马新华
健全地方政府职责体系的主要任务
健全地方政府职责体系，首先要解决“干什么”的问题，要以权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障为目标，明确主要任务。
一是科学界定政府职责范围。厘清政府与市场、政府与社会的权界，把不该由政府管的事项取消或者转移出去，把应该由政府管的事项管住管好，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用，使政府、企业、社会组织和公民各归其位，各负其责，实现“权界清晰”。
二是调整优化行政层级。合理确定中央与地方政府的职责权限，合理界定省以下不同层级地方政府职能与权责关系。优化行政区划设置，适应政府职能转变及城镇化发展等对行政区划提出的新要求，调整城镇发展空间布局，培育小城市和中心镇，加快形成大、中、小城市和乡镇布局合理、功能完善、梯度有序的行政区划体系，优化社会资源配置。
三是健全完善部门职责体系。党的十八大要求“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”。健全部门职责体系，需要对职能相近、管理分散的机构进行合并，对职责交叉重复、相互扯皮、长期难以协调解决的机构进行整合，以利于权责统一，提高整体效能。同时，要对职责范围过宽、权力过分集中的机构进行适当分设，以改变部门结构失衡和运行中顾此失彼的现象。要科学划分、合理界定政府各部门职责，进一步理顺部门关系，健全部门间协调配合机制，确保职责运行规范、有序、高效。
四是加强事关长远的基础性制度建设。加强基础性制度建设是政府的基本职责。这些基础性制度，如基本经济运行制度、行政审批制度、产权保护制度、不动产税制度、不动产统一登记制度、诚信制度等，是政府实施有效管理的基础，事关长远，牵一发而动全身，其建立与否、完善程度如何，直接关系到经济社会发展的秩序和政府的治理效果。但当前这些基础性制度迟迟还没有完全建立起来，尽管原因有多种，但也与部门职责关系没有很好理顺密切相关。比如，目前不动产统一登记制度迟迟没有建立起来，就与不动产登记的职能分散在国土、住建、林业、农业等近10个部门有很大关系。因此，转变政府职能，尤其是理顺部门职责关系，要注重从加强基础性制度建设入手，研究一下这些基础性制度建设都涉及到哪些部门，这些部门在职责关系上还有哪些方面没有理顺，为基础性制度建设扫清障碍。
健全地方政府职责体系的关键环节
健全地方政府职责体系，要围绕“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”目标，注重把握关键环节，解决好“怎么干”的问题。
首先，要坚持总原则，充分考虑中国国情和各地实际。中国是一个发展中大国，人口多、底子薄、发展快，正在经历从传统社会向现代社会，从农业、农村社会向工业、城市社会，从“熟人社会”向“陌生人社会”的快速转型，问题多发、矛盾凸显。特殊的国情，决定了治理中国不能简单照搬他国模式。一味简政放权，把“小政府”作为机构改革的唯一标准，很容易矫枉过正，导致政府履职不到位。近些年发生在食品、药品、安全生产等领域的公共事件，政府监管不力是很重要的原因。而政府的“不作为”，一定程度上是无力作为，特别是基层一线监管力量严重不足。因此，健全地方政府职责体系，必须从中国国情出发，充分考虑各地实际，稳步有序推进。
其次，要找准着力点，不断优化配置行政资源。健全地方政府职责体系的着力点在于职能的转移、下放和整合。推进职能转移，就是要将公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项转移出去。如进一步减少投资、企业生产经营活动、资质资格许可、工商登记的前置审批等事项。推进职能下放，就是要在科学划分和配置省、市、县及乡镇之间的职责重点基础上，推进具体管理职能重心下移，进一步扩大市、县和乡镇的经济社会管理权限。推进职能整合，就是要着力解决职责交叉和分散、推诿扯皮问题，重点是整合政府各部门之间相同或相似的职责和资源，以及部门内部各处室之间的职责。在整合领域上，除了衔接这一次国务院改革涉及的职责、资源外，地方还要在市场监管、城市管理等领域积极探索，提高行政效能。
第三，要选准突破口，强力推进行政审批制度改革。行政审批制度改革是政府职能转变和职责体系建设的“牛鼻子”。虽然近年来行政审批制度改革取得了明显成效，但就市场经济发展和公民社会成长而言，审批事项仍然偏多，审批方式仍然繁杂，继续精简行政审批事项、简政放权的空间还很大，需要持续深入推进。一是与国务院即将取消下放的行政审批项目相衔接，以投资领域、社会事业领域和非行政许可审批领域为重点，进一步清理、减少和调整行政审批事项。二是要逐步扩展，由行政审批事项清理逐步扩展到带有审批性质的日常管理事项清理，再逐步扩展到所有行政职权清理，最终列出各级政府的职责清单，为健全政府职责体系奠定基础。三是要将行政审批制度改革与职能整合、大部门制改革等结合进行，率先在行政审批领域解决职责交叉、多头管理的问题。四是要进一步简化行政审批程序，改进行政审批方式，提高行政审批效能，在职责运行方面不断探索经验。
