江苏省机构编制委员会办公室
2010年4月，中央编办等六部委印发《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，在全国选择13个省份的25个经济发达镇开展行政管理体制改革试点。按照中央编办的有关精神和省委省政府的决策部署，兼顾地域特点、考虑不同类型、提升发展潜力等因素，江苏在中央确定的4个试点镇基础上，再选择16个镇开展省级试点，目前均已进入全面实施阶段。
关于改革的基本思路
经济发达镇通常是指具有一定的人口、工业和商业集聚规模，经济实力较强、社会化水平较高、能引领和带动县域发展的建制镇。经济发达镇的出现，改变了我国传统县域经济发展的单一格局，对区域城市空间结构的形成和发展有非常重要的影响。江苏在城市化进程中，涌现出一批经济规模较大、城镇化水平较高、人口数量较多的经济发达镇。2011年底，江苏省GDP排名前100位的经济发达镇GDP总和占全省GDP的比重约为28.6%，占全省所有镇的GDP总和的51.8%。这些经济发达镇正成为江苏经济未来发展的重要引擎，成为加快江苏城乡一体化进程的战略节点和优化城市化布局的重要载体。
经济发达镇行政管理体制改革，是根据经济发达镇经济社会发展需要适当调整管理体制，着力打造既不同于县、也不同于传统农业乡镇的新型基层政府，为协调推进工业化、城镇化和农业现代化进程创造有利条件。在改革试点中，江苏主要从以下五个层面着力探索构建新型基层政府。
（一）城市导向型政府。经济发达镇的经济实力强，居民收入普遍较高，基础设施较完善，聚居了较多人口，集聚了部分特色产业，形成了相对优势，江苏全省城市化率约为60.6%，排名前100位的镇城市化率达到56.5%，部分经济发达镇甚至已达到较高的城市化水平，具备了中小城市的规模，客观要求经济发达镇政府参照城市的规划、建设和发展模式管理经济发达镇。而采用农村社会管理模式，以管理传统农村的手段管理经济发达镇，无法满足经济发达镇的城市化发展需求。因此，经济发达镇的政府首先应是城市导向型政府，具备城市管理的职能，以管理城市事务的模式和标准管理经济发达镇。在试点过程中，为保障和强化经济发达镇的城市管理职能，我们赋予试点镇部分县级经济社会管理权限，先期着重下放城建、环保、治安等涉及城市建设和管理方面的行政管理权限，以培育具有典型示范和龙头带动作用的现代新型中小城市。
（二）统筹城乡型政府。经济发达镇地处城乡之间的临界点，是联系城乡、工农的重要桥梁，肩负着统筹城乡发展和新农村建设的重大责任，在带动区域经济增长、吸纳农村富余劳动力就业、提高农村公共服务水平等方面发挥着重要作用。传统的乡镇，在城乡规划、基础设施、公共服务等方面投入少，公共产品短缺，公共服务水平不高，客观上拉大了城乡差距，加剧了城乡二元结构。经济发达镇行政管理体制改革，就是要加快小城镇发展，使农村富余劳动力就近实现就业，使更多的农民就地转为城镇居民，促进现代农业发展，增加农民收入。通过城镇经济实力提升，以工促农、以城带乡，将城镇的基本公共服务覆盖到农村，增强对农村的辐射带动作用，使传统农业发展为现代农业，将传统农村发展为新型村庄，把农民转变为市民，从根本上破除城乡二元结构、解决“三农”问题，促进社会和谐发展。尽管经济发达镇的经济实力、基础设施等方面已远远超出一般乡镇的水平，但经济发达镇政府管理和服务的对象仍然有城有乡，这一特点决定了它必须两方兼顾、协调发展、共同推进，建设统筹城乡型政府。在改革试点中，江苏对经济发达镇政府的组织架构进行了全新设计，优化基层政府职责配置，注重加强镇级社会管理和公共服务职能，并在财政、规划、户籍、金融、土地等方面给予政策支持，提高人民群众的收入水平和实际购买力，增强经济发达镇吸纳农业人口的能力，缩小城乡差距，让发达镇广大群众都能享有均等化的基本公共产品和公共服务，促进城乡经济社会协调发展，推动城乡一体化进程。
（三）法治政府。当前公民权利意识逐渐强化，与此相呼应的权利体系和权利保护机制不断走向完善，在权利时代，法律的地位和权威逐步确立，法治精神在全社会加速形成。随着经济发达镇经济实力、生活水平和人口素质的提升，人们的民主法治意识逐步提高，对基层政府依法行政提出了更高要求，传统的乡镇管理模式已不适应当前依法行政的要求。尤其在企业集聚、人口众多的经济发达镇，人们的权利意识显著增强，更要求基层政府带头尊重和维护宪法和法律的权威，保障公民和法人的合法权益，严格按照法定权限和程序行使权力，履行职责，打造基层法治政府。江苏的改革从梳理下放权限起就引入法制部门参与，对权限的下放方式、主体资格等问题进行了确认。在试点镇组建综合执法局，代表镇政府统一行使除限制人身自由以外的行政处罚权和与行政处罚权相关的行政强制措施权、监督检查权，避免交叉执法、重复执法。同时，用制度规范执法程序和具体执法行为，审核政务公开，增强执法透明度，保证行政权力在阳光下运行。在梳理相关执法职权和依据、加强行政执法队伍建设、规范综合执法行为、推进综合执法制度建设等方面，江苏进行了积极探索，加大行政监督，强化行政问责，真正把依法行政贯穿于经济发达镇改革试点的全过程，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。
