王舒 张永庆
【内容提要】随着经济全球化和社交网络化的纵深发展，突发公共卫生事件已经成为各国密切关切的热点以及国际化合作的重要领域，突发公共卫生事件对于人们生命健康、社会经济发展以及区域稳定影响日益加深。近几年来，我国突发公共卫生事件频繁发生，其破坏性、突发性、不可预知性及后果严重性受到各级政府和广大学者的普遍关注，如何更好地运用相关应急管理方法与理论解决突发卫生问题，如何有效应对与防范卫生事件，如何运用相关科学化与合理性应急管理机制把危害程度降低最低点，成为我国政府亟待解决的棘手问题与现实困境。
引 言
人类的生命安全与健康疾病问题是政府公共管理面向的首要问题，我国国土面积幅员辽阔，人口聚居较为密集，公共卫生事件一旦爆发，影响力、辐射力与破坏力自然较为严重。2003年SARS事件席卷全国、2004年地方性口蹄疫、疯牛病等一些新发传染病层出不穷、2008年“三聚氰胺”事件让国人震惊、2009年中国首例甲型H1N1流感传染迅速、2010年小龙虾致人肌肉溶解事件引起国人普遍关注、2011年“蒙牛纯牛奶被检出强致癌物黄曲霉素”导致中国奶制品信任危机、2012年手足口病和食物中毒人数剧增报、2013年H7N9型禽流感强烈考验政府公共卫生应急能力...各类公共卫生事件总会在没有预兆的情况下发生，影响范围之广，涉及面之多让人们不得不对它产生高度重视。
从法律层面上，2003年《突发公共卫生事件应急条例》的颁布与实施，标志着我国应对突发卫生事件有了法律意义上的指导、实践方面的规范，《突发公共卫生事件应急条例》的重要性与权威度具有里程碑的意义；从实践层面上，自从2003年SARS和相关重大疫情事件发生以来，中央和地方在预警机制、应对机制、事后管理机制等方面逐步改善，并成立了常设的、专业性的应急管理机构进行日常管理与服务，初步完备了卫生应急管理体系。但是实现政府突发公共卫生事件应急管理机制的科学化与合理化尚需时日，公共卫生事件的复杂性、紧迫性、危害性等不可预知的特性需要政府公共卫生事业管理的不断健全。
突发公共卫生事件的特征
（一）突发爆发性与不可预知性。这一特征说明：①突发卫生事件难以通过科学仪器与工具手段进行预测和推断，事情的发生事前没有征兆，难以进行有效的防范与预警。②突发卫生事件一旦爆发与蔓延，需要政府机构与相关部门在紧急状态与短暂时限内做出分析判断，认定事实与推断结论，从而更好的进入应对环节。
（二）复杂性与繁冗性。突发公共卫生事件可能是由多个源头与媒介引起的，地质灾害、化学细菌、传染疾病、农林牧副等都会在相当程度上产生危机事件，种类繁多，根源复杂。而且同类事件表现形式与动态化传播千头万绪，千差万别，处理方式与方法也差距甚远，较难预测其辐射范围和发展趋势。
（三）经济破坏性与社会危害性。突发公共卫生事件对于生产生活、生命健康、安全稳定息息相关，可以在短暂时间和微小区域造成人群发病与死亡、财产损失与社会动荡，对于社会安全与经济发展影响严重，这一特征迫使政府部门需要及时有效的控制危机局面，减轻社会危害度和蔓延破坏力。
（四）全球化与国际化。疾病传播、中毒传染以及食品药品安全是全球性的问题，国际合作与沟通空间巨大。当前国际之间人与人联系密切，沟通顺畅，这都为疾病传播与蔓延扩散提供了可乘之机，公共卫生事件可以跨越洲际之间的阻隔以及区域之间的限定，横行肆虐，影响广大。
突发公共卫生事件的特征
（一）政府以及相关部门突发公共卫生事件综合运作体系不健全。突发公共卫生事件的应对是一个系统工程，需要调动与协调各方资源，发动全社会的力量进行处理与应对，政府以及相关部门突发公共卫生事件综合运作体系发挥着巨大的作用。完善的公共卫生突发事件应该包括：（1）突发公共事件应对机制。应对机制包括：①权威与及时的指挥机制②科学与高效的决策机制③综合与顺畅的协调机制；（2）突发公共事件应急救援机制；（3）突发公共事件药品与器械储备机制；（4）突发公共事件监控预警机制。但在现实突发卫生事件处理时，由于不重视突发性卫生事件的预防、部门性信息沟通协调度差、缺乏权威性与专业性的指挥决策机构等原因，政府应对突发公共卫生事件效率、效果不明显。从2003年SARS的疫情的重创到2013年H7N9疫情的蔓延，时刻考验政府公共卫生事业管理综合运作体系的科学化运营，突发公共卫生事件的防范与处理不仅仅需要设置卫生主管部门和行政部门的运作机制，更需要中央政府和地方政府的指导与监控。权威性与专业化的指挥决策机构的设立、各级卫生专业机构的协调配合、地方政府与卫生管理部门的联动运转、各级医院医用实施的储备精良对于突发公共卫生事件综合运作体系的能动性的充分发挥起到关键作用。
