上海市浦东新区洋泾街道办事处
【内容提要】对基层社区的社会管理创新做全面而具体的分析，梳理问题，掌握规律，把握趋势，在强调基层社会管理和服务体系建设的大背景下对推动社会管理体制顶层设计和基层探索的契合具有重要意义。本文以上海洋泾社区网格化综合管理服务为个案进行分析，探讨了无缝隙治理的社会管理设想，并对基层社区的无缝隙重建作了分析。
对“纵向通达、横向连贯”的行政系统的追求构成近几年地方政府行政发展的基本内容。从总体特征上看,这些改革在客观情境上是在基层政府面临内外若干挑战的背景下展开的,在主观认识上则表现为基层政府对这些挑战的认知、理解、把握以及相应的主动进取的政策应对。从改革缘起看，在于现有基层组织集权和专业化的运作方式带来了层级过多、职能交叉重叠，部门分割和管理的破碎化，并导致公共服务质量的下降。从改革目标上看，可以归结为：依据目前基层社区内外的发展状态设计未来社区发展的管理体制，这一体制应能最大限度地调动社区资源总量，以达成最高的调控能量，成为基层社区发展的体制性驱动力量，以体制驱动保证基层政府走向无缝隙治理，即打破部门、层级以及职能的边界，提供一种以公众需求为导向的、精细化的、个性化的全方位覆盖的公共服务。
洋泾探索：网格化综合管理服务
无缝隙治理的洋泾探索以“管理力量大整合、社会服务大集中、信息采集大平台、矛盾隐患大排查、社会治安大联防、行政执法大联动”为工作思路，通过设立指挥中心、工作站和居民区三级“大联动”网络，实现条块结合，以块为主；以社会前端管理为重点，充分整合各类管理资源和管理力量，以信息共享与业务协同为支撑，建立网格化的责任机制为基础，形成统一指挥、分级管理、实体运行的社区综合管理服务体系。整个辖区以“规划指导，有利管理，整合资源，均衡负载”为原则，以“人、地、事、物、组织”为主要参数，划成3个管理网格，建立网格化综合管理工作站,在“三不变”（管理体制、编制性质、隶属关系不变）工作模式基础上，进一步理顺工作站与条线专业力量的关系。工作站层面以下形成以居民区行政管理区域为基础、延伸管理服务边界至周边道路的38个责任网格。每个责任网格巡查实现定人定岗，网格团队分两班不间断巡查自己的“责任区域”。
这些位于一线的网格团队要求在事件发现的第一现场处理大量简单、常见的社区管理服务问题，并对指挥中心派单的问题事项，按各自职责和处理要求及时、有效、互动解决，处理结果按规定及时向指挥中心反馈；确因特殊情况或困难不能解决的，通过手持网络移动终端（PDA）智能信息系统上报指挥中心，由指挥中心根据情况分流派单给各职能单位（部门）负责人牵头处置。指挥中心对各单位（部门）处理过程和结果进行督查，并结案归档。闭合的流程设计不改变现有行政管理组织体制，不改变各部门的行政管理职责。通过前端队伍整合、职能融合、网格划分、管理联动、信息共享、业务协同等举措，实现信息采集及时全面、指挥派发准确权威、问题处置快速高效。
（一）洋泾社区综合管理服务工作体系架构
在洋泾的设计中，网格作为综合管理服务的责任主体，其上建立了3个层级管理系统。在最高一级，建立社区网格化综合管理服务工作领导小组，由办事处主任任组长。领导小组下设办公室（应急办），分设管应急管理、信息化建设、警务管理和社区服务四个小组。在第二级，成立高位、独立的社区网格化综合管理指挥中心，负责社区网格化综合管理的日常运行，包括统一受理各渠道来源的社会管理问题，进行统一的立案派单，对问题的处置过程进行跟踪，对问题的处置结果进行评价考核。在第三级，建立网格化综合管理服务工作站，受指挥中心（应急办）指挥、指导、协调、监督。
