李瑞昌
【内容提要】自1999年伊始，中国行政审批制度先后进行六批改革。2012年，国务院提出了“两个凡是”，凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。2013年，新一届政府再次启动了审批制度改革，进行第七、八、九批行政审批权改革，这三批改革中国务院取消和下放了总共165项行政审批权。通过前六批行政审批权改革，中央层面上被取消或调整的行政审批项目总数是2497项，占原有总量的69.3%。一些地方政府甚至在取消和调整行政审批权上迈出了更大步伐。对行政审批制度改革下一步发展方向，本文进行了初步探究和理论思考。
行政审批制度改革是经济政治社会体制变革缩影
行政审批是政府部门为应对经济社会发展进程中市场失灵和社会自律不足等问题而采取的必要的前置性管理手段。
就标准的学术术语而言，审批制度属于西方学术界所言的规制（或监管）的一部分，审批制度改革只是规制改革的小部分。因此，必须从更加宏大的场景反思行政审批制度改革，重新认识审批制度改革的意义。
从西方国家规制改革来看，先后经历了放松规制——解除规制——加强规制——再放松规制——再解除规制等多轮循环与改革。
可以说，根据中西方国家历史经验和当下现实，中央政府（或联邦制的全国性政府）和地方政府保留行政审批权是一种必然，也是一种必需，更是一种必要。但是，行政审批制度改革却始终是一个长久的事务，行政审批改革只有进行时没有终结日。
当然，不同国家的经济政治社会背景不一，行政审批（或规制）改革的阶段不一，改革的内容也不一样。
在市场经济体制成熟、民主政治成型和社会组织成熟的发达国家，行政审批（或规制）改革更多体现在行政审批（或规制）的流程优化以及权力结构精致化等方面。
中国的行政审批制度改革始终与市场经济体制建立与成熟相伴随，是计划经济体制向市场经济体制转变的重要环节，这一点也是与西方国家规制改革不同的社会背景之一。
在市场经济体制不完善的阶段，诸多领域中市场机制并未建立起来，存在着市场结构缺陷；于是，行政审批制的存在是为了帮助建立市场秩序、消除市场结构失灵。随着市场经济体制逐步完善，政府退出市场速度并未与市场机制同步，于是，审批制度改革是消除行政手段替代市场机制、防范政府失败的一剂良药。因此，市场失灵与政府失败的类型决定了行政审批制改革深度与广度。因而行政审批制度改革不仅是政府治理变革而且也是整个经济、政治和社会体制改革的重要环节。
行政审批制度改革的三个方面
行政审批是现代国家管理政治、经济、文化等各方面事务的一种重要事前控制手段和一种准入的批准制度，也是行政权力运行的一个重要方式。它既是政府管理公私事务的一种方式，也是政府管理自身系统的一种方式。因而，行政审批改革是复杂的、系统的过程。
总体而言，行政审批制度改革包括三个方面：一是行政审批事项改革，二是行政审批权力结构改革；三是行政审批制度的质量优化。
行政审批事项改革主要涉及的是政府与市场、国家与社会以及营利与非营利组织之间的关系调整。
行政审批权力结构改革则牵涉到的是行政审批决策权、行政审批监管权和行政审批执行权之间的结构安排。而行政审批制度的质量优化则涉及审批流程优化、审批时间快速和办理审批的场所便民等。
从行政审批事项改革形式上来看，行政审批改革有取消、下放、调整和创设等几种方式。
取消是将原有的行政审批权去掉，将准入制度改为市场竞争或社会自治。行政审批权取消的实质是指政府退出对某些领域的秩序建设，而由市场与社会自发形成新秩序。
行政审批权下放则是政府将自身的行政审批权授给下一级政府，所传达的是政府之间财权与事权之间重新分配。下放行政审批权是重新调整央地关系或政府间关系的结果。
行政审批事项调整主要是指行政审批事项合并或变换管理部门，尤其是将行政审批事项交由中介机构或社会组织来承担。行政审批事项调整反映的是国家与社会之间权力重新划分。
行政审批权创设是指政府根据社会发展需要创设行政审批权，设置了准入制，从而试图建构一种新的秩序。
行政审批制度改革中的实践探索
