鲁迎春
【内容提要】大部制改革已成为当代中国继续深化行政体制改革的重点内容，而其在西方发达国家相继推行过，其中英国和美国改革以其先行优势和系统影响而广受关注。本文重点考察了英国希思政府时期和美国尼克松政府时期的大部制改革的基本举措和主要成效。二者都属于大部制改革的早期实践，其经验对正在推行大部制改革的当代中国依然具有如下可资借鉴之处：1.大部制改革应当基于开放的思路和系统的思考；2.切实转变政府职能，构建有限政府是大部制建立和运行的基础；3.构建有效的协调机制，强化部门首长的协调与控制能力是大部制改革的核心任务。4.实现行政决策权、执行权和监督权的制约与协调是深化大部制改革的必由之路。
无论是2012年党的十八大报告所强调的“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”，还是2013年的政府工作报告所指出的“推进政府机构改革，初步建立职能统一的大部制框架”，都表明大部制改革是我国继续深化行政体制改革的重点内容。2013年国务院机构改革部署更是明晰了大部制改革在中国行政体制改革中的重要地位。这与5年前党的十七大报告强调“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部制”紧密呼应。同时，这也表明，在中国几度沉寂几度热的大部制又将掀起新的一轮热潮。回顾我国机构改革的历程，很多学者以“膨胀——精简——再膨胀——再精简的怪圈”做描述，这实际上反映的是大部制建设过程在我国的反复与曲折。当我们又提大部制改革时，我们不得不又对大部制作出深刻而系统的思考。大部制是西方国家行政实践对我国的启示，对大部制改革做溯源性的考察与思考，自然属于系统思考中极为重要的一部分。本文的焦点即是对较早推行大部制改革的西方国家（英国和美国）之实践的考察与思考，以期为推进我国的大部制改革与建设提供有益的借鉴。
大部制的基本内涵
所谓大部制，是指国家为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。其特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部门管辖，即合并职能相近的部门，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。
大部制既可以认为是一种静态的政府部门设置状态，其特点是政府部门数量少，各个部门的职责范围比较大；也可以认为是一个动态的机构重组和整合的过程：相关部门的合并，这种合并有时是基于相近的职能或相似的业务范围，有时是针对共同的问题，通过合并把原来是部门和部门之间的关系变为部门内部的关系。
作为一种普遍的行政实践，大部制受到了服务型政府理论和有限政府理论的支持。服务型政府即以为公民服务为宗旨，并承担着公共服务责任的政府。有限政府理论强调政府不可能也不应该包揽社会的一切事务，政府应当承担的只是由社会和市场无法完成的事务，其核心的部分便是公共服务的提供。有限政府理论与服务型政府理论相辅相成，共同指向一种由政府承担有限的公共服务职能的治理模式，这既是各国大部制改革的目标，又是大部制得以运行的基础。与此同时，大部制承载着普遍的社会心理期望：即在有限与服务型政府框架内，通过合理的部门设置，打破部门封锁和壁垒，克服政府利益部门化、部门利益个人化的部门本位主义弊端，实现各部门“职、权、责”的协调与平衡，以防止公共职能的虚化、公共权力的异化与公共责任的泛化，最大限度地避免职能交叉、多头管理和推诿扯皮等不良现象，以提升政府行政绩效。