1.纵向通达。这样的一个层级结构通过网格直接联结服务对象，使它的触角延伸到了最底层，做到了“纵向到底”，从而在组织体系上达成了“一次到位”的服务愿景。设计以不打破现有部门职责、管理权限为前提,要求“条线（科室）”上充分放权，强化工作站对社区管理服务问题的协调权，通过力量整合、业务协同、条块联动，努力实现各职能部门多头管理向工作站为主综合管理的转变。同时，细化以居民区为单位的网格化管理服务，依托居民区“七位一体”自治管理机制，加强居民区与工作站之间的联系沟通，实现资源互补、工作互动。在空间上，道路街面和居民小区连成一片；在管理结构上既可理解为自上而下的设计，也可以理解为自下而上的设计，因为最底层的网格团队担负着向网格内公众提供服务，或在无法解决网格内问题的情况下向上反映情况的使命。在现实的管理中，这两者实现了双向互动，弥补了原有自上而下结构的不足。
2.横向连贯。这一结构同时在横向上也把职能和部门打通，做到了“横向到边”。社区内各类公共机构将开展的各类管理服务活动与网格化综合管理服务工作有机结合起来，通过网格化综合管理系统，有效整合和充分利用处于零散状态的社区管理服务资源。在“职能交叉的团队”设计中，洋泾将原有的市政、城管、房管、安监、综治等协管类队伍，全部整合成为综合协管队伍。在保持各支协管力量原有职能和编制的基础上，强调综合协管进行调整转变，力求使其工作内容由一项变为多项，工作重心由注重管理到管理服务并重，从而实现职能的不断拓展。同时，以时间上无缝衔接为基本目标，按照以“指挥中心”为单位统一指挥的运行要求，对各职能部门管理主体和程序全面梳理，围绕“发现-汇总-派发-处置-结案-反馈”等环节，再造管理服务流程，充分提高“综合协管员”的前端处置能力。这样，中心这一平台能够触及所有的职能部门，职能之间、部门之间的协调在这个平台上得以完成。这里我们看到了“无界限组织”职能和部门的全打通。
（二）洋泾社区综合管理服务工作信息系统
使这一全贯通的管理和服务得以成功的一个途径是信息技术。洋泾社区为网格化综合管理服务开发了一个综合性、集成式、共享性的信息管理系统。该系统可以用“一个平台、三级联动、五层架构、七类业务、九大应用”来概括：
一个平台。平台立足社区管理和服务，将社区事务管理和为民服务与地理信息系统紧密结合，实现街道社区属地化管理和服务。在全街道范围的电子地图的基础上叠加社区人口、企事业单位和各种社会服务资源，突出社区事务的处理、检索、统计、报表、专题分析和社区便民化服务等功能。
三级联动。第一级，PDA终端通过集中接入将数据汇总到浦东新区网格化区平台；第二级，浦东新区网格化区平台根据编码将数据分发到社区综合管理网格化信息平台；第三级，社区综合管理网格化信息平台派单到综合管理工作站处置。
五层架构。围绕“统一标准、数据共享、业务协同、先进规范”的顶层设计，系统构建了基础设施层、平台数据层、服务支撑层、业务应用层和系统用户层五层架构，实现了统一的基础支撑服务，为平台所有应用系统提供关于用户管理、数据管理、承载实体、消息通信和功能扩充等方面的服务。
七类业务。系统涵盖包括市容绿化市政、环保规建水务、设施管理、物业管理、综合管理、突发事件、社区综合服务共7大类、45小类、139子类管理服务事项。
九大应用。作为一个综合性、集成式、共享性的信息管理系统，该系统由呼叫受理子系统、协同工作子系统、地理编码子系统、大屏幕监督指挥子系统、城市管理综合评价子系统、应用维护子系统、基础数据资源管理子系统、数据交换子系统和业务短信子系统九大应用模块组成，具有数据查询统计、信息互动、业务协同和考核交流等功能。系统运行3个月以来，整合了近30个部门的应用，累计受理2000多件事项，办结率达98.3%。
（三）洋泾社区综合管理服务运行机制
