高强
【内容提要】建立完善事业单位法人治理结构是事业单位分类改革的重点内容之一。按照中央关于分类推进事业单位改革指导意见及配套文件精神，全国各地陆续开展了相关试点工作。作为一项全新工作，如何确保法人治理结构试点工作不走过场、取得实效，真正为分类改革后公益类事业单位管理体制探索出一条新路子，需要我们机构编制部门同志结合试点认真加以研究，厘清思路。
事业单位法人治理结构试点中的突出问题
当前，我国事业单位法人治理结构试点工作还处于起步探索阶段，各方认识程度、推进力度、发展速度不够平衡，不少制约试点的瓶颈问题日益显现，具体表现有三个方面。
（一）决策权、执行权和监督权相互制衡的组织架构基本建立，但理事会决策地位难以落实。建立科学有效的法人治理结构必须解决两个问题：一是建立理事会委托——代理关系，即理事会接受所有者委托行使决策权，选聘产生执行层，理顺外部管理关系，解决出资人缺位的问题。二是形成有效的内部分权制衡，合理界定单位内部决策、执行、监督三者关系，完善内部管理机制。从目前全国正在进行试点的一些单位来看，只有符合以上两点本质要求，才能基本建立起法人治理结构的组织架构。
但实际操作中，理事会决策地位普遍虚化的问题成为法人治理结构理论与实践偏差的集中体现。理事会沦为“花瓶”、“盆景”，难以发挥应有的决策监督作用，需要引起重视。事业单位作为我国提供公益服务的主要载体，经过近年来分类改革以及教育、卫生行业体制改革不断深入，管理体制机制不断得以完善。举办单位代表政府履行出资人职责，并进行业务管理。应该说，目前这种情况，总体上机构设置合理，职责定位明确，条线管理清晰，功能发挥正常。作为政府全额投资兴办的社会公共服务组织，学校、医院主要工作就是按照举办单位统一部署，担负起政府公共服务的职能延续，就其自身而言，实现法人治理的内在要求并不突出。譬如，以上海市义务教育阶段为例，该市各区（县）教育系统下属几十所中小学，每个学校基本业务和管理方式几乎相同，招生计划、教学安排、师资招聘、工资薪酬以及财政预算都由教育主管部门统一安排，并通过教育主管部门对应财政、人事、编制等政府各个条线，形成一套较为成熟的体系。介于举办单位和事业单位之间的理事会名义上是决策机构，但部分单位几乎是无“事”可“决”，难以发挥作用。有试点单位反映，理事会审议的年度计划、财政预算，同时还须按现有渠道向主管部门申报，而且程序上多个“婆婆”，增加了决策成本。
（二）关于理事会构成、权责、产生方式的要求总体得以贯彻，但实际操作难度较大。科学选聘理事来组建高效理事会，成为法人治理结构试点工作的关键。《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发[2011]37号）明确理事会一般由政府部门、举办单位、事业单位、服务对象代表组成，同时“要吸收外部人员参加决策层……确保公益目标的实现”，并强调“直接关系人民群众切身利益的事业单位，本单位以外人员担任的理事要占多数”。试点单位普遍反映，本单位理事人选规定明确，但对外部理事的概念以及占多数的要求，感到难以操作。
参考公司法理论，外部理事应当理解为“本单位以外人员担任的理事”，即由政府部门、服务对象、独立理事等三部分构成。一是政府部门理事。试点发现有两点值得注意：第一个倾向是一些单位认为强调政事分开，政府就不该直接参与理事会。事实上，政府既是作为出资人，也是将其职能委托给事业单位的委托人，所以由举办单位代表政府行使权力机构的职责，具体负责组建代表政府意愿的理事会，符合法人治理结构基本要求，我们不应回避政府部门适当介入理事会的合法性。另一个倾向，则是一些单位热衷于邀请举办单位领导担任理事，甚至存在层级越高越好的苗头。领导的参与固然利于决策的执行，试点单位可以获得更多利益。但领导时间和精力有限，未必胜任理事之职。同时，政府部门领导担任理事，违背政府职能转变和政事分开的要求。在目前举办单位和行政主管部门高度重合的情况下，主管部门应侧重于整个行业规划和监管职责，领导干部作为决策者更不宜介入具体单位。二是社区、服务对象理事。在国外非营利组织理事会中，社区、服务对象理事发挥着重要作用。如，英国公立医院董事会至少有两人来自社区，确保决策反映公众利益，且理事地位显赫，民众愿意争当理事。在我国情况则不同，一方面，由于普通群众的公民意识、治理意识还不够，参与积极性不高；另一方面，当前，异地高考纷争不断、医患矛盾突出，对选择社区代表、服务对象进入决策层，试点单位心存顾虑，最终选择的相关理事多是街道党政负责人，失去应有的意义。三是独立理事（专业理事）。借鉴上市公司独立董事的概念，一些试点单位和举办单位邀请1至2名相关领域的专家学者、人大代表、政协委员担任独立理事，进入决策层，以确保决策的科学性，防范内部控制风险，取得不错效果。但该做法若要推广也存在问题。具体表现为，独立董事与独立理事政策设计不同，两者责权利不一致，独立董事可获得与其承担的义务和责任相应的报酬，对其聘任、考核、管理具有一套合理的激励约束机制。而事业单位则缺失相关机制，外部理事不得因作为理事而取得报酬，完全是“义务工”，无利益却承担因表决带来的风险。不少人因此不愿担任理事，或消极地“到到会、举举手”而已，难以全身心投入，履行决策职责。
