组织与环境互动视角下的政府信息部门设置研究
【内容提要】随着计算机技术和信息技术的高速发展，社会的信息化水平不断提高。行政组织所面对的外部环境日趋复杂，新的技术环境使得其不得不调整自身的组织结构来适应环境的新要求，设置专门的政府信息部门变得越来越重要。文章以林业系统为例，分析了目前影响信息部门设置的推动因素和制约因素，并结合国外学者的研究将林业系统设置信息部门时的战略选择概括为顺从、妥协和挑战三种模式。研究发现，不同的战略模式会产生不同的组织效果，而组织在应对制度环境时的主动性与信息化建设效果之间存在着正相关性。在研究基础上，本文对行政组织应如何在与外部环境适应的过程中进一步推进信息部门的设置提出了对策建议。
伴随着信息技术以惊人的速度发展，社会各个方面的发展都越来越依赖于信息技术的进步，各种新兴技术的出现和微博等社会化媒体的迅猛发展使行政组织完全置身于跟以往截然不同的环境中，并促使政府的职能发生转变。而政府职能的转变必然带来行政组织结构的调整和变化。是否应该设置信息部门？如何有效地设置信息部门，提供政府组织的行政效率？笔者试以林业系统为例，从组织与环境互动关系视角出发，对信息部门设置的影响因素、组织与环境的博弈过程等开展了实证研究，探讨不同的战略选择会带来如何不同的效果。在研究基础上，本文就行政组织应如何在与外部环境适应的过程中进一步推进信息部门的设置提出对策建议。
影响信息部门设置的环境因素分析
首先对政府信息部门和环境因素这两个概念进行界定。本文中的政府信息部门是指在国家和省级层面，专门从事信息化管理工作的独立部门。该部门的功能定位是政府职能部门，具备决策、管理、执行、监督四项主要职能。部门工作人员应为公务员编制或事业单位编制。本文以新制度主义理论为分析基础，文章中的环境因素是指影响信息部门设置的技术环境和制度环境要素，根据具体影响不同分为推动因素和制约因素。
（一）推动因素。
1.信息技术发展的新要求。二十一世纪以来，3S技术、云计算等新兴技术的不断出现让行政组织面临着前所未有的机遇和挑战，而微博等社会化媒体的迅猛发展更是让行政组织置身于跟以往完全不同的环境中。面对不断涌现的新兴技术，行政组织一方面可以对它们加以利用，以提高行政效率，为公民提供更为优质的公共服务。另一方面，由于缺乏经验和专业知识，行政组织在实际的运作过程中遭遇到了一定的问题和挑战。行政组织应采取积极主动的行为，设置专门的信息部门，以更好地应对信息社会带来的机遇和挑战。
2.政府转变职能，提高行政效率的需要。在信息时代，政府所承担的管理性职能和服务性职能相对上升。整个社会对于效率的追求越来越高，对于政府部门的工作也提出了更高的要求。借助信息化手段来优化工作流程、提高行政办事效率和加强政府的管理服务职能成为了行政组织最重要的工作之一。组织需要设立专门的信息部门以应对职能变化的新要求，通过专门的信息部门为组织在应对信息化相关问题时提供专业的政策指导和支持。
3.优化政府组织结构的要求。在社会信息化和政府信息化的影响下，政府的组织机构将会发生相应的变化，管理层次将大大减少，使得行政组织结构向扁平化和精干化转变。扁平型的行政组织将更有利于对迅速变化的环境做出及时有效的回应。另一方面，从政府内部工作方式角度出发，信息技术的发展，使得政府部门的许多日常政务工作不再按照传统的方式进行，而是转变为通过政府的网站来实施。例如有海关报单、单位和个人报税、政府文告的发布等工作。信息时代的人们开始逐渐乐于并习惯通过网络进行业务申办，并更愿意在网络上直接获取所需要的信息和服务。
（二）制约因素。
1.机构设置和编制管理等组织制度的限制。在新制度主义理论看来，制度环境和技术环境一样影响着组织。组织需要在不同制度环境的压力下，不断调整自己的定位以适应制度环境的要求并影响和改变制度环境的互动过程。行政机构的设置在很大程度上受制于制度环境。