（二）突发公共卫生事件应急管理缺乏健全的法律保障以及全民参与体系。一方面《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《中华人民共和国突发事件应对法》的相继出台和实施，使得我国在处理突发卫生事件方面的法律规范越发健全，在完善社会主义法律体系的同时，也引导着地方政府制定相关法规。但是相对于发达国家而言，我国针对卫生事件制定的法律规范，具有全局纲领性和宏观指导性，缺乏微观应用性和局部预案法。很多国家在处理突发卫生事件的经验中得到启示，除了纲领性的法案进行制约的前提下，更需要有围绕各个环节制定的具体性规章与方案，比如《突发卫生事件医疗救助法》、《突发公共卫生事件应急救援办法》、《突发公共卫生事件预警与防范规范》等等相关法律与条例。美国与日本在涉及突发卫生事件危机管理的法律就有200部之多。只有法律不断健全，相关规范才行稳步推进。另外一方面SARS给我们敲响一个深刻的警钟，民众的广泛参与和教育引导可以极大限度减少社会的恐慌。在突发公共卫生事件全民参与体系构建进程中地方政府有三大滞后点：①在日常生活和生产中，加快引导民众公共卫生教育，定期进行应急演习和观摩。②一旦卫生事件爆发，及时准确通过媒体的方式向民众传达正确信息，引导与规范民众行为，保持各方稳定。③全方位与大规模让民众了解到突发公共卫生事件的相关知识和内容，探析其发生原因以及趋势，加强教育普及，促使其在紧急缺乏政府救助时，学会自救与互救。
（三）突发公共卫生事件应急管理缺乏先进的科技支持系统以及人力资源准备系统。突发公共卫生事件应急管理在两个方面弊端显现：一方面突发公共卫生事件重在预防和研判，科研机构、高校、相关企业可以加强理论研讨与技术支持，在广泛参鉴突发卫生案例的基础上，归纳各类信息和处理经验上，开发与生产针对突发卫生事件的进行设备、仪器与应用性工具。汇聚科研机构与高等院校的研究可以加强理论成果分析与预测，有利于加强预警机制建设、决策指挥系统构建、各方联动机制科学化，突发公共卫生事件的理论研究对于降低危害程度与影响力度效果明显。科研力量的整合，对于突发公共卫生事件的处理是一个良性的补充。另外一方面人力资源准备系统对于突发公共卫生事件的防治与解决起到至关重要的作用，完善人力资源准备系统应该包括应急管理人员、应急专家、专业应急人员。应急管理人员要时刻保持卫生动态发展的敏感性，提高危机意识与决策能力，关键时刻高校解决问题；应急专家要提出相关建议和意见，通过学术交流与研讨，借鉴相关问题和方案，为公共卫生管理部门和应急管理人员提供战略支持和智力支撑；专业应急人员要定期开展培训和学校活动，依托医疗与疾病预防控制部门，规范突发卫生事件工作流程，充分掌握应急技巧和设备应用水平。
我国突发公共事件应急管理机制的解决路径与对策分析
（一）建立健全突发公共卫生事件政府以及相关部门系统应对体系。突发公共卫生事件的高效、专业应对需要权威性与系统化的体系运营，突发公共卫生事件全面、及时的处置需要综合性与整体化的机制举措。（1）建立健全突发公共卫生事件应对机制。①及时与高效的预警机制。突发公共卫生事件是一个复杂、难以预测的动态发展过程，事件的监控与预防事关重要，有针对性地进行相关演戏与教育，利用仪器、设备等先进设施进行疾病、病毒等发展源的紧急布控。②权威性的指挥机制。公共卫生危机事件的辐射力与破坏力需要发动与整合各个部门的资源，权威性的指挥机制可以统筹协调，强化指导，进一步明晰指挥部门、协调规划部门、后勤保障部门以及具体执行部门。各部门各司其职、权责明确、科学分工、细化目标。③效能话的决策机制。在紧急与多变的卫生事件中，决策的质量、全面与顺畅可以促使危机问题降低到最低，决策机制的建立要通盘考虑全局性、公开透明度、科学有效性以及信息通畅性。④流转性的协调机制。公共卫生事件影响范围广、延续时间长，需要综合协调人民大众、政府部门、社会组织、舆论媒介以及国外诸多因素，成立专业的危机协调机构进行信息的搜集与整合，沟通与调配与各个部门的关系。（2）紧急救援机制。现阶段，不仅仅要在医院、卫生检疫以及疾病预防控制中心建立一种综合疾病预防、检验检疫和救助于一体化的救助互动机制，还要在社区和居委会（村委会）建立一支救援队伍，充分发挥信息的发布和传播、支援服务以及后勤保障等功能。（3）建立医疗设施准备机制。在群众生命安全与身体健康受到威胁与伤害时，相关救助器械与药品的完备程度十分关键，在大型医疗机构建立灾害性药品与器械储备机制，应急物资储备库做到防患于未然。