大部制起源于英国，而后被美国、德国、法国、日本、新西兰、澳大利亚、韩国等国家所采用。各国时间表明，大部制具有如下相对于传统的“小部门”的特征：第一，同类职能有一个部门统一管理。各国政府都具有国防、外交、内政、司法、财政、经济、商业、农业、交通、教育、卫生、社会等项管理职能。为了履行这些职能，政府需要设置相应的机构。传统的政府机构按专业设置，每个机构的职能比较单一，同一领域中的事务往往由几个机构管理，造成职能分散，部门分割，多头管理等问题。大部制对政府部门采取综合设置，在职能归类的基础上组建大部门这样的大部门职能范围宽，涉及领域广，同一领域的事务由一个部门统一管理，这是大部制的本质特征。第二，政府由精干的大部组成。传统的政府部门设置往往分设过细，数量较多。大部制对政府部门采取综合设置，通常是由数量较少的部门涵盖现代政府具有的各项管理职能。第三，政府组织框架相对稳定。按照传统方式，政府机构设置随着环境变化不断做加减法，不够稳定，时常出现膨胀——精简——再膨胀的循环。大部制也要随着环境变化进行调整，但这种调整可通过内部机构重组、内设机构整合来实现，大部结构并没有变，部门数量还是那么多，保持相对稳定，这也是大部制的一个优势。
英美大部制改革的基本举措
大部制起源西方国家行政体制改革的探索和实践。20世纪70年代的石油危机，80年代的债务危机等激发了西方国家对当时盛行的“大政府，小社会”模式的反思，构建以“小政府，大社会”为模式的公共服务型政府和有限政府成为西方国家的共识，由此孕育了“少部门，宽职能”的大部制改革。英国和美国的大部制改革以其先行优势和系统影响而广受关注。本文的考察对象即为英美两国大部制改革历程中两次系统而深入的改革实践：一是英国希思政府时期的大部制改革，二是美国的尼克松政府时期的大部制改革。
1.英国希思政府时期的大部制改革举措。
英国被普遍认为是西方国家中最早实行大部制改革的国家，它在19世纪50年代就开始把一些职能有联系的部门合并成大部门。综观英国大部制改革的历程，希思政府在1970年至1974年所推行的机构重组最具规模、最为系统化。[1]
1965年，希思接任了保守党领袖之后，党的政策咨询委员会就开始倾力于中央政府机制的思考。1967年，保守党成立了本党公共部门研究小组，除了本党的研究员，保守党还吸纳了卸任的部长、学者和商界精英等党外人士作为研究小组成员。研究小组起草了一份中央政府改革方案，提出了建立一个大部门管理经济事务的设想，其所主张的政府模式和部门架构直接为1970至1974年间的大部制改革奠定了基础。
1970年，希思出任英国首相，他随即组织起核心高层官员就政府职能和政府组织结构进行研讨，随后《中央政府改革白皮书》出台。白皮书明确了新政府的目标是：精简政府的职能范围，整合政府结构，提高政府的绩效；优化公共政策制定机制，确保部长能拥有一定的政策选择空间，并强化公众参与；强调行政机构的改革严格遵循职能原则，以职能为导向来设计部门结构。此次改革的核心内容包括：（1）成立环境部。环境部由原住房和地方政府部、公共建筑与工程部、交通部合并而成。原内阁办公厅下的污染控制小组也归入环境部。（2）成立贸易和工业部。贸易和工业部合并了原来的大技术部和贸易部，并整合了原属于就业与生产部关于垄断与兼并管理方面的职能，是集中处理国家与工商业关系的部门。（3）成立航空物资供应部。航空物资供应部主要接管原技术部承担的航空航天相关功能。（4）成立外交和联邦事务办公室，原来的外事部，领土事务部、殖民地与印度事务部等都被整合进此办公室下所属的海外发展管理处，此举旨在将与人类生存与发展相关的一系列服务（如社会福利、儿童成长与发展福利和国民健康等）整合为一个大部。（5）成立核心能力部门。核心能力部门的实质是一个由多领域、跨学科的评审员组成的中央政策评审小组，内置于内阁办公厅，直接由首相领导，为全体部长提供服务。它所承担的是英国行政体制改革的顶层设计者的职能，专注于总体战略的发展，并注重消除特定政策与总体战略之间的矛盾和冲突。除了对行政体制改革实施宏观性的战略指导，核心能力部门还承担着具体为部长提供决策咨询的任务，其主要工作是以其常规性、系统性的政策分析为基础，协助部长们理清各项政策在其所辖领域的具体操作策略；协助部长区分其所面临工作的主次轻重；协助部长发现可能的创新机会；协助部长对各项可选方案进行系统分析与思考。（6）成立执行局，通过职能卸载以减轻政府负担。要求每个部长重新审视本部门现有的职能：首先，认真界定其是否是中央政府职能的必有部分；然后认真审视现有的部门结构是否与必有职能相匹配。[2]