回顾中国加入世贸组织后行政审批改革历程，国务院层面的行政审批制度改革主要是行政审批事项改革，其中主要涉及行政事项取消和调整。从2002年到2012年国务院先后取消行政审批事项1845项，调整合并了审批事项464项，下放了审批事项147项。2003年《行政许可法》颁布和实施不仅使行政审批权改革进入了快车道，而且明确哪些行政审批权必须保留，从而防范了行政审批改革危及到国家安全。在2004年先后三次保留并设立行政许可500项、暂予保留非行政审批许可审批项目211项和保留了100项涉密行政审批项目。国务院层面行政审批制度改革深刻地展示了中央政府简政放权、有效监管的决心。
从省级政府行政审批制度改革来看，大量工作集中于行政审批事项改革和行政审批制度的质量优化两个方面，也偶尔涉及行政审批权力结构调整。行政审批制度质量优化中的核心部分是行政审批流程改革，实现“一站式”集中审批。具体而言，包括以下基本方式：
一是公开。即公开哪些项目需要行政审批？审批程序包括哪些部分等？例如，上海市自2004年先后出台了一系列规定确立“告知承诺”制度，将行政审批事项目录公之于众，并规定没有列入审批事项目录不得纳入审批范围。
二是集中。即受理审批申请的地点集中，建立集中审批服务办公大厅，推行“一站式办公”。实际上，各地自省市县乡社区都建立了行政服务中心、社区服务中心，从而方便办事人和服务对象办理行政审批申请和公共服务核定。
三是定责。即确定审批责任。由于一个项目审批涉及很多部门，需要确定每个部门审批责任。从审批方式来看，有两种方式：串联和并联。串联审批方式主要明确哪些是主要部门、哪些是牵头部门，如天津市就明文规定，涉及两个以上政府部门的审批事项，采取“一家承办、转告相关、互联审批、限时完成”的审批办法，由一个牵头主办部门统一受理，其他相关部门参与意见会同审批（即多项合一、联合审查、一次性申报、一次性收费、一次性审结），并由牵头主办部门统一答复；进一步减少前置审批，逐步对部分前置审批事项改为后置审批。并联方式是将项目审批中每一项内容同时由相关责任部门进行审批，这样既可以确定部门根据自己职责进行专业审批，又可以防止相互推诿扯皮。并联审批方式的问题在于每个审批责任单位进行审批的标准是否具有相异性，因为审批标准勾连性会导致并联审批难以顺利进行。
四是限时。即建立审批时限制度。审批时限制度规定每项审批工作日时长，超时之后如何处置等。《行政许可法》规定超出审批时限而未告知审批结果的，即可视为许可。
五是反馈。即建立行政审批投诉中心。行政审批投诉中心是获得办事人对行政审批的质量评价核心机构，也是行政审批效果评价机制运行的基本载体。行政审批效果的反馈机制是行政审批权运行的一种矫正机制。
行政审批制度改革中的未竟问题
尽管行政审批制度改革取得了骄人成绩，但是，行政审批制度改革仍然有诸多未竟的事业。归纳起来，有如下几个方面：
1.行政审批权的创设始终缺乏管理。
行政审批权的动态性一方面是大量行政审批权被取消，另一方面又有大量的行政审批权被创设。之所以存在这种状态的根本原因就在于经济政治社会领域新鲜事物始终层出不断。而新鲜事物并不能快速形成秩序，混乱经常与新鲜环境相伴随。秩序既是市场机制运行条件，也是市场机制运行的结果，同时，还是人们生活安康的保证。于是，政府往往基于“秩序需要”的理由，创设行政审批权，规范和约束新鲜事物涌现的频率、速率和总量。行政审批成为铸造秩序的最为常见的一种手段。于是，政府也有创设行政审批权的冲动和习惯。
在行政审批权创设过程中，创设机关会利用法律的空隙或使用新的名称规避法律的约束，形成“法律管不到、政策网不住”的新权力形态。例如尽管《行政许可法》中将许可、审批、核准、等级、保荐函、无异议函等多个名字都纳入到行政许可法约束范畴，但是，一些部门很快创设了“非许可审批”、“备案制”、“核准制”等提法规避行政许可法。这种现象也没有一个专门管理机构进行制止或取消。而且现在的行政审批改革机制，主要对存量进行清理，增量部门缺乏集中审查、控制机制；因而，一些使用冠冕堂皇的包装头衔达到实际审批的目的的隐蔽形式没有得到有效管理，这些隐蔽形式所创设的行政审批权究竟涉及多少领域、多少项目无法全面掌握和统计。行政审批权创设缺乏管理最终也令行政审批权改革的效果大打折扣。因此，对于一个经历了长时间计划经济时期的国家而言，行政审批权的创设缺乏管理必然造成行政审批权泛滥。