打通以后通过什么运行机制来保证整个管理系统有效地工作?这是无缝隙治理的社区实践中必须考虑的问题，也是洋泾经验浓墨重彩的一笔。数字化、标准化和精细化的长效管理机制的设计保证了系统特定功能和作用的发挥。
一是实体化的业务运作机制。在对“常态+高效”的目标追求中，虚拟的网格被设计成有机构、有制度、有人员、有经费的实体单位。三个网格化综合管理工作站作为承载实体，标准化配置如车辆、信息化系统等硬件设施，高度整合专业行政执法力量和综合协管力量，并成立活动性党组织，以促进工作站的人员融合、文化建设和队伍管理。通过软硬结合实施标准化建设，确保网格工作站办公有场所、培训有资料、执法有依据、运行有制度。
二是双重的执行动力机制。按照TQCS(Time:时间、Quality:质量、Cost:成本、Service:服务)四要素法，理清各个职能部门参与网格化综合管理的服务成本与收益，即部门分别采取单独管理和协作管理两种做法的成本和收益差异，并依此建立科学的财政预算补偿机制，从预算上解决网格化综合管理服务的动力问题。同时，围绕效能的提升和受众的满意度，积极向网格参与单位的上级主管部门汇报其工作效益，作为单位及负责人考核的重要参考，从而在政治责任上解决网格化综合管理服务的动力问题。
三是定期的信息研判机制。建立完善工作站每周一次、指挥中心每月一次的成员和负责人工作例会，总结本辖区网格化工作，把工作中的重大疑难复杂问题以及工作中需要进一步完善的体制机制等问题和建议进行反馈；分析社情民意，研究解决共性的或需要由本级层面集体研究解决的问题。
四是限时的事项处理机制。对于涉及单个部门、单位的事件，由该部门在规定时限内办结；对于需多个部门、单位协同解决的复杂事件，由指挥中心指定的部门、单位牵头，组织其他相关部门、单位在时限内办结。对涉及简易处理程序的事件，指挥中心5分钟内完成立案，15分钟内分派到工作站，工作站对简易事项在1小时内要上报处理结果；难点事项限时办结。
五是立体化的考评机制。360度的考核覆盖了网格的三个层面：区域评价，按一定周期对综合管理服务网格等区域进行评价，根据区域评价指标和评价方法要求，由系统生成评价结果；部门评价，按一定周期对案件处置的专业部门进行评价，根据部门评价指标和评价方法要求，由系统生成评价结果；岗位评价，按一定周期对受理员、网格巡查员等岗位进行评价，根据岗位评价指标和评价方法要求，由系统生成评价结果。
网格化综合管理服务:意义与前景
目前以至相当长的一段时期内，地方政府的治理能力和社会公众的预期会处于一种动态的不平衡。这一不争的事实是思考近几年地方政府治理创新不可忽视的制约因素,任何行政发展的评价均要放在这个命题下考察。然而人们又不能完全被这个命题所束缚，否则就会得出悲观主义的结论。合理的态度是，既要考虑到上述命题的制约，又要分析能超越这些制约的实践。正是带着这样的态度，本文认为，洋泾的探索为基层社区政府再造这一新领域提供了公共机构迫切需要的东西:一种面向未来的公共机构自我改革的模式,一种为顾客提供无缝隙产品和服务的方式。
这是基层政府和社会公众双赢的局面，对基层政府来说：（一）网格化管理在层级、职能和部门之间进行了全方位的打通，实现了真正意义上的无缝隙运作;（二）无缝隙运作跨越了单个职能机构本身，也就是通过第三方力量弥补基层职能机构管理力量普遍不足的遗憾，这较为现实地抑制了基层机构编制扩张的冲动;（三）网格的结构形式为一种精细化的管理提供了基础，也为全方位的服务提供了平台，它使得在一个大的区域范围内提供无缝隙的服务成为可能。
