上海市长宁区编办
【内容提要】为进一步做好机构编制管理工作，不断提升工作水平，去年，长宁区编办对该区行政管理体制现状进行了专题调研，剖析了该区党政机构编制管理中存在的突出问题，提出了具体的解决对策和措施，有一定的借鉴意义。
长宁区机构编制的现状
经过数次党政机关机构改革，长宁区行政编制数量得到了有效精简，机构设置渐趋合理。2012年机构编制核查工作数据显示，长宁区现有行政机构53个，其中区党委工作部门9个、区政府工作部门24个、区人大部门1个、区政协部门1个、区群众团体8个、街道9个、镇1个。上述行政机构除司法、公安外不包括其他政法机构。根据规定，政法系统机构的行政编制实行专项管理，单独定编，长宁区现有政法机关7个（编制情况略）。
事业单位方面，根据市编办《关于深化本市事业单位清理规范工作的意见》，2011年对区事业单位开展清理规范工作，撤销整合5家事业单位、调整3家单位职能，调整部分事业单位经费形式，对4家单位进行更名，共核减编制149个。截至2012年9月底，长宁区现有事业单位250家。
长宁区机构编制的改革实践与成效
（一）以转变政府职能为核心，不断深化政府行政管理体制改革。
近年来，长宁区紧紧按照党中央、国务院和市委、市政府的要求，努力在完善行政管理体制、转变政府职能、理顺职责关系、明确和强化责任等方面，加大改革力度，进一步提高政府城市管理能力和水平。积极探索大部门管理体制，着力解决城市管理中存在的“多头管理、政出多门”等问题，2009年对职能相近的机构和部门进行归并整合，组建了区商务委员会、人力资源和社会保障局、住房保障和房屋管理局、绿化和市容管理局，使政府执政资源配置更加科学、机构设置趋向精简。
（二）以优化结构提高效能为重点，着力加强机构编制科学化管理。
严格执行中央及市委的相关法规政策，坚持“控制总量、盘活存量、优化结构、有增有减”的原则，着眼于加强机构设置和编制管理，严格控制人员编制和领导职数，坚决守住红线、保住底线。历次机构改革后，区政府部门设置和行政编制得到较大精简。同时，机构编制管理工作紧紧围绕中心、服务大局，立足城区功能整体提升和促进经济发展转型，坚持“有增有减、有所侧重”原则，注重机构编制向重点领域、关键部位倾斜，不断提升机构编制工作的统筹性和资源配置的科学性。全区机构总数和行政编制数始终控制在市编委核定的总数内。
（三）以严格审批程序为基础，深入推进机构编制管理制度建设。
认真贯彻落实《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于严格控制机构编制的通知》文件要求，严格规范长宁区机构编制管理工作。制定《长宁区机构编制委员会议事规则》，一是建立编委会定期会议制度，规定凡涉及机构编制管理的重大事项必须经区编委会集体讨论。二是规范文件审批制度，凡需提交区编委研究审核、审批的事项，先由区编办深入调研论证，编办与相关单位协商研究后提出初步意见，经编委会讨论后，由编委主任审批。三是建立沟通协调机制，涉及重大机构编制方面的工作，及时向区委主要领导或区委书记办公会议报告；加强与人社局、财政局、监察局的联络沟通工作，适时召开部门负责人碰头会，信息共享、工作齐抓，并明确规定未经编委会审批的，人事部门不予办理调配、录用及工资核定手续，财政部门不予列入财政预算范围并核拨经费。
（四）以开展核查工作为抓手，不断强化机构编制严肃性和权威性。
2012年上半年，按照市编委统一部署，长宁区精心组织开展机构编制核查工作，采取填报数据、资料查询、数据比对、信息公示等方式，以摸清底数、查明问题、抓紧整改为主要任务，对全区53家行政机关、250家事业单位的“三定”方案执行情况、事业单位清理规范、编外用人、机构编制违纪违规等情况进行了全面核查，实现“机构编制底数清、实有人员清、财政供养人数清”的核查工作目标。同时对核查中发现的问题，要求部门进行自查自纠；对发现的违规违纪行为按照有关规定坚决予以制止、纠正，强调了机构编制纪律，增强了机构编制严肃性和权威性，也为健全长宁区机构编制管理制度，推进机构编制科学化、规范化、制度化管理打下坚实基础。
