王建刚
【内容提要】党的十八大把生态建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一起纳入“五位一体”的国家战略布局，既标志着中国特色社会主义的内涵更加丰富，也标志着党和国家的执政能力和领导水平又上升到一个新的高度，还标志着对中国社会主义现代化建设的目标更加清晰。“五位一体”的战略布局作为国家意志，有赖于国家行政体制强有力地推动来变成现实。为了实现“五位一体”的统筹战略布局，就必须按照这一布局的要求来深化行政体制改革，以推动上层建筑适应经济基础的客观要求，以行政体制和制度的创新来促进诸要素的优化组合，有效地配置各种要素资源。
对深化行政体制改革的一些战略构想
2012年11月21日，李克强同志在会见全国11个改革试点省市及相关部门的领导干部时，对深化行政体制改革发出了最强音，指出：“推动改革是中国最大的红利，中国必须也只能往前走，没有退路。”
制度创新是经济社会持续发展的决定性因素。这一点已被改革开放30多年来我国从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的改革和制度创新的实践所证明。制度创新蕴含着巨大的红利，而行政体制改革又是制度创新的关键环节和重要切入点。没有行政体制的改革与制度创新，再大的红利也释放不出来。
创新永无止境，不断地进行新的制度创新又是巩固已有成果、进一步激发经济社会发展活力的原动力。逆水行舟，不进则退，我国只能坚定地往前走，而不存在退路。
党的十八大把行政体制改革纳入到政治体制改革的七大领域之一，其战略意义是十分明显的，这正是因为行政体制改革是全局改革的关键环节和重要切入点。不可否认，在以往的改革中，行政体制的改革和政府职能的转变处于相对滞后状态，已经对深化改革形成制约。
为了落实国家“五位一体”的战略布局，对于深化行政体制改革的战略意义，至少可以归纳为以下几个方面：
1.只有加快推进行政体制改革，才可能开创“五位一体”的全面发展新格局。“五位一体”的深刻含义是统筹协调、有机衔接、良性互动，本质是通过要素的优化组合方式实现有效配置。而这一切均离不开行政体制的推动，在每一个关键节点和重要切入点，均与行政体制与政府相关职能密不可分。因此，着力深化行政体制改革，对于实现“五位一体”的国家战略布局，提高党的执政能力，巩固执政基础至关重要。
2.只有加快推进行政体制改革，才可能破除制约发展方式转变的体制机制障碍。转变经济发展方式（以前的提法是转变经济增长方式）已经提出近20年了，但其进展始终不够理想，其根本原因就在于未能破除这一转变的体制机制障碍，使诸多红利释放不出来。诸如：政府主导经济发展的职能一直过于强大，过度追求GDP增长；过度上项目、铺摊子；过度开采；过度投资；产业结构攀比趋同，严重阻碍了市场按照经济规律配置资源的功能；行政权力缺乏有效的法律监督，一些党政领导干部依法治国理念缺失，以政代法、政大于法的现象比比皆是；政府职能转变尚未到位，突出体现在社会管理和公共服务职能还相当薄弱等等。只要这些体制机制障碍不破除，“五位一体”的国家战略布局就难以落到实处。
3.只有加快推进行政体制改革，才能实现由市场配置资源的基础性作用得以发挥。长期以来，我国各政府部门以及地方政府在资源的配置中一直处于主导地位，甚至垄断地位。这种做法在改革开放初期对促进经济起飞有过积极作用；但在我国市场经济机制已经基本确立后，政府部门如果仍然掌控着各资源要素配置的主导权，就会导致极其严重的后果。一是导致特殊垄断利益集团的迅速膨胀，扩大贫富差距。二是导致结构失衡，诸如投资与消费的失衡，城乡、地区结构失衡等等。为此，深化行政体制改革，切实抑制政府的“有形之手”干预市场配置资源的“无形之手”，已成为刻不容缓的当务之急。
4.只有加快推进行政体制改革，才能使上层建筑适应生产力发展，实现要素资源优化配置组合。十八大报告明确指出：“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。”我国已进入工业化的中后期，信息化、城镇化、农业现代化均已提上发展日程。随着生产力发展阶段的变化及生产力水平的提高，作为行政体制的上层建筑必须作出适应性变革，以制度创新来释放新的发展红利。2011年我国的人均GDP已达5400美元，经济总量也成为世界第二大经济体。量变孕育着质变。我国的人口结构、资源环境、资本积累、区域、城乡的差异，均意味着过去靠简单的投入实现经济高度成长的环境已不复存在。诸如人口老龄化，人口、土地、资源等诸多红利正在消失，能源资源对外依赖度日益严重，国内工业产能过剩日益突出，外贸也超出了国际市场的容量。如果不以加快推动行政体制改革来尽快尽早实现要素的优化配置组合，进一步发展的瓶颈必将越来越严重。
以上诸点都表明，深化行政体制改革具有中枢性、战略性、先导性，成为紧迫的战略任务。
从“五位一体”国家战略布局的角度
思考深化行政体制改革的若干政策建议