（四）服务政府。传统的基层政府重管理、轻服务，行政的主要手段是命令、强制、处罚等刚性行政行为，随着市场经济的发展，我国已进入了给付行政时代。由于在经济社会发展方面先行一步，经济发达镇在基础设施建设的规模、类型、水平都要远远高于周边农村地区，与此相应，镇域内对公共服务的需求也在不断提升。经济发达镇因其自身的产业发展汇聚了大量的劳动人口，形成了一个人口相对密集的区域，区域内群众、企业和其他组织对公共产品和公共服务有大量的需求，这促使经济发达镇政府转变传统管制型的理念和行政方式，树立服务理念，完善服务手段，增强服务功能，提高服务能力，强化服务政府定位，切实为区域内的群众、企业和其他组织提供丰富的公共产品和便捷的公共服务。在改革试点中，江苏整合设置行政事业机构，优化行政资源配置，重点强化面向基层和群众的社会管理和公共服务机构，成立便民服务中心，下放、委托给试点镇的行政许可、行政审批和公共服务事项，原则上进入镇便民服务中心，实行“一站式服务”，方便区域内的群众、企业和其他组织办事。同时，在推进医疗卫生、教育科技、文化体育、劳动就业、社会保障等民生事业发展方面，江苏也提出了明确而具体的要求。
（五）有执行力的政府。乡镇是我国最基层的政权组织，直接面对老百姓，解决老百姓生产、生活中的实际问题，这决定了它的工作特点是强调即时回应性，许多突发的或应急性的工作，需要乡镇政府快速、直接办理，迅速解决。传统的乡镇政府权限不足，许多工作需要向县级部门汇报，由县级有关部门或派驻到乡镇的机构来办理，形成所谓“看得见的管不着、管得着的看不见”等实际问题，工作效率大打折扣。经济发达镇经济迅速发展、社会快速变迁，需要有执行力的政府来满足基层群众、企业和其他组织的需求。基层政府的执行力体现在政府能力、合力和效率三个方面。江苏的改革试点，通过各项措施，探索建立机构综合设置、人员编制精干、管理扁平高效、运行机制灵活的基层政府新型组织架构，保障基层政府的执行力。通过依法赋予试点镇部分县级经济社会管理权限，完善基层政府的职能，增强其管理和服务能力；通过整合设置行政事业机构，理顺条块关系，增强基层政府的合力；通过重点强化面向基层和群众的“窗口”机构建设，减少中间层次和办事流程，提高政府行政效率。
改革试点的基本做法
为探索建立新型基层政府，我们主要采取了以下几方面做法：
（一）在权力资源配置上，以放权扩权为重点，增强基层政府能力。权力下放是经济发达镇行政管理体制改革试点工作的一项核心内容，也是组织实施过程中的一个重要环节。经济发达镇政府缺乏与之匹配的经济社会管理权，因此，江苏明确在产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会治安、民生事业等8个方面，赋予试点镇部分县级经济社会管理权限。在内容上，突出重点，先期着重下放城建、环保、治安等涉及城市建设和管理方面的行政管理权限；在程序上，通过梳理县镇协商一致，以政府文件形式明确县级部门下放的具体管理权限；在步骤上，先易后难，按照试点镇承接能力逐步下放。通过放权，增强基层政府的办事能力，解决“车大马小”、“责大权小”等权责不符的现实问题。
（二）在权力下放方式上，灵活运用政策法规，创新放权形式。在向经济发达镇下放经济社会管理权限方面，我们会同省法制办等部门进行了深入的研究和探索，提出了具有江苏特色的放权形式。我们认为，根据国务院批准的《长江三角洲地区区域规划》、中央编办等六部委印发的《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》等规定，经济发达镇行政管理体制改革试点镇政府享有部分县级经济社会管理权限，在镇区范围内履行法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的行政执法职责。因此，“对于由镇政府履行的法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的行政管理职权，由县（市）政府组织清理确认后向社会发布权力目录；对于由镇政府履行的非法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的行政管理权，依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条第7项的规定，由县（市）政府采用交办的方式直接交给镇政府行使，并向社会公布”。这种放权形式为江苏经济发达镇改革试点提供了便利与灵活性，既满足了实际需求，又规避了法律风险。
