思路，完善现有的 “社区—小区网格化信息员--楼院管理员”三级网格管理平台，以数字化管理为支撑，建立以社区、小区、大院（楼）、户为单元，涵盖人、房、物、事等元素的社区网格档案信息系统，实现辖区内的治安防控、食品安全、社会救助、社会保障、统计调查、矛盾调处、居民服务等多种功能。同时建立社区治理联席会议制度，通过召开联席会议对一些热点问题和需要协调的问题定期沟通，实现政府、居委会、社会组织的交流对话、协作共治。此外，建立民情收集互通机制，让居民通过服务热线向居委会反映政府部门在社区管理与服务的问题，再由居委会通过社区网格档案信息系统或者联席会议转达给相关职能部门或社区服务中心，并作好详细的反馈和跟进记录；同时居民也可以通过服务热线向居委会反映各种社会组织开展社区服务工作中的问题，再由居委会通过联席会议或其他告知渠道敦促其整改及提升服务质量。
（五）精心整合社会资源，提升社区自治能力。
社区组织是基层社会整合、服务和管理的主要载体，是全面推进社区建设的保障。社区要达到善治的良性运行状态，依赖于社区各组织功能正常发挥以及社区组织间恰到好处的功能耦合及协调运行，需要建立政府引导、多方参与、无缝有序的社区服务供给协作体系，以整合社会资源，提高公共服务效能。
首先，居委会要与社区服务中心分开，独立运行。居委会由社区居民民主选举产生，对社会事务和社区管理代表居民意见和利益行使议事权和监督权，开展收集社情民意、化解居民矛盾、反映居民诉求、协调居民利益等，其成员是没有固定工资的公益岗位，只有一定的生活补贴，每届任期三年。其次，大力培育社区服务专业队伍，提高社区服务专业化水平。社区党工委、社区居委会要引导培育社区服务组织，对社区服务者进行统一认证、登记与管理；建立完善社区工作者的持证上岗、招聘、考核、薪酬福利、教育培训等制度；对于特殊人群的服务要具备专业素质与资格认证。建立政府主导与社会援助相结合的社区服务机制，政府向专业的民间组织购买服务，同时与社区自治组织一起对其提供服务的内容与质量进行监督、考核与评价。第三，完善志愿者参与机制，提升社区服务的整体活力。建立社区慈善机构和慈善募捐制度，多渠道筹措社区发展资金，鼓励私人部门兴办各种社会公益事业。完善志愿者参与机制，提倡单位与个人志愿服务，开展社区居民、自治组织与社区单位共建活动，激发社会组织、社会团体、居民参与社会管理与服务的热情，提升社区服务的整体活力，完成政府与社会组织、政府与居民的良性互动。
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