2.美国尼克松政府时期的大部制改革举措。
美国的大部制也是一种历经数次机构重组与改革的结果，其最早可以追溯到胡佛政府的一些改革。而诸多改革中，尼克松政府所实施的机构重组被认为是最为系统的一次大部制改革实践。[3]
1971年的一份行政咨询委员会报告标志着尼克松政府改革方案的出炉。[4]方案强调“政府要对其职能进行优化与重组，赋予社会组织以适当的权力，让社会组织承担起合适的社会责任。”[5]改革方案涉及的内容主要有：（1）部门重组，重新整合政府职能，并由此进行部门设置。（2）建立跨部门协调机制，强化跨部门合作，消除部门壁垒。（3）重组政府采购委员会，简化政府采购程序，尊重市场规律。（4）推行项目制管理，强调政府运行的要点不仅仅是控制好财政支出，同时还要达成理想的目标。
改革方案的落实过程中，重心被放到了部门重组和部门协调机制的构建上。部门重组主要是指将农业部、内务部、商务部，劳工部，健康-教育-福利部，住房与城市发展部，交通部和数个独立局整合成四个新的部门：自然资源部、社区发展部、人力资源部和经济事务部是此次改革的重中之重。自然资源部以保护环境为宗旨，主要致力于掌握生态科学，以科学指导各类自然资源的保护和管理，提高资源利用率，以达到人类与自然的真正和谐。自然资源部整合了原属于农业部的绝大部分事务（诸如包括森林保护、土地保护、农业发展和农业资源保护、水资源保护、其他自然资源保护等）以及原内政部和原商务部的部分职能。社区发展部的宗旨是为每一个美国人营造一种健康而安全的社区环境。社区发展部下设四个分支部门：城市发展，农村发展，社区交通和住房。人力资源部旨在整合联邦层面的资源，为个人发展和家庭幸福而努力。人力资源部整合了原农业部有关食品与营养，肉、禽、蛋的供应与监测等原属于农业部的事务和原健康-教育-福利部的功能和原属于劳工部的失业保障等事务。人力资源部中十分之一的雇员将来自原农业部，而绝大部分的预算则来自原健康-教育-福利部。经济事务部旨在促进公平竞争，促进各生产主体之间以及美国和其他国家之间建立起一种更有利于提高生产力的关系，以共同促进经济增长。
在对部门进行重组的同时，此次改革强化了已有的部门间协调机制，如由各部门行政助理秘书组成的行政小组，同时，还建立起了一系列新的部门协调机制，如成立了由总统牵头的城市事务署，以处理特定的内政事务；成立了一个秘书小组以促进行政秘书和项目办公室秘书之间的工作交流与协调，该小组由一名负责政府创新的总统顾问和一名资深预算局副局长共同领导。在地方政府层面，恢复了联邦执行委员会，并且设立了10个区域委员会。在实际运作中，所有这些协调机构都没有独立权限，也不成为任何执行和决策过程中独立层级，而是依赖于成员部门的权限。[6]
英美大部制改革的主要成效
1.英国希思政府时期大部制改革的成效
英国《中央政府改革白皮书》确定的核心改革方案，基本上都得到了较好的落实。其最突出的成效则体现在三个方面：第一，作为“核心能力部门”的具体落实，中心政策评审小组于1971年2月正式成立并承担起其核心使命：每年组织两次大臣或次级部长参与的部长会议，该会议不设计具体领域政策的制定，而是集中于总体战略发展，并消除特定政策与总体战略之间的矛盾和冲突，这为英国大部门体制改革提供了有效的宏观指导，保证了英国的行政体制改革与国家的整体发展战略的一致性，同时也有效协调了改革过程中各个部门间的冲突和矛盾。第二，核心能力部门还自1971年起通过“三步走”的战略建立起了政策和项目的常规化分析机制：第一步，实施项目分析与评估的操作化，并初步选定了数个案例实行试评；第二步，广泛对各部门所实施的项目进行深度评估，以此从整体上描绘出政府工作目标和政府工作的重点。第三步，实现评估机制的常规化和规范化。