杨俊
【内容提要】当前，地方政府仍然存在职能转变相对滞后于经济社会发展、职责配置缺乏明确的层级区分、政府绩效评估需要进一步完善、相关体制改革仍需进一步深化等问题。地方政府只有适应经济社会发展要求，适时调整职能配置，完善运行机制，才能切实有效地履行其法定职责，从而在区域发展中发挥更大作用。对此，作者从明确地方政府职能定位及职责，以及建立评估体系等方面进行了分析与思考。
明确各级地方政府的职能定位及职责分工
（一）省级政府的职能定位及职责分工。
省级政府的职能定位应侧重于“中观管理”。通过制定本地区发展规划，出台地方性法规及相关政策文件，进一步细化国家法律法规和决策部署。以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。加强政策引导，推动建立科学有效的社会管理体制，实现政府与社会组织的职责分开，健全政府与社会组织互动的社会管理体系。整合社会管理资源，构建完善的社会服务体系。加大教育、医疗卫生、社会保障等领域的投入力度，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。
进一步理顺省级政府与市县政府的职责关系。省级政府对市县政府主要通过政策法规加强领导和监管，凡是市县政府能够管理的事项，应简政放权，交给市县政府负责。
（二）设区市和县级政府的职能定位及职责分工。
市、县政府的职能定位是重在“执行”中央和省里出台的方针政策和法律法规。加强对本地区经济社会事务的统筹协调，制订并实施本地区经济社会发展的规划，执行国家产业政策。加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化。加强市场监管，严格行政执法，维护和规范市场经济秩序，改善投资环境。深化教育、文化、科技等方面的体制改革，保障公共产品和公共服务的供给。整合社会管理职能和服务资源，加强城乡社会建设和基层社会管理，保障社会稳定和民生需求。
进一步理顺市、县和县、乡关系。合理划分市、县政府间的财权和事权，以事权确定财权。凡是有利于发展农村经济、改进农业服务、增加农民收入、减轻农民负担的，县级政府要尽快给乡镇放权。彻底改变“县强乡弱”、“条条干预过多”的状况。
（三）乡镇政府的职能定位及职责分工。
乡镇政府的职能定位应重在“服务群众”。工作重点是对农民和各类经济主体的示范引导、政策服务。按照党和国家有关“三农”的方针政策，加强基层党组织建设、村民自治和基层民主建设。加强社会治安综合治理，着力化解农村社会矛盾，维护农村稳定。加快发展教育、卫生、文化体育、社会救助等各项社会公益事业，提供就业和社会保障服务。
进一步理顺乡镇与上级派驻机构、村的关系。依法合理界定县乡两级政府在安全生产、环境保护、市场监管、村镇规划与建设、公共卫生、食品安全、劳动和社会保障、土地管理等方面的权责关系，明确上级派驻机构与乡镇政府之间的职能划分，健全协调配合机制。规范乡镇政府与村民自治组织的工作职能和事权范围，注重发挥村民自治组织的自我管理和自我服务的功能。
修订完善相关法律法规
（一）理顺政府与企业、市场、社会的关系。
以法律的形式，界定和规范政府与企业、市场、社会的职责划分。实现政企分开，将企业能自主决定的事项交给企业，政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主，不再干预企业的微观经济活动。政府必须从市场自身能够发挥作用的领域退出，将可以由市场调节解决的事项交给市场，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。建立地方政府与社会共同治理的模式，将公民和社会组织可以解决好的事项交给社会，政府承担的技术性、辅助性、服务性等职能交给社会组织。加强城市社区建设，完善村民自治。
（二）明确中央与地方、上级与下级职责的具体配置。
以法律形式，将中央与地方、上级和下级政府的职责权限划分规范化制度化，明确纵向层级之间的职权范围和内容、各级政府之间的职权关系，从而充分发挥中央和地方的积极性。根据权责一致、财力与事权相匹配的原则，合理划分、依法规范中央和各级地方政府的职权，保障各级政府在法律和制度规定的范围内履职。
（三）规范政府行政行为。
健全组织法制和程序规则，明确规定政府职责调整的权限、方式、范围，实现政府职责规范化管理。坚决维护宪法和法律的权威，行政机关严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责、接受监督。依法规定地方政府职责调整的方式、步骤、顺序、时限等程序，明确处理纵向争执的法律程序，使地方政府职责调整建立在严格遵守法律程序的基础上，保持中央与地方、上级与下级关系的相对稳定性。
进一步深化行政体制改革
（一）深化地方政府机构改革。
一是加快推进政府职能转变。地方政府要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，全面、正确地履行职能，不错位、不越位、不缺位。加强和改进经济调节和市场监管，充分发挥市场机制对加快经济发展方式转变的推动作用。强化社会管理和公共服务职能，全面推进社会建设，更加注重保障和改善民生。