当前机构编制面临的主要问题及成因分析
随着经济社会发展，机构改革步伐的不断深入，机构编制的配置越来越趋向科学规范，总体适应了社会发展，为经济社会发展提供了体制机制保障。但是与特大型城市的管理要求，与法治政府、责任政府、服务政府的要求对照，目前长宁区机构编制还存在一些不相适应的情况，面临一些问题，主要有以下几方面问题及成因。
（一）机构编制的紧缺严控与实际需求矛盾突出。
机构编制是一种稀缺资源，从机构编制管理部门的角度来看，一方面区级机构编制总数由市委市政府确定，不得突破，区编办承担着管好用好编制重任，牢牢把握住机构编制工作的“红线”；另一方面各单位和部门存在对于增加机构编制的强烈渴望，“严控”和“增扩”的矛盾在机构编制管理工作中较为突出。
机构编制配置跟不上形势发展。当前，我国正处于经济高速发展期、社会转型期、矛盾凸显期，上海作为国际化特大型城市，对创新社会管理提出新要求和新任务，核定的机构人员编制日渐不能满足工作需求，一些单位的机构设置、人员编制配置仍还在使用几年前甚至十几年前的标准，特别是重点领域、综合部门、一线岗位出现超负荷运转，编制使用往往“捉襟见肘”；机构设置、职能、核定编制人员与承担的工作任务不尽匹配。如区党群部门、九个街道的主要职责、内设机构和人员编制使用的是2002年的“三定”方案，期间仅有个别部门进行过微调。十年间，许多部门的内部职能都发生较大变化，但机构编制增减的变化却很小，致使职能扩大的部门内设机构编制得不到合理的增加，职能弱化的部门又不能及时减下来。特别是当前政府社会管理和公共服务的职能不断向社区下沉，围绕社会管理创新工作，编制与需求的矛盾在街镇基层尤为凸显，由于机构编制紧缺的问题短时间内难以解决，于是街道机关采取借用事业编制人员、下属事业单位聘用编外人员的方式来缓解缺编问题，从而衍生出“以事代政”、“政事混编”等各种问题。
增加内设机构和职数要求的压力增大。在机构设置上，有的单位追求机构大而全，有的单位为争取与上级条块相应的专项资金、项目，要求通过合署、挂牌等途径设立相应机构；部分要求机构设置小而全，与大部门体制改革要求不相适应。在领导职数上，有的部门强调自身工作的重要性，要求配备相应职数，有的为安排干部，作为加强工作的手段，要求增配领导职数，编制管理部门职数管理压力增大。
（二）机关和事业单位编外用工数量居高不下。
随着经济社会快速发展、城市化进程的加快推进以及政府加大对社会公共事业的投入，为解决行政和事业编制的严重不足，长宁区采取有控制地使用编外人员作为补充。然而，虽有审批控制措施，区有关职能部门每年开展对超审批用工进行检查清退工作，但部门单位人员不够的呼声仍不绝于耳，编外用工人数逐年增加。
编外用工数量多、财政投入大，且编外用工使用及管理不够规范。调查发现，编外聘用人员大部分在居委会社区各类中心基层岗位，但也有的单位不符合使用规定，在综合管理类、行政执法类、专业技术类等明确规定应由公务员承担工作职责的岗位上使用劳务派遣人员；有的单位因各类专项工作申请使用编外人员，该专项工作结束后，往往以各种理由继续留用编外人员；另一方面，有的岗位因相对较低的报酬，缺乏吸引力，导致人员队伍不稳定，流动频繁，影响工作开展。此外，使用编外人员在劳动用工问题上存在一定风险，与公务员、事业编制人员同工不同酬现象也易引发不稳定因素。
政策性因素致使编外用工成为客观需求。分析编外用工剧增的原因，一方面，随着社区管理、社区党建、社区服务等职能增加，需要一定数量的工作人员，而核定的在编人员已无法承担新增的工作任务。近几年机构改革、严格压缩控制行政和事业编制等措施出台，使机关事业单位在人员无法得到及时增加的情况下，只能通过政府购买服务即使用一定数量的编外人员。另一方面，由于人事制度改革，事业单位全员聘用制和后勤社会化改革的推行，使事业单位的用人方式趋向灵活，一些辅助性、服务性、保障性岗位人员逐步通过政府购买服务、“花钱养事”方式，靠长期聘用编外人员解决。同时也不可否认，一些单位在管理上不到位，存量人力资源远未充分利用，效率不高，工作量不饱满、人浮于事、因人设岗的现象依然存在。