我国当前经济社会发展所面临的一系列结构性问题，归根结底，其根源在于我国的政治、文化、社会、生态等诸领域，未能随着经济建设的推进而获得同步发展，形成一条腿长、多条腿短的跛脚状态。要改变这种状态，开创“五位一体”协同推进的科学发展新局，首要前提就是行政体制改革及政府职能转变是否有所突破。改革开放至今，我国的政府与市场，社会与市场，政党与市场关系均已起了结构性变化，为此，新一轮的行政体制改革，既要有机构设置的撤并改革（大部制改革），更要有职能整合、流程简化、责任清晰、效率提升，这才是改革的实质和要害。笔者以为，为使“五位一体”的国家战略布局落到实处，“四型政府”的建设，即服务型政府、法治型政府、效能型政府和生态型政府的建设，应作为下一步行政体制改革的重点方向。
1.服务型政府建设的核心在于强化公共服务职能，以创造出适应经济发展方式转型的良好环境。十八大报告一针见血地指出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”要更好地发挥政府作用，就必须“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”对比十八大报告和“五位一体”战略布局的要求，我国目前的政府职能至少存在两个方面的严重错位：一是政府管理经济的职能过度膨胀，管了许多不该管、管不好也管不了的事，其直接恶果是导致资源、要素配置效率低下，转变经济发展方式进展缓慢；二是在公共服务领域，政府职能缺失导致了社会矛盾突出。出路只有一条，即通过行政体制改革，从体制和制度上强有力地扭转政府职能的错位，服务型政府建设的目标才可能逐步实现。
2.法治型政府建设的核心是处理好政府与民众的关系。党的十八大要求“全面推进依法治国”，强调“法治是治国理政的基本方式”，要“推进依法行政，切实做到严格规范公正明文执法”，“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。”这些要求构成了深化行政体制改革又一根本方向。
然而，从制度层面看现今的行政系统和体制，行政系统有时自我授权，自定审批权限，自定收费项目，造成权力和利益的地域化、部门化、集团化，既增加了社会的交易成本，又造成群众不满，影响了政府公信力，还带来了腐败的温床。
通过行政体制改革建立起政府职能法律赋予和法律监督机制，已成为行政体制改革的又一当务之急。把行政审批制度纳入到法制化轨道，笔者以为又是深化行政体制改革的急中之急，其改革主攻目标之一是逐步取消竞争性领域的审批制度，实行全社会平等竞争、优胜劣汰的新格局。竞争性领域的行政审批制度是我国在很短时间内形成强大的特殊利益集团的主要推手。从根本上杜绝行政职能的自我授权同样是深化行政体制改革的要害。改革的目标是行政权力必须做到取得有据，配置科学，运行公开，行使依法，监督到位。此外，行政体制改革中还需建立政府政绩考核评价机制，尤其是双向考核评价机制，既要有上级政府对下级政府的考核评价机制，更要有社会公众自下而上的评价机制。
3.效能型政府建设的核心是处理好政府与社会的关系。其改革的重要方向是改革公共服务模式，鼓励社会力量参与社会建设。党的十八大要求“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。为此，政府当前尤其要注意积极培育社会组织，鼓励支持它们承接政府某些转移职能，尽快建立并逐步完善社会力量进入公共服务和社会管理的制度安排，充分发挥市场机制的作用。在基本公共服务领域引入竞争机制，应加快市场化改革，鼓励社会力量参与社会建设，提供公共产品，弥补政府对公共产品供给的不足。在一定的时期内，政府努力增加公共服务的财政预算是紧迫而必须的。但政府还有一个重要的改革方向是在公共服务的部分环节和领域策略性退出，并进而将其职能转向政策制定、服务购买和严格监督的轨道上来，把公共服务的财政预算投入转向战略购买，以使相关服务单位在参与市场竞争、优胜劣汰的压力下提升政府财政资金的宏观配置效率。
4.生态型政府建设的核心是处理好政府与生态的关系。党的十八大报告提出“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位”。从某种意义上说，一部人类文明史，就是一部人与自然的关系史。人类对自然的改造能力越来越强，同时对自然无节制的掠取也加剧了生态环境的恶化和资源的耗竭。保护生态，就是保护我们唯一赖以生存的地球。为落实“五位一体”的国家战略布局，行政体制改革的一项重要任务就是要明晰政府的生态责任。政府在改革中应加快建立起绿色GDP的核算体系，应在政府政绩的考核评价机制中，列入自然资源成本、环境污染损失等相应的生态指标。应把对能源、资源的消耗、环境损害、生态效益纳入到经济社会发展的评价体系。建立起完整的政府生态考核目标体系、考核办法和奖惩责任机制，把政府对生态的责任明晰化。
总之，为促进“五位一体”的国家战略布局落到实处，行政体制改革不仅是核心环节，且改革的空间巨大。如改革稳妥成功，其释放的红利则更大，在一定意义上并不亚于从计划经济体制向市场经济体制转变所释放的红利。
（作者单位：上海市行政管理学会）