项目分析与评估的常规化和制度化一方面为中央政府整体策略和各部门具体项目安排之间提供了一个有效的衔接与协调机制，另一方面也为各部门工作提供了战略性和系统性的指导。第三，执行机构的长足发展：1971至1974年间，先后于1971年成立了采购局；1972年成立了就业服务局、中央计算机局、产权局、工业发展局等，1973年成立了工资与价格委员会和公平贸易理事局，1974年，成立了人力事务委员会。执行机构设立的原则是决策和执行的相对分离，执行机构仅执行既定的政策并对管理结果负责。执行机构具有明细界定的业务范围或边界，在预先议定的责任框架下履行向外部提供服务的职能，并且享有财务和人事方面的自主权和灵活性，这有效提高了政府职责的履行效果。
2.美国尼克松政府时期大部制改革的成效
尼克松政府将原来分属于农业部、内务部、商务部，劳工部，健康-教育-福利部，住房与城市发展部，交通部和数个独立局的政府职能整合成了四个新的部门：自然资源部、社区发展部、人力资源部和经济事务部。首先，这使美国行政部门设置的根基由“顾客导向”转向了“目标聚焦”。尼克松在改革中强调“行政部门的设置应该围绕广泛的社会基础目标而展开”。[7]原有的部门设置依据主要是对特定职业范围内的人群所面临的问题做出处理与回应，其关注的焦点是特定职业领域和该领域内的人群。如农业部聚焦于农民和农村社区，劳工部聚焦于城市工人，商务部聚焦于城市商务和商业人士，各个部门都有非常明确的客户关系链。而新部门的构建是基于全民共有的目标，无论是自然资源、社区、人力资源还是经济事务都与每一个人密切关联。相比而言，重组后的部门因为事关全民的共同利益和目标，从而打破了行业隔阂，获得了更为广泛的市民支持。其次，重组后的部门结构促进了行政权力的集中与强化。机构重组后的部长都被赋予了极大的权力，部长可以对分支机构进行重组、废止和新设，并可以调整机构间的职能分工，这强化了部长的协调和控制能力，有利于重组后的部门内部整合与协调。最后，重组后的部门结构重构了行政关系网络。在原有的部门设置下，行政关系网络呈现出明显的职业分割特征，部门重组后的行政关系网络则是基于全民共同目标，因而更具包容性。[8]在重组的部门结构基础之上，尼克松政府构建了一系列部门协调机制，用面对面的交流形式取代了传统的以严格按各部门内部层级等层次传递的部门间备忘录为载体的沟通方式，这直接提高了政府间沟通的速度和准确度，同时极大地提高了联邦政府部门对州和地方政府所做的回应的一致性和连贯性。在原有部门设置下，民众为了获得其所需的服务不得不与数以百计的项目官员打交道，并且不同的项目都有不同的运作程序，不同的项目办公室通常散落在不同的州，这实际上为民众获取服务制造了不可逾越的障碍。重组后的部门设置和部门间的协调机制的构建很大程度上减轻了民众的这种不便。
英美大部制改革对当代中国的借鉴之处
英国希思政府时期和美国尼克松政府时期推行的改革举措都是大部制改革的早期实践，其所积累的经验对于正在推行中的当代中国大部制改革不无可资借鉴之处：
1.大部制改革的推进应该基于开放的思路和系统的思考
大部制改革在我国的实践是曲折和反复的，但是这并非是中国特有的现象。无论是英国的经历，还是美国的实践，都表明大部制改革是充满反复与波折的。这是因为大部制改革是一项系统工程，其涉及的问题是复杂的、动态的。这要求我们在推进大部制改革时，必须要持有动态辩证和系统协调的整体思路。首先，任何行政结构的设置都是基于履行政府职能的需要。[9]任何国家的政府职能都是随社会的发展变化而适时调整的，然而任何国家的部门数量和部门结构在历史长河中都不是一成不变的。其次，大部制的建设，不是机械地将“小部门”做物理堆砌，而是一次系统性的整合。其核心不是部门物理形态的合并与扩大，而是缘由各个“小部门”的职能、资源、人员、文化以及“权、责、利”等诸多要素的有机融合。虽然机构设计并不是完全意义上的学术研究，但跨学科的研讨与思考是科学合理的机构设计的基础。[20]英美两国的改革实践是与此相一致的：英国希思政府改革方案的设计，不仅仅是党内研究员的智慧，更是开放的也吸纳了卸任的部长、跨学科的学者和商界精英等多元化的党外人士的意见；美国尼克松政府的改革方案则是基于历次改革设计经验和广泛的实证调研基础之上。大部制改革在当代中国，是深化我国行政体制改革的有力措施，同时其推进的环境也是复杂的，唯有集思广益，广开思路，进行系统的顶层设计，才能使大部制改革进程顺利推进。