2.行政审批权的改革缺乏常规启动机制。
无论是创设还是实施行政审批权并不是毫无成本的。政府通过行政审批方式的管制层出不穷的新鲜事物，一旦管制时机不对就容易出现抑制创新现象，就产生了社会成本。另外，行政审批权从决策到执行涉及多个层级政府和多个部门，不同层级政府和部门之间要协调起来共同行动就需要大量的协调成本和交易成本。因此，改革行政审批权始终是政府的一项常规工作。既然行政审批改革是一件日常工作而非临时性的行为，那么，必须建立起行政审批改革常规启动机制。
从近年来改革来看，几乎每次行政审批权改革启动的机构、负责的机构都不一样。今年行政审批权改革启动机构是国务院，牵头负责的机构则是中央编制委员会。而前六次行政审批改革则时常由国务院启动而由成立的临时机构——国务院行政审批制度改革工作领导小组或国务院行政审批制度改革工作部级联席会议等牵头。因这些临时机构或制度的组成人员本身就来自被改革的部门，他们与原部门之间千丝万缕的利益纠葛以及未来还需回到原单位的利益牵扯，于是，整个行政审批即使形式上启动了而事实上执行乏力。
可以说，行政审批改革缺乏常规启动机制直接导致行政审批权改革不仅经常受到政治干扰，而且缺乏改革的长远规划；每一次行政审批改革的结果也几乎没有绩效评估，改革容易草草收场。
3.行政审批权结构改革始终未受关注。
行政审批权结构包括行政审批决策权、行政审批执行权和行政审批监督权。长期以来，无论是实践界还是理论界均重视行政审批决策权归属于谁，决策权如何容易被企业捕获而形成政企联盟、滋生腐败等。而较少关注行政审批执行权，如行政审批执行权是否被行政机关私相授予其他机关执行等；更加极少关注行政审批监督权，即谁监测行政审批权运行的质量等。事实上，哪些机构具有行政审批决策权，哪些机构具有行政审批的执行权，哪些机构具有行政审批的监督权等问题直接决定了行政审批权运行的质量，借助于法律确定行政审批权结构及其责任主体是极具价值的。
中国《行政许可法》将行政许可批准权赋予了国务院法制办和全国人大常委会法工委，他们对于行政许可权创设的决策起着事前审查、把关的作用。但是，这两个部门有其天生的内在缺陷：一是它们都无法履行对行政审批权实施监督和效果评价，导致行政审批权运行的事中、事后监督与管理缺位；二是这两个部门只能从形式上审查行政审批权是否合法，无法从实质上审视行政审批权是否合理，即不能运用成本收益等方法对行政审批权进行风险收益评估、无法估量行政审批权的社会影响。因此，改革行政审批权结构才能最终用好、用足和用正行政审批权。
行政审批制度改革的未来大方向
1.建立一个行政审批制度改革的综合办公室。这个办公室承担接受行政相对人对行政审批权的投诉、抱怨和评价，并将这些信息反馈到全国人大常委会、国务院和省级人民政府，从而推动行政审批制度改革。在启动行政审批制度改革后，综合办公室将监察改革进程、评价改革的效果。
2.建立一个动态的行政审批权查验机制。在行政审批权创设之时，决策部门就应规定行政审批权使用的有效期，构建到期行政审批权必须接受功能重新评估的制度，从而确保行政审批权符合现实的不可替代的需要。同时，建立行政审批项目的目录公开制度，建立行政审批的结果公示制度和备案制度，从而确保行政审批权始终处于公开、透明和动态管理之中。
3.构建行政审批权风险评估和成本收益分析制度。规制总是与社会发展相联系，规制内容由社会需要决定，社会自治管理水平决定规制的形式与方式，因此，规制风险评估以及规制成本收益分析是西方国家规制管理的常规制度。通过这些制度与技术的运用，力争将腐败排除在外，最大程度发挥市场与社会的功能，减少政府代替市场与社会的谬误。行政审批制度是规制管理的一种类型，因而，防御其权力风险干扰市场与社会正常秩序，节约社会成本与交易成本是始终规范管理行政审批权的补充形式。
总之，对于经历了相当长时间的计划经济制度的政府而言，改革和管理行政审批权永远只有进行时而未有终结日。
（作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院）