邓型权 唐武彬
【内容提要】为促进基础教育健康发展，陕西省安康市编办会同市教育局深入部分县区中小学、幼儿园、教学点，采取实地考察、座谈交流、征求意见、问卷调查等形式，对全市中小学教职工编制配置和管理情况进行了专题调研。结合日常工作掌握的情况，从机构编制管理的角度，对优化配置机构编制资源、促进基础教育健康发展提出几点思考意见。
基本情况
截止2012年底，全市共有中小学969所，在校学生341195人（寄宿生108418人，占学生总数的31.8%）。其中，小学773所（教学点258个），在校学生181506名（教学点学生35707名；寄宿生29273名，占小学学生总数的16.1%）；初中162所，在校学生99738名，寄宿生47593名（占初中学生总数的47.8%）；高中34所，在校学生59951名，寄宿生31552名（占高中学生总数的52.6%）；全市共有幼儿园308所，在园幼儿70747名。
存在问题
一是编制标准固定与学校职责变化不适应。现行中小学教职工编制标准是2002年省编委制定印发的，按照高中、初中、小学不同教育层次和城市、县城、农村不同地域综合测算中小学教职工编制（城市高中、初中、小学分别按照1∶14、1∶15、1∶21的师生比例核定，县城高中、初中、小学分别按照1∶14.5、1∶17、1∶24的师生比例核定，农村高中、初中、小学分别按照1∶15、1∶18、1∶23的师生比例核定）。近十年来，全市学校布局、生源规模、教育管理等发生了较大变化，社会对教育公平、教育质量、教育管理、教育服务的期望和要求越来越高，原有的编制标准已不能适应素质教育发展的需要。一方面原定标准仅按照师生比例核定编制，不能满足实际变化的教学需求。比如按照标准，15人以下的教学点配备1名教师，但教学点班级设置、课程开设，一名教师难以完成应有教学任务；另一方面学校工作职责增加，如开设科目和寄宿学生增多及营养计划实施、安全保卫、学生卫生保健等工作量增大，原有核编标准对这部分工作预测不足。
二是学校布局变化后编制动态调整不到位。近十年来，随着城镇化进程加快和撤乡并镇等因素影响，全市城乡教育资源分布发生了较大变化，2005年全市共有中小学1946所，2012年底为969所，减少了977所，呈现出“农村中小学减幅较大，学生数量逐年减少，县城或城区中小学增加，在校学生不断增长”的趋势。根据省编办《关于核定各市中小学教职工编制的通知》（陕编办发〔2005〕57号）规定：“中小学教职工编制实行总量控制，动态管理，各市可根据教育事业发展规划、生源变化、学校布局调整和财政供养能力，原则上3—5年对中小学教职工编制重新核定一次”。自2006年初我市核定中小学教职工编制以来，时过七年有余，中小学教职工编制理应按照要求和变化实际进行动态调整。
三是编制总量相对富余与人员配置结构不尽合理。2005年底全市中小学学生总数为475922人，师生平均比例为1∶18；2012年底全市中小学学生总数为341195人，师生平均比例为1∶13。2005年以来，全市中小学学生数减少13万余名，但教职工编制并未调减，所以全市中小学教职工编制总量应该相对富余。但从实际调研的情况看，不少学校反映人员不够用，一方面学校工作量不断增加，过去粗放式教学转变为当前规范化、精细化、小班化教学，需要相应增加教职员工；另一方面随着素质教育不断推进，教学科目的变化，多数学校还缺少音、体、美、英等专业老师。
四是分散就近办学与集中优质办学不统一。为实现“高质量高水平”的素质教育目标，全市根据生源变化情况，相继撤并整合了部分中小学及教学点，调整了学校布局。但近些年来，一些群众考虑集中优质办学后，学生上学路途遥远，加重了经济负担，不断要求恢复或新设一些教学点，目前仍保留部分教学点或村级小学。从编制配置和实际教学的角度看，尽管这些教学点学生人数较少，有的学生与老师的比例达到了2∶1，不仅造成有限的教职工编制资源利用率低下，而且由于学校投入不足，教学条件较差，教学科目、课程难以开齐，优秀教师难以配备，营养计划、健康保健等工作跟不上去，分散教学后教学质量难以达到要求。