2.切实转变政府职能，构建有限政府是大部制建立和运行的基础
无论是英国希思政府时期的改革还是美国尼克松政府时期的改革，对政府职能的反思与转变都是其进行大部制改革的基石。希思政府改革明确提出政府要“卸载”，意味着政府退却，把相关职责还给市场和社会。同样，尼克松政府的改革也是以政府职能转变为逻辑起点的，正如其强调“政府要对其职能进行优化与重组，赋予社会组织以适当的权力，让社会组织承担起合适的社会责任”。[10]他一方面基于政府向社会放权的原则重新界定了政府的职能范围，一方面还以社会共同的发展为目标，重新厘清了基于政府职能的部门分野。两国的改革都强调了政府与市场和社会的分权，体现了有限政府的精神。从客观上讲，政府的资源和能力是有限的，政府既不可能网罗一切社会资源来为公众服务，也不可能包揽社会所有的事务，这就决定了政府的职能和权力也应该是有限的，只有合理划分政府、市场和社会之间的职能和权力，才能保证政府的有效性。这对于我国继续推进大部制改革的启示是明确的：在有限政府的框架内，理清政府的职能，并以此来指导大部制改革中的部门设置和各部门的职能分配。
3.构建有效的协调机制，强化部门首长的协调与控制能力是大部制改革的核心任务
英美两国大部制改革的实践中，对构建协调机制的重视是两者明显的共同特征之一。在部门间协调方面，英国希思政府成立了“核心能力部门”，其关注的焦点是事关总体战略的事务，以其组织的每年两次的由大臣和次级部长参与的战略研讨会为平台，消除各部门特定政策之间以及特定政策与整体战略之间的矛盾和冲突。美国尼克松政府则在中央政府和地方政府层面都建立起了多个协调机构，以此提高部门间的沟通速度和精确度。在部门内协调方面，英国的“核心能力部门”为部长提供专业化的协助，以协助部长厘清国家基本战略的政策意旨，并协助部长确定政策和管理的优先次序和工作重点；美国则赋予了各部部长极大的权力，部长可以对分支机构进行重组、废止和新设。这实际上是从不同角度强化和提升部门首长的协调和控制能力，强化部门内部协调与整合。
大部制通过将具有相同或相似功能的部门加以整合，使原来属于部门和部门间的关系转变为部门内部的关系，这实际上是将原属于部门间的协调转化为部门内的协调，以期能降低协调难度，提升协调效度。而客观的现实是大部门不可能是没有边界的，因而并不能做到将所有的部门间协调都内化为部门内部协调，因此大部门间的协调依然存在。同时，根据组织结构原则，随着组织变大，组织的控制幅度会增大，等级也会变多，因此大部门结构通常会在内部产生较多的平级部门和较多的等级，其内部协调的复杂程度也会随之增加。此外，大部门改革通常是对既有部门的整合，而被整合的部门在以往的实践中往往都业已形成了自己的一些特色文化，这些部门文化如何在被整合后相互融合，进而产生高效的组织凝聚力，是大部制改革面临的一大挑战，这实际上从另一个角度增加了大部门内部协调的难度。这明确告诉我们，部门内外的协调始终是大部制运营的核心，因此，我国在推进大部制改革与建设的过程中，必然不能忽视对部门内外协调机制的构建。同时，经过整合后的大部门，面临更为复杂的内外协调关系以及更加繁重的工作任务，这直接对首长负责制下的部长提出了极大的挑战，因此，必须强化部长的协调与控制能力，以更好地促成部门的整体融合和部门内外的有机协调。
4.实现行政决策权、执行权和监督权的制约与协调是深化大部制改革的必由之路