对社会公众来说，对网格化综合管理服务的体验也是积极的。从“横向到边”的结构设计到职能交叉的团队整合，都指向一种努力，即尽力为顾客提供各种方便，使购买和使用公共产品和服务的过程尽量简单、快速，以减少顾客在这一过程中金钱、时间、体力、精力的消耗以及随之而来的风险，从而使顾客成本最小化，提高顾客的满意度。广诉求渠道。网格化综合管理服务的核心思想之一在于为公众提供友好透明地诉求输入渠道。通过人性化的机制安排和立足辖区实际的信息通信技术实现诉求输入的全覆盖、全时段、全天候。例如某位公众可以通过特定的网站、电话热线主动表达对小区环境改善的建议，也可以在监控系统抓拍、网格队伍信息上报中被动实现改善环境的意愿。在这里，人们的诉求表达被纳人规范的、可预见的、公正、稳定的合法性框架中，最大限度地使自身利益得到保护。
“跨界资源的高效整合，服务流程的无缝衔接”，为我们指明了洋泾网格化综合管理服务通往无缝隙治理的道路。在这条道路上，洋泾的实践一直信奉这样一种价值原则，即无缝隙治理不是全盘推翻现有的行政运作程序,不是以部门、职能为导向或以数量、规模为导向,而是以社区居民为导向,以结果为导向，使政府每一项资源投入、人员活动、公共产品或服务的提供等,都能真正而有效地符合顾客的需求,使顾客能够在“任何时间”和“任何地方”得到服务,真正实现“为民服务”的目标。从某种意义上讲，洋泾的网格化综合管理服务展示着未来一段时间里基层社区政府管理和提供公共服务的较好的前景。但是，有三个问题在未来的发展中是需要考虑的。
第一个问题是如何继续保持对社区居委会自治边界的敬畏，或者说，如何在网格化管理服务过程中把对效率和精细的追求与公民社会的建设结合起来，不断提高和扩大居委的自治性管理，变政府管理为自我管理。网格化管理的着眼点应该向这一方向努力。居委会自治作为公民社会建设的重要舞台，网格化的全覆盖管理和公众的自我管理在很大程度上是一种此消彼长的关系。一方面，无缝隙的管理服务提高了基层政府的管理服务能力，也给社区居民带来了积极体验；另一方面，基层政府的较强管理又制约了自我管理的成长。如果不注意去培养公众的自我管理意识，不断地为公众的自我管理创造条件，而是一味采用强化政府管理的方式，那么，公民社会就永远不会成熟。因此，网格化综合管理服务进一步完善的目标之一是要促使公民社会的成熟。
第二个问题是如何着力行政资源边界的打破，在网格化综合管理服务的资源整合中进一步融入体制外力量。理论上，无缝隙治理要求政府与承包商之间发展合作伙伴关系。一方面，与他们团结在一起为同一个项目而努力;另一方面，明确“政府移交的是服务项目的提供，而不是服务责任的移交”。民营化大师萨瓦斯教授在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中也表达了同样的观点：“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略”。事实上，面对治理资源和公众需求不平衡的现状，基层政府已经在探索借助市场和社会的力量来提供公共服务。因此，网格化综合管理服务的目的不在于强化基层政府的力量，而在于使政府以更加有效的方式向社会和公众提供他们所需要的服务，并在一些竞争性的服务领域中使政府的运作具有竞争力。从这个意义上说，网格化综合管理服务还需要同推进公共服务的市场化结合在一起。
第三个问题是如何更进一步提升“内部顾客”的满意度。在我们这个以顾客为导向的社会中，我们必须将公共产品和服务供给过程中的参与者也当作顾客的一部分。在政府活动中，要使外部顾客满意，首先需要使内部顾客——工作人员感到满意。因为作为内部顾客的工作人员在管理过程中的参与程度和积极性，在很大程度上影响着外部顾客的满意度。为此，工作流程的再造过程中要考虑到能否充分提高其工作人员的满意度(包括工作的多样化、适当的授权、充分的信任与尊重等)，以“自我管理团队”的打造和养成创造更为优质、快速、创新的公共产品与服务。