（三）涉及人事管理、财政支持等几个关键问题依旧尚未解决，试点工作恐难以可持续发展。企业建立法人治理结构主要是追求经济利益最大化。事业单位引入法人治理结构主要有三个目的：一是确保决策体现公益性，更好履行事业单位公益职能；二是推进政府职能转变，解决“政事不分、管办不分”问题，实现政府对事业单位管理由微观向宏观、直接向间接的转变；三是引入外部人员进入决策层，有利于加强监督，规范内部管理，防范内部控制风险，实现依法治理。
但试点来看，现阶段这些目标暂时难以完全实现，当前条件下的试点，未必探索出未来分类改革后公益类事业单位所需要的经验。首先，试点的前提条件不充分。当前制约事业单位发展的根源在于“政事不分、管办不分”，而不是治理架构模式或是内部管理制度的选择问题，只有通过体制改革调整，实现政事分开、管办分离，落实事业单位法人自主权，才能谈下一步法人内部治理的问题。即使是试点也不能完全脱离现阶段条件进行，正如西方哲学名言“人永远无法在岸上学会游泳”。从各地试点来看，试点单位与主管部门基本维持现有隶属关系，前提条件的缺失可能导致试点难以达到预期目的，容易流于形式，不了了之。其次，试点的外在推力不足。中央要求各级机构编制部门会同有关部门推动实施事业单位法人治理结构建设工作。笔者认为“有关部门”应包括两部分：一方面是指组织、人事、财政等政策制定部门。但实际上，试点主要依靠机构编制部门推进，难以协调其他部门共同推动，传说中的配套政策遥遥无期；另一方面，有关部门是指事业单位的举办单位。近年来，教育、卫生行业体制改革虽对法人治理结构有所涉及，但难以实质性突破。客观上，这些政府部门既是举办单位，又是业务主管部门，现在还要作为试点推进者，“革自己的命”很难，主要有两方面原因：一怕损害自己部门的利益，消减对附属事业单位的管理权限；二怕改变长期以来的行政管理方式，习惯“机关发声音、事业单位去执行”。再次，试点主体内在动力不足。试点单位本身积极性也不高，既忌惮主管部门，不敢争取自主权，也担心改革扰乱正常业务工作，这些单位多是与群众生活密切相关，容不得差错。此外，依靠事业单位自身，根本无法解决试点与现有管理体制的冲突。譬如，理事会与主管部门、与党政联席会、与职工代表大会等关系问题。
关于深化试点工作的几点建议
一是适当对试点单位予以放权，落实理事会决策地位。理事会要做实，必须落实事业单位的法人自主权。借鉴其它领域改革经验，建议通过“一事一议”，对现有试点单位充分授权。这方面有些地区已有经验可循，如，温州市通过签授权合约的形式，明确哪些权利赋予理事会进行决策，为试点提供前提条件。同时鉴于事业单位公益特性，我们须通过章程明确附加约束条件，凡涉及贯彻执行党和国家的路线方针政策、法律法规、上级重要决定以及群众利益的重大决策，政府保留否决权，确保改革的正确方向。
二是建立完善理事的激励约束机制，调动理事的积极性。借鉴国企的管理经验，建议由举办单位牵头组建本领域理事人才库，委托社会第三方考核选拔理事人选，并根据不同类型单位需要选派外部理事。举办单位实行理事的统一聘用、考核、管理，并申请财政经费或提取专项资金，根据理事履职情况予以适当报酬。既确保理事的独立性，又充分调动积极性。
对于政府部门理事，应由举办单位组织人事部门建立选任考核机制。选择理事不再局限于举办单位领导层，而是与培养中青年干部结合起来，并将履职情况纳入公务员年度考核，与年终奖惩、职务晋升、职业发展挂钩，实现理事个人发展与事业单位发展“双赢”。
三是整合各方资源和有利因素，增强试点的推动力。建立完善法人治理结构，符合事业单位分类改革以及当前政府职能转变和审批制度改革的大方向。结合文化、教育、卫生等行业体制改革，应加强宣传，主动沟通，争取支持。同时，我们机构编制部门要做改革的示范者、引领者，一是着眼当下，借鉴有关省市做法，将试点与机构编制工作有机结合，予以适当政策倾斜；二是放眼长远，把法人治理结构建设作为编办新的工作增长点，与探索研究法定机构、公益二类事业单位机构编制备案制、社会力量兴办公益事业等相结合，全面推进各项创新工作的开展。
（作者单位：上海市机构编制委员会办公室）