（三）个别部门缺乏机构编制法制意识。
从机构编制核查工作的情况来看，长宁区各党政群机关的机构编制管理工作总体良好，但也发现有个别部门领导的机构编制意识不强，存在着“新增职责就要设立机构”、“编制越多越有人办事”、“需要就是编制”等错误认识。
主动控编、统筹用编意识有待增强。部门往往新增工作职能和任务时，首先考虑的是向编制部门要求增加机构和人员编制，较少考虑通过整合内部资源、改革管理方式、创新工作机制、提高工作效率来提高编制的使用效益。有的部门以工作需要为由要求调整“三定”方案确定的内设机构、职能、编制事项，缺乏对机构编制严肃性的认识。
个别单位存在违反机构编制管理规定的情况。机构编制核查过程中，虽未发现存在严重的机构编制违纪违规现象，但由于思想认识上不到位，仍有个别部门存在管理不规范、违反机构编制规定的问题。对此，通过核查，依照相关程序和规定得到制止、纠正。
（四）“条条干预”机构编制的情况仍比较严重
实际工作中，条条干预的情况仍时有发生，使机构编制部门的正常工作受到方方面面的干扰。
将机构编制作为抓工作落实的“保障”。上级条线部门往往从自身的实际需求出发，一味强调工作的重要性，缺乏“编制就是法律”的充分认识，缺乏对机构编制管理是严肃规范的全局性工作的必要认识，有时会在制定规章、布置任务下发文件时夹带机构编制要求，要求下级部门设置与之相对应的机构，并以工作例会、领导下基层调研、考核通报等形式，检查区县部门相关“组织保障”落实情况。下级部门便以此为依据，要求增加内设机构、增加编制。今年以来，有多个部门以上级机关工作布置、通报、下拨专项资金等为由，向区编办提出机构编制职数方面的要求。
通过自下而上突破机构编制界限。“条条干预”问题的发生，既有部分是主观无意的，也存在主观故意的因素。有的上级部门在与市编办就机构编制事项协商未果的情况下，要求区县率先突破，然后在全市予以肯定并推广，供各区县互相借鉴以此为据，为此给区县机构编制管理部门带来工作难度和压力。
做好新时期机构编制工作的思考和建议
转变政府职能、提高政府执行力，建设“服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府”是长宁区“十二五”规划的重要任务之一。立足于建设“三个城区”、实现“五个提升”的目标任务，立足于全国社会管理创新综合试点，区委区政府对机构编制工作提出了更高的要求。对如何充分运用机构编制这个杠杆，加快推进政府职能转变、重点领域和关键环节的改革创新，对创新社会管理重大问题超前研究、主动跟进，是今后一个时期长宁区机构编制工作面临的课题和任务。根据本区机构编制现状和机构编制管理中存在的主要问题，本文仅从区级层面如何加强机构编制管理工作提出如下思考和对策建议。
（一）建章立制，进一步加强制度化规范化建设。
1．起草相关规章制度。市编办根据国务院有关规定起草的《上海市行政机构设置和编制管理办法》以市政府规章形式出台。《上海市事业单位机构设置和编制管理办法》已纳入今年全市规章制度的项目。这些机构设置和管理的规范性文件，是机构编制设置和编制管理的基本法律法规依据，将结合长宁区实际制订相关实施制度和措施，进一步规范长宁区机构编制管理工作。
2．完善实名制管理机制。起草制订《长宁区机构编制实名制信息系统管理工作实施办法》，通过规范实名制信息系统的日常维护、信息上报等工作，加强对各部门机构编制执行情况的监督与管理，特别是加大对机构人员进出编、内设机构设置和职数等机构编制事项的管理与监控，从只管编制数到落实编制与人对应，解决编制管理难以监管的问题，切实做到依法管编、严格控编、规范用编。