我国行政机构设置和编制管理等相关的法律法规对新机构的设立提出了严格的硬性要求。设立一个新部门需要接受严格的审批，经过多重程序，过程十分漫长和艰难。机构改革的“三定”方案则明确了新设立一个部门需要定职能、定机构、定编制。尽管当前信息化发展是大趋势，但是国家层面仍未对信息部门的职能、机构和编制做出明确的规定和政策指导，信息部门的性质及人员编制等仍然是一些模糊的概念，各级政府在设置信息部门过程中无法遵循统一的标准。
2.“精简机构”制度环境的制约。我国自1949年以来，已经进行了数十次政府机构改革，其中规模较大的机构改革或调整有八次，改革开放之后进行了五次。前几次的行政机构改革都出现了机构和国家行政工作人员的“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的循环怪圈。因此，目前行政机构改革的重点仍然是在遵守精简、统一、高效的原则下，整合政府职能的基础上精简机构。在“精简机构”的推动下，行政部门的数量必然会减少，而增设新部门在整个要求精简部门的制度环境下也会遇到许多的困难和阻碍，新增部门往往会遭到质疑。
3.行政组织内部资源的约束。一个组织的内部资源是有限的，行政组织也不例外。组织及其领导者需要在法律法规和政策、制度的指导下，根据各项职能在社会发展中所处的地位和重要性来决定资源在各个领域的分配。一般而言，重要性越大，越受到制度和政策的重视，其获得的资源也就越多。当前，由于国家在制度层面和政策层面对于信息化工作和信息部门仍然缺乏具体统一的规定，信息化工作还是处于相对较为弱势的地位，信息部门发展所需的资源还不足。一些已经设立的信息部门经常面临着人员配备不足、工作人员能力参差不齐、资金保障缺乏等一系列的问题。这些问题在很大程度上阻碍了信息部门的进一步发展和完善。
林业系统设置信息部门时的战略选择：
顺从、妥协和挑战
行政组织在发展中始终需要面对技术和制度这两类截然不同的环境。在面对技术环境和制度环境的两种冲突要求时，组织需要选择相应的应对战略。本文将借助我国林业系统信息部门设置案例进行分析。我国林业信息化建设起步较早，20世纪80年代初从林业部门开始使用电子计算机进行林业调查数据统计汇总和大量数据分析整理起，到今天信息技术在林业部门的广泛使用历经20余年。现阶段，林业信息化建设步入了全面加快发展的新阶段，不少地区已经设立了独立的信息部门，在推动当地林业信息化建设的发展中正日益地发挥更为重要的作用。还有不少地区正在努力推动信息部门的独立化发展。笔者在湖南、江苏、上海、北京和天津等五个重点省市的调研基础上，结合全国各地林业信息化建设情况统计数据进行分析和研究。在分析资料的基础上，结合Oliver的组织应对制度环境的战略选择路径，将行政组织在信息部门设置问题上应对制度环境要求的战略选择主要概括为以下三种模式。
模式一：顺从战略模式。在林业系统的案例中，有一些地区的林业部门还没有设置信息部门。当前的制度环境对于信息部门设置仍然存在着很大的限制，组织在较高的合规性的要求下，基于组织自身属性和稳定发展的考虑，往往就采取了被动适应制度环境要求的行为，暂时不设置信息部门。在该模式中，行政组织在与环境的互动中采取被动策略。组织遵守已有的制度规则和要求，对于技术环境的效率要求不予理会。
模式二：妥协战略模式。在林业系统的案例中，组织主要采取了两类妥协方式。一类是将信息部门与宣传部门合并，一类是将组织中原有的一个部门撤销，将其“更名”为信息部门。这两种方式都使得行政组织内部机构的设置情况基本保持不变，这正体现了组织与环境的一种妥协。在保持行政组织内部机构数量不变的前提下对其内部机构进行调整的方式更符合制度环境合规性的要求，也更加容易被社会一般规则所接受。