第四，要把握尺和度，正确处理方方面面的关系。健全地方政府职责体系，要处理好大和小的关系。大部门制要稳步推进，但也不是所有职能部门都要大，所有相关职能都要往一个筐里装。如何尊重历史、符合实际、科学合理地整合职能是摆在我们面前的重要课题。比如说，对水的管理，硬要把水利、国土、环保、海洋等多个部门的管理职责整合到一个部门中去就不一定科学。要处理好收和放的关系。转变政府职能需要放权，以发挥地方的积极性和主动性，但并不是说什么权都要下放，该下放的当然要下放，但该加强的也要加强，有些职能搞得太分散反而形不成合力。简政放权是改革，加强也是改革，关键是要明确各个层级政府的职责重点，按照不同的职责重点来确定权力应该是下放，还是上收。要处理好政府和社会的关系。要发挥社会力量在社会管理中的作用，因为有些事情是政府管不了也管不好的，可以让公民依法实行自我管理、自我服务。要防止“换汤不换药”，承接政府职能的社会组织变成“二政府”，也要注意不能急功近利，超越社会组织的发展阶段和承接能力盲目地转移，而应该是边培育、边规范、边转移。要处理好管理和服务的关系。政府要切实履行好服务职能，但也不能忽视政府的管理职能，在经济调节、市场监管、安全生产、环境保护等方面，政府的管理职能都要进一步加强。管理和服务不可偏废，必须有机结合起来，既不能只讲管理，束缚经济社会发展的活力；也不能只讲服务，放松必须的监管。
健全地方政府职责体系的保障机制
明确了“干什么”、“怎么干”之后，还要解决“如何保障”的问题。
一是要建立健全职责分工协调机制。首先要完善部门“三定”。将政府职责体系的具体内容细化分解落实到部门，突出强调部门责任，将建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的理念贯彻到部门的具体职责中。同时，要按照“职权法定”原则，提高“三定”规定的法律地位和效力，由政府文件逐步上升为规章或法规。其次要细化职责流程。围绕部门“三定”，对职责进行梳理和细化，形成详细的职责目录，并根据每项职责的性质、特点和复杂程度，细化职责运行流程、服务规范和标准，在政府网站和部门网站进行公开，实行“阳光行政”，自觉接受社会监督。第三要加强职责协调。特别是对于涉及多个部门管理的事项，要加强合作，及时、主动地协调解决职责分工和工作衔接中出现的矛盾及问题，避免出现新的职责交叉和关系不顺。这种协调机制，既包括部门之间、以及由高层次议事协调机构主导的具体协调机制，也包括一般的程序性协调机制。河南省不少市县出台部门职责分工协调办法，对职责协调的主体、程序、方式、方法、仲裁手段等进行规范，较好地解决了职责真空、政策棚架、推诿扯皮、效率低下等问题，保证了各项工作的无缝对接。
二是要建立健全职责管理监督机制。职责权力的正确行使，必须通过监督予以制约和规范。要加强人大执法监督，促进政府和部门贯彻执行宪法和法律法规，在“三定”规定的职责范围内依法行政、公正执法，推动行政资源整合，督促公共权力更好地服务发展、服务群众。要加强政协民主监督，通过一定形式，对政府及部门各项职责履行情况开展知情性、议政性、跟踪性视察，广泛听取各党派团体和各界人士的意见和建议。要加强社会及新闻媒体的舆论监督，及时查处纠正政府部门不作为、乱作为问题，限制、规范部门的自由裁量权。要加强政府体系内部监督和监察机关专门监督，形成监督合力，增强监督效果。各级机构编制部门要将职责管理摆在突出位置，加强对职责管理和职能转变的研究，系统审视、科学配置各层级、各部门以及部门各内设机构的职责，建立起与部门职责相匹配的组织架构，推动地方政府职能转变。
三是要建立健全职责运行评估机制。职责运行评估重在对部门职责履行成效进行定性和定量评估，机构编制部门要加强总体设计和组织实施。要注重引进社会评价机制，对政府部门的履职结果进行评估，加强评估结果在职能配置、机构编制核定审批中的运用，形成管理回路。在这方面，不少地方政府进行了积极探索。比如，从去年开始，河南省政府把部门履行职责情况作为机构编制管理工作的主要内容，列入省政府目标考核体系，取得了较好效果。
健全地方政府职责体系是一个复杂的系统工程，下一步，我们将按照建立中国特色行政管理体制的要求，深入进行研究，为建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府做出积极努力。