二是深化行政审批制度改革。进一步清理、取消和调整行政审批事项，减少地方政府的直接管理和介入微观经济活动。推进公共资源配置的市场化，深化垄断行业改革，更好地发挥市场配置资源的基础性作用。对地方政府现有的管理职能和审批事项逐一审核，再取消和调整一批审批事项。按照“权随责走”的原则，进一步下放审批权限，使各级政府部门权责相匹配。
三是优化行政组织结构。根据经济社会发展变化和全面履行政府职能的需要，稳步推进职能有机统一的大部门制改革，最大限度地避免职能交叉、政出多门、多头管理。科学规范部门职责，合理调整机构设置，优化人员结构，既要解决有些部门机构臃肿、人浮于事的问题，也要解决有些部门编制过少、人员不足的问题，做到职能与机构相匹配、任务与人员编制相匹配。
四是探索推进省直管县体制改革。积极开展扩权强县改革，法律法规明确规定属省、设区市的管理权，以及省已经下放给设区市的管理权，县级能够办理的，原则上直接下放或依法通过委托、授权、延伸机构等方式下放给县级，改由县级直接审核、报省里审批，报设区市备案。稳妥推进省直接管理县财政改革，健全完善县级基本财力保障机制，促进财力与事权相匹配，进一步增强基层政府提供公共服务的能力。在总结扩权强县和省直接管理县财政改革经验的基础上，选择符合条件的县（市）探索推行省直接管理县（市）体制。
（二）深化乡镇机构改革。
转变乡镇政府职能，进一步强化依法行政、公共服务、组织协调的职能，弱化直接干预生产、直接参与经济活动的职能。切实理顺职责关系，建立更加精干高效的乡镇行政体制和运行机制。统筹乡镇党政机构和事业单位设置，严格控制人员编制，健全“三农”公共服务机构。认真贯彻中央编办等6部委的部署，扎实推进经济发达镇行政管理体制改革试点工作，总结试点经验，研究解决试点中遇到的深层次问题。
（三）探索特殊区域管理机构职责配置。
进一步健全完善开发区等特殊区域管理体制机制，研究制定特殊区域管理机构职责配置、机构设置、编制配备等相关政策，进一步明确其功能定位、职责范围、机构编制配置标准，探索赋予更大的经济管理权限。理顺特殊区域与所在地政府的关系，明确职责权限，加强经济发展、社会管理等方面的协调。
（四）分类推进事业单位改革。
进一步理顺政府与事业单位的关系，强化行政主管部门履行制定政策法规、行业规划、标准规范和监督指导等职责，逐步减少对事业单位的微观管理和直接管理，落实事业单位法人自主权。逐步将事业单位承担的行政职能划归行政机构，将主要从事生产经营活动的事业单位逐步转制为企业，使其真正成为独立的市场主体，实现政事分开、事企分开。加强事业单位机构编制的总量控制和动态调整，深化事业单位机构编制、人事制度、收入分配、社会保险等方面的改革。
加强地方政府绩效评估
（一）健全绩效评估体系。
在明确各级地方政府职责分工的基础上，建立科学合理的绩效评估指标体系，进一步完善评估标准、指标体系、评估机制和具体办法。不仅要有经济总量、增长速度指标，还要有经济增长质量指标、社会效益和节能环保指标。
（二）完善绩效评估机制。
将绩效评估工作与政府组织内部的其他管理制度有效整合，使绩效评估标准更加科学和规范。政府绩效评估应与政府机构的职责、工作流程、岗位职责、战略规划和年度工作计划等有效结合，避免出现绩效评估与其他相关管理制度“两张皮”的现象。
（三）重视评估结果应用。
根据绩效评估的结果，发现并解决工作中存在的不足，然后采取切实有效的政策举措加以解决，从而有效推动下级政府和部门充分履行职责和完成上级交办的任务。在此基础上，通过政府绩效管理的倒逼机制，促进行政体制改革和政府机构改革的不断深化。
配套推进相关改革
（一）加快推进财政体制改革。
推进省直管县财政体制改革，进一步理顺省、市、县政府之间的事权划分及财政分配关系，赋予县财政管理方面更大的权限。完善财政转移支付制度，按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，不断提高欠发达地区财力保障水平。健全乡镇基本财力保障机制，调整优化县乡政府财政收支结构，理顺县乡财政分配关系。
（二）深化干部人事制度改革。
建立完善领导班子和领导干部考核评价机制，改进公务员考核方法，将考核结果作为干部选拔任用的重要依据。健全完善公务员奖惩制度和约束机制，建立公务员绩效考核评价体系及相应的奖惩制度，将考核结果与公务员的任用、奖惩、评先评优紧密结合起来。健全事业单位领导人员选拔任用制度，并制定完善综合考核评估办法。健全以合同管理为基础的事业单位用人机制、收入分配制度和社会保障制度。
（三）理顺地方政府与垂直管理部门的关系。
通过立法的形式进一步明确中央和地方的职责权限，调整和完善垂直管理体制，理顺和明确条块关系。坚持权限调整合法、事权划分合理、制衡与效率兼顾、权责一致的原则，科学确定垂直管理部门，尽量保证地方政府的职能完整性、发展积极性和监督有效性。
（四）培育和发展社会中介组织。
研究出台促进社会中介组织发展的地方性法规和专项政策，依法规范社会中介组织的发展和管理。深入推进政社分开，发展独立、规范的社会中介组织，充分发挥其在社会管理和公共服务中的作用。
（作者单位：福建省机构编制委员会办公室）