（二）建立突发公共卫生事件的四大支持辅助系统。突发公共卫生事件的应对不仅仅是政府以及相关部门单兵作战，还需要全社会的广泛动员，需要全社会力量的不断参与。（1）演戏训练与教育引导系统。政府部门以及相关卫生管理机构要结合实际情况，有重点性、区域化的进行急救方案、专项预案的演戏训练。通过应急训练与演戏，发现问题，总结不足,提高反应速度和救援能力，切实遇到危机实践中，削弱相关风险。（2）科技设施支持系统。①设立突发公共卫生事件专项资金和科研项目。进行具体理论问题的解决和现实方案的支撑，着手理论研讨和项目立案。②加大技术设施和设备的准备。利用网络系统和电子化平台，建立健全疫情网络监控平台和应急指挥决策传输系统，促使信息交流、信息上报与传达、命令的传达通畅和便利，公共卫生舆情网络资源丰富和快捷。③提升公共卫生应急人员的技术装备水平。突发公共卫生事件发生的重点区域要安排专业应急人员进行处置，卫生管理部门要给予应急人员配备先进的装备和仪器进行有效应对，提高处理的效果化和针对性。（3）人力资源准备系统。①应急管理人员。为了切实提高公共卫生突发事件处理的效果和效率，政府部门、卫生行政管理部门以及涉及应急处理的管理人员要及时就位，经常性的进行专业化的培训和管理理论的引导，增强危机意识和应急管理水平。②应急专家。通过设立公共卫生事件指导专家委员会和专家库的形式，定期开展理论研讨和应急国际会议，分享应急经验和经历，确保指挥和决策的正确性、专业性。③应急执行人员。对于应急执行人员要进行全方位的应急演练和培训，增强危机处置意识，加强管理的刚性化和集约化，强化技术的熟稔性和专业性，确保其日常性规范和技术在危机时发挥巨大作用。（4）建立必要的资金准备系统。①设立专项应急管理资金。根据地区的实际情况和相关经验，将应急资金纳入当地政府的财政预算，对于应急管理资金的使用流程、应用范围以及管理机构进行详尽的说明和释义。②加强后续补偿资金保障。在条件允许的前提下，政府、社保部门以及保险公司相互联系，对于公共卫生事件产生的伤害保险进行购买和参保，减轻财产损失和医疗费用压力。③动员社会力量进行资金援助。广泛呼吁政社会各种力量为突发公共卫生事件提供资金援助和支持力度，形成全社会积极参与和互助的保障形式。
（三）借鉴国外先进模式，建立健全法律保障体系和全民参与体系。西方国家在应对突发公共卫生事件时，具体先进的应对模式和管理经验，但同时也具有共通性和相关性：（1）完备的法律规体系。通过刚性法律，确保行为规范；通过部门规章和相关条款，指导危机行为和具体行动。（2）健全的组织保障体系和宏观调控能力。在卫生危机实践中，从中央政府到地方机构，形成良好的互通机制和协调关系。（3）强化对于各种危机的预警和防范。公共卫生事件只是各种危机的一部门，各个部门要实时监控危机风险和恶性态势，不断对各类突发问题进行防范与预防。（4）重视宣传教育和社会动员。加强社会力量的广泛参与和投入，充分发挥NGO和民众的积极参与意识，扩大影响力和辐射力，形成及时有效的互通关系。（5）公众对于危机的处理能力较强。正式因为全民参与体系的健全性，公众对于危机的应对能力和防范意识较强，许多应对技巧和技能掌握全民，在危机和风险中可以实现自救和互救。从上述五个方面我们可以看出，建立健全法律保障体系和全民参与体系势在必行，我国在具体性和部门化的应对卫生事件的法规和规章还有待于进一步完善，需要刚性化和约束性的法律条款进行指导和规范，只有在宏观上进行法律法规完善，才能在具体事件中进行规制和约束，促使各类问题有法可依，有法可循，实现突发公共卫生问题法制化进程。民众的不断参与和积极响应，可以促使突发公共卫生问题事半功倍。①在日常的生活和生产中，加强危机引导和教育。②定期进行民众参与的演习训练，提高危机应对能力和技巧。③对于突发共卫生事件的法律讲解和政策支持要传递到每个人民，加强民众的相关卫生知识的普及度和掌握度。④突遇卫生事件时，要及时准确地把相关信息通过媒体向公众发布，专业性和权威化引导公众行为，促使民众能够积极与常态化的参与危机事件中。
（作者单位：上海理工大学）
参考文献：
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③ 韩锋，管会娟，孙建丽.卓越绩效评价模式在政府部门的应用分析【J】黑龙江：科技与管理,2010.6
④ 李飞宇.突发公共卫生事件研究【J】北京：中国行政管理,2011.6