3．规范议事审批制度。完善《长宁区机构编制委员会议事规则》以及相关操作规范，明确议事规则和议事程序，完善编委和编办职责权限、议事制度、文件审批等工作规范；起草《长宁区机构编制审批流程规范》，制定细化机关和事业单位新进人员、科级职数、事业单位公开招聘计划、经费拨款形式调整等申请、审批流程，形成一套便于部门和人事干部知晓且可操作的管理流程，通过强化前置审批不断推进长宁区机构编制管理工作的制度化、规范化建设。
4．建立协调联动机制。编制部门加强与组织、人社、财政等相关职能部门的工作衔接，探索建立定期会议制度，建立健全机构编制与财政预算、工资核定、人员调配的整体联动、相互制约的协调机制，将编制、人事、财政三者有机结合起来，形成一个统一的整体，既紧密联系又相互监督，密切配合、相互协作、各负其责、形成合力，最大限度的发挥编制的使用效能，真正发挥出编制部门在编制管理工作中的龙头作用。
5．强化机构编制督查机制。一是以主动抽查、调研指导等灵活方式开展日常监督检查，每年围绕全区中心工作有侧重地确定5家行政部门（特别是将事业单位的举办单位作为重点）进行走访调研对象，定期深入部门进行指导沟通，通过调研和实地察看了解掌握各单位机构编制使用情况。二是将机构编制制度执行情况纳入组织部门对部门主要处级领导履职检查和离任审计范围，主动参与了解领导在任期间对本部门编制管理工作情况。三是定期开展集中核查。按照规定的核查工作程序，会同相关部门定期对各部门就“三定”方案以及其他编制规定的执行情况进行比对核查，及时纠正违反机构编制的现象。
（二）用好盘活，进一步调整机构编制管理模式。
在“盘活”上用编制。探索调整机构编制管理方式，针对机构编制紧缺严控和实际需求之间的矛盾，清理盘活编制存量，建立动态管理机制。按照“统筹兼顾、保证重点、优化结构、有减有增”的原则，在编制总量不突破的前提下，加强重点领域的机构编制配置。对有些部门职能已转移的，人员编制作相应划转。改变单纯扩张式的机构编制管理思维定势，既要“严管”，更要“盘活”。通过创新管理手段，达到管好用活现有编制资源的有效结果。
在“统筹”上增效能。细化各项管理措施，提高现有机构编制的使用效能。确实需要增加编制的单位，有空编的首先通过空编解决，没有空编的，在本部门本系统内部调剂解决。通过转变政府职能、理顺部门职能、优化工作程序、盘活编制、整合现有机构编制等途径，进一步抑制机构编制的膨胀需求。
在“理顺”上明职责。机构编制管理部门要积极理顺部门之间职能和权责问题，探索职能有机统一效能最佳的综合设置。对一些部门职能相近或重复、交叉的，进行调整和优化。拟根据“编随事转”原则，加快将区科委、区府办、宣传部有关电子政务、网络宣传、信息公开等职能加以整合，在不突破全区机构总量的前提下，组建集统一协调、综合管理功能的区电子政务办公室，切实提升政府效能。
（三）加强宣传，进一步确立机构编制严肃性。
加大法规宣传力度。进一步加大对国务院机构编制管理条例、地方机构编制管理条例、事业单位登记条例的宣传力度，积极探索将机构编制法规纳入党校、行政学院培训体系，每年与两校合作设置若干编制工作专门课程，安排专人开展培训讲座，统一制作印发机构编制各类规章政策的宣传手册，加强预防教育，提高电子政务信息平台的使用效率，通过区政府门户网站、凝聚网等宣传载体，及时发布编制工作相关政策信息和工作动态，通过多层面、多渠道加强对机构编制法律法规和政策宣传，切实增强机构编制纪律约束力。
增强机构编制意识。将日常机构编制管理、监督工作与机构编制宣传工作相结合，进一步增强各部门党政领导干部的机构编制法制意识，从政治和全局的高度来认识机构编制，充分了解加强机构编制设置和编制管理对实现行政机构改革，提高和加强党的执行能力建设和国家政权建设具有重要意义，促进各部门、单位了解机构编制部门的工作职能、方针政策，支持机构编制工作，科学安排，合理配置，从而形成依法管理的良好环境。