五是公办学前教育与民办学前教育政策不配套。在计划经济时代，幼儿园主要由机关、企事业单位“集体办园”，作为单位职工的一种福利。近些年来，随着市场经济发展，民办幼儿园异军突起，与公办幼儿园开始同步发展，但仍不能满足社会对学前教育的需求。2010年，为缓解“入园难、入园贵”的问题，省政府出台了《关于大力发展学前教育的意见》，提出“到2015年，每个县（区）城至少建成一所标准化幼儿园，每个乡（镇）建成一所公办中心幼儿园”的目标。上述目标实现后，我市将有170来所公办幼儿园，预计入园幼儿5万多人。根据省定最低核编标准测算，需核幼儿园教职工编制6000多名，按现行工资标准测算，每年财政新增支出3亿多元。实际上，一方面在目前全市财力有限的情况下，即使公办幼儿园建设目标全部实现，适龄幼儿进入公办幼儿园的数量也仅占60%左右，仍然需要民办幼儿园予以补充；另一方面由于公办幼儿园政府投入较多，教学环境、师资力量、教学水平有保障，收费标准较低，而民办幼儿园多由企业、集体或个人举办，盈利目的在所难免，园内条件和收费标准也无法同公办幼儿园相比。在当前公办学前教育资源有限的情况下，急需研究制定普惠性政策，引导公、民办学前教育良性发展，满足公平接受学前教育的社会需求。
对策建议
一要提高比例，修订核编标准。积极呼吁修订完善现行中小学核编标准，根据素质教育教学的发展要求，以满足学校基本教育教学为核心目标，研究出台城乡统一的中小学教职工编制标准，综合考虑师生比及班师比，提高现行中小学核编标准。同时，要统筹考虑当前因寄宿制学校管理、营养计划、安全保卫、健康卫生等工作量的增加，配置一定比例的附加编制或机动编制，解决学校教学辅助人员或后勤服务人员不足的问题。
二要结合实际，注重动态管理。鉴于当前中小学教职工存在总量相对富余与分布不均、调整缺位的矛盾，我市已在年初下发了《关于做好中小学教职工编制调整工作的通知》和《关于统一核定公办幼儿园教职工编制的通知》。在实际核定过程中，要按照“城乡统筹、园校结合、有减有增”的原则，从教育教学工作的实际需要出发，在现有的中小学教职工编制总额内，综合考虑在校学生人数、班额大小、生源变化趋势及教学工作量增减等因素，科学测算各中小学教职工编制，既要解决因教职工配备不足影响教学的问题，又要防止因教师编制配置不合理而造成资源闲置和人浮于事的现象发生。据此，县区在编制总额内，可根据变化的实际需要及时进行微调。
三要突出重点，优化人员结构。在动态调整中小学教职工编制工作中，要最大化地盘活现有教职工编制资源，采取“编随人动”的方法改善学校的教师结构。在教师编制使用中，要注重合理调配教师队伍，在满足开设基本课程需要的基础上，对英语、音乐、美术、体育、信息等紧缺学科要优先安排，逐步缓解专业性教师紧缺的问题。各级编制、人社、教育部门要通力协作，把好教师队伍入口关，严防不具备教师资质、专业和学历达不到教学要求的人员进入教师队伍；对自然减员形成的教师空编，必须从学校所缺科目出发，招聘适合学校需要的合格教师；要充分挖掘老龄教师的潜力，可采取减少教学任务、调整教学岗位等方式，将不宜在一线教学的教师调整至教育辅助或后勤管理岗位，避免这部分教师资源的浪费。
四要注重质量，倡导集中办学。由于我市山大人稀，居住分散，近些年来一些群众为追求就近上学的方便，要求保留或恢复部分教学点或村级小学。随着素质教育要求越来越高，各级都要积极引导群众解放思路，转变观念，支持集中规模化办学，以利提高教学质量。特别对临近县城或中心镇的一些教学点、村级小学，逐步予以撤并整合，把分散的教师编制资源集中运用，发挥最大效益。同时，对集中优质办学的学校，要加大政府投入力度，完善学校软硬件设施，充实教师编制资源，满足集中优质办学的教学需求。
五要加大投入，兼顾公平发展。按照全省学前教育三年行动计划，继续加大财政转移支付力度，支持贫困地区发展学前教育，让更多幼儿进好园、上好学。同时，还需要及时研究制定出台系列优惠政策，通过政府购买服务、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园健康发展，使得广大群众能够自由选择进入不同性质的幼儿园上学，公平地享有进入公办或民办幼儿园受教育的机会。
（作者单位：陕西省安康市机构编制委员会办公室）