大部制改革意味着将原来分散于各个小部门的同类职能整合进统一的大部门，与职能整合相伴随的是保障职能履行的权力的聚合。然而，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[11]“在权力未受到控制时，可以把它比作自由流动、高涨的能量，而其结果往往具有破坏性。”[12]。因此，大部制改革必然要警惕权力的集中带来的破坏性影响。如果政府每个职能部门融决策、执行、监督三权为一体，自定规则、自己执行、自我监督，就极容易造成“权力部门化，部门利益化，利益审批化，审批复杂化”的权力格局，形成事实上的“权力垄断”。部门利益和部门偏好将主导公共决策，公共权力就有沦为部门牟取私利的工具的危险。为了保证大部门体制下科学决策和有效执行，必然要求通过不同性质的行政权力的分离来实现权力对权力的制约与监督。英国希思政府的改革开创了决策权和执行权的分离：宏观政策制定的决策权一般交由大部委，而执行权则交由执行机构。执行机构运行机制比较灵活，享有较大的自主权，但是仍在政府的指导和监督下活动。政府对执行机构的控制是类似合同的具有很强约束力的框架性文件。执行机构不仅要对其主管部门负责，还要接受独立的监督机构的监督。在行政权力配置上实现行政决策权和执行权的分离并保证监督权的相对独立是英美大部制改革的共同特质，也是其他各国在推行大部制改革的重要原则之一。我国在继续深化大部制改革的今天，同样要重视对行政权力的合理分配，实现行政决策权、执行权和监督权三者的相互制约与协调，以科学的权力结构作为推动大部制改革科学深化的基础。
（作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院）
参考文献：
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②Clarke, Richard.The Number and Size of Government Departments[J]. Political Quarterly, 1972( 43) : 169-186.
③⑥⑧ Douglas M. Fox. The President’s Proposal for Executive Reorganization: A Critique[J].Public Administration Review, 1973,33(5):401-406.
④⑦ Congressional Record. U.S.G.P.O. March 11, 1971.转引自：R.G.F. Spitze (1972). An Interpretative Analysis of the Proposed Reorganization of the Federal Executive Branch with Implications for USDA [J]. Illinois Agricultural Economics, 1972,12(1): 6-11.
⑤R.G.F. Spitze. An Interpretative Analysis of the Proposed Reorganization of the Federal Executive Branch with Implications for USDA [J]. Illinois Agricultural Economics, 1972,12(1): 6-11.
⑨ Clark, P. A. Organisational Design: a Review of Key Problems[J]. Administration and Society, 1975, 7(2):213-256.
⑩Dwight Ink. Nixon’s Version of Reinventing Government [J]. Presidential Studies Quarterly, 1996,26(1): 57-69.
11[法]孟德斯鸿.论法的精神[M].上册，北京:商务印书馆，1994年,第154页.
12美]博登海默.法理学——法哲学及其方法[M].邓正来译.中国政法大学出版社.1999年，第360页.