（三）在基层政府组织架构设计上，综合设置行政事业机构，打造“前台+后台”模式。按照建立职能有机统一的大部门体制要求，适应城乡发展一体化和建设服务型政府的需要，我们对镇政府的组织架构进行了全新设计，整合设置试点镇的行政事业机构。改革遵循强化管理、改善服务、统一执法的思路，将管理与服务重点向“窗口”部门倾斜，形成“前台+后台”模式。“前台”是指设立便民服务中心和综合执法局，使百姓与政府零距离，直接面对；“后台”是经过整合设置的镇政府其他职能机构，主要履行机关业务的政策指导、规划、监督等职能。通过“前台”建设，群众需要和政府打交道的事情都可以在这里实现，提升基层政府的社会管理和公共服务水平。综合执法局和便民服务中心是江苏这次改革试点中新组建的机构，它们既是承接县级职能部门下放权限的主要载体，也是为基层群众办实事的重要“窗口”。通过组建综合执法局，避免多层执法、多头执法、重复执法；通过便民服务中心实行一站式服务，方便群众办事，切实为群众排忧解难，让老百姓实实在在感受到改革试点带来的好处。“前台+后台”的模式既落实了服务政府和法治政府的基层载体，又贯穿了“将方便留给公众，将复杂内部消化”的以人为本的现代执政观念，是本轮改革中的最大亮点。
（四）在机构编制管理上，创新管理方式，整合行政资源。江苏立足基层政权的定位和实际，加强改革创新，探索与经济发达镇实际需求相适应、与城镇化发展方向相适应的机构编制管理方式，在不增加机构和编制的情况下，走出机构改革“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。在机构设置上，先搭框架后完善，鼓励各地结合实际，统筹党委、人大、政府和群团组织，按照建立职能有机统一的大部门体制要求，整合行政资源，综合设置机构。对乡镇的各种行政资源，采取“上面千条线不断、下面一根针统揽”的措施，借鉴“一门多牌、一室多能”的做法，打造执法、服务等综合平台，切实增强试点镇发展、管理和服务能力。在编制管理上，允许行政编制与事业编制统筹使用，不断提高资源配置效率。改革中，事业单位机构编制予以保留，但不配备相关人员，不实际运转，其职责与相关的办、局、中心整合归并，由试点镇根据现实需要，在用人上统一调度和使用。这种做法充分利用现有的人员编制资源，打破身份限制的框框，尽最大可能在现有条件下实现了人力资源的优化配置，把有限的机构编制资源向服务群众方向、向“窗口”部门倾斜。
（五）在改革的谋划设计上，尊重基层首创精神，鼓励出特色、创亮点。经济发达镇行政管理体制改革没有现成经验可资借鉴，我们坚持一切从实际出发，支持基层大胆探索，尊重基层首创精神，把一些地方的成功做法加以提炼、推广。比如，在机构设置上，允许试点镇结合实际设立具有地方特色的职能机构；在机构编制管理上，支持试点镇探索雇员聘用、政府购买服务等方式解决人员编制相对不足的问题；在工作体制上，支持部分镇试行与开发区“区镇合一”的管理体制；在运行方式上，支持试点镇开展新型社区建设和网格化管理，使社区居民在家门口就能享受到方便快捷的医疗卫生、社会救助等公共服务等。
下一步打算
改革试点推行一年多来，总体来看，好评多，批评少，改革方向达成了高度共识，改革成效初步呈现。部分试点镇通过功能规划和环境美化，空间布局已接近中小城市；试点镇在教育医疗卫生等方面加大了资源投入，民众可以就近享受更高水平的公共管理和服务，缩小了城乡差别；通过放权、重组、试运行，新的基层政府组织架构开始发挥作用，尤其是在便民和效率等方面，市场主体和居民的满意率不断提升。下一步，我们考虑从以下几方面推进改革试点工作：
（一）健全工作机制。新的基层政府架构形成后，需要逐步完善与之相适应的运行机制，加强试点镇职能机构与县级职能部门、试点镇职能机构之间的沟通协调，落实管理责任，加强业务指导，实现互通共享。随着改革试点工作的逐步深入，我们将指导各试点镇健全和完善新型基层政府运行机制，总结提炼成功的做法和成熟的经验，通过建章立制的形式逐步上升到制度层面，不断巩固改革成果。
（二）建立考评体系和激励机制。在改革进度和动力不一的情况下，要继续巩固改革成果，需要适时跟进制度化的配套措施。下一步要建立主要任务考核、核心指标量化的考评体系，除了GDP和财政指标，市容市貌、教育医疗、社会秩序、公众满意度等，都应纳入考核的范围。同时，将考核和激励结合起来，对通过考核验收的试点镇，给予适当政策奖励，调动其改革积极性。
（三）加强干部人才队伍建设。当前，镇一级政府的干部和人才队伍建设仍是软肋。普遍面临的问题是干部队伍老化、知识结构不合理，专业技术人才缺乏等。下一步将加大基层干部的培训力度，优化干部队伍结构，鼓励县镇干部轮岗交流，通过部门调配、挂职锻炼、竞聘上岗、适时招考等多种渠道充实各类人才，积极创造吸引人才进驻、创业、发展的良好环境，为改革试点工作提供强大的智力支持。