与顺从模式中的行政组织相比，该模式下的行政组织在与环境的互动中采取了更为主动的策略，但实质上仍是一种被动策略。在该模式中，行政组织不再一味地适应制度环境的要求，而是开始与制度环境中的利益相关者讨价还价，争取一种更能满足技术环境和制度环境两种环境不同要求的组织形式。
模式三：挑战战略模式。在林业系统的案例中，一些地区的组织在其领导者的带领下突破现有制度规则对于信息部门设置的要求和限制，通过各种渠道和途径为信息部门的设置和发展争取资源，并试图通过制定与信息化工作相关的制度和规定来改变外部制度环境。挑战模式下的行政组织表现出了对于制度环境要求的不满，开始挑战现有的制度规则和要求，而且期望通过自身的组织行为来影响甚至改变制度环境，为行政组织的发展创造一个新环境。该模式中，组织倾向于采取主动策略，并且相信自己的主动行为可以真正改变环境。组织的领导者往往在其中担任着主要角色，发挥着重要的作用。
三种策略下的行政组织在信息部门设置方面也表现出了明显不同的特点，如下表所示：
不同战略模式下的信息化建设效果分析
行政组织在制度环境和技术环境的双重约束下会选择不同的应对战略，战略选择与组织效果有着密切联系。在信息部门设置问题上，组织选择设置或不设置信息部门、选择以何种方式设置信息部门等因素都会直接影响到该组织信息化建设的实际效果。在林业系统的案例中，主要以是否建成省级林业信息化基础平台和是否建成国家、省市县四级联通的林业电子政务传输网络这两个指标来考察各省市的林业信息化建设效果。
顺从模式下的组织，往往既没有建成省级林业信息化基础平台，也没有建成国家、省市县四级联通的林业电子政务传输网络。这些地区的林业信息化建设水平远远落后于其他较发达的地区，信息化体制机制建设方面也与其他地区存在着不小的差距。组织在推动信息化建设过程中缺乏必需的资源，信息化建设阻碍较多。
妥协模式下的组织，有一半地区的林业部门已经建成了省级林业信息化基础平台，也有一半地区已经完成了省市县四级联通的林业电子政务传输网络的建设。这些地区在林业信息化水平、信息化制度建设和人员建设等方面都有了较为明显的提升。信息化建设工作在遭遇挑战的同时，也面临着许多机遇。
挑战模式下的组织，大部分的林业部门都已经完成或基本完成省级林业信息化基础平台和国家、省市县四级联通的林业电子政务传输网络的建设方面。这些地区在林业信息化建设方面始终走在发展的前端，地区林业信息化水平较高，信息化相关的制度建设也较为完善。
根据以上的分析本文得出一个基本的结论：组织在应对制度环境的主动性与其实际的信息化建设效果之间存在着密切的关系，主动与否直接影响着其信息化建设水平的高低。具体关系可参考下表和下图：
推进政府信息部门设置的对策建议
本文就信息部门设置提出以下对策建议：
（一）政府主动改善制度环境，有效推动信息部门的设置。
政府应在国家层面全面建立信息化顶层管理架构和制度。制度中应明确信息部门的职能定位和职权。该部门应定位为政府职能部门，从而保障和强化该部门的信息化管理和综合协调职能。应给予部门工作人员公务员编制。
（二）政府组织主动调整自身的组织结构，适应外部环境的要求。
在制度环境与技术环境的双重约束下，政府组织应顺势而为，及时转变管理体制和机制。积极主动地向其他信息化建设水平较高的组织和企事业单位学习，吸收其他组织的经验。在现有制度框架允许的范围内，有步骤、有策略地合理调整自身的组织结构，适应外部环境的要求。
（三）政府工作人员积极提高自身的信息化意识和能力。
推动信息部门的是设置和信息化建设发展需要提高政府工作人员的信息化意识和能力。提高政府工作人员的信息化意识和能力最重要的一点是要加强领导者的信息化意识。只有领导者对信息部门的工作真正有了清楚的认识，了解该部门所能带给整个组织的利益，才会增强其推动信息部门设置的意愿。这一点在我国的行政环境中尤为重要。
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