金跃明
【内容提要】上海市行政审批制度改革工作起步于2000年，始终坚持“重在制度创新，重在政府职能转变”，聚焦“建成全国行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少的行政区之一”的目标要求，通过重要领域和关键环节的改革，着力优化行政管理，确保政府管得住、管得好，拓宽从源头上预防和治理腐败的渠道，促进创新政府、廉洁政府、法治政府建设，推动经济社会又好又快发展。
上海市行政审批制度改革工作基本情况
（一）在全国率先提出行政审批标准化管理，并获得试点成功。
上海市先后制定和发布《行政审批业务手册编制指引》和《行政审批办事指南编制指引》地方标准等一系列制度规范。分两批对15个部门154项行政审批开展了标准化管理示范试点工作，组织协调市政府部门制定了400多项行政审批的业务手册和办事指南。
1.推进目录管理。建立行政审批目录管理制度，根据国家和地方清理要求，对照目录进行取消、调整，对行政审批实行长效管理，实时动态地掌握审批事项。对于要增加的行政审批，必须在实施前，进行登记备案列入目录后方能予以实施。部门的“三定方案”涉及行政审批的，必须以审批目录为准，目录上没有的行政审批，不得进入“三定方案”。对于未进目录擅自增加审批的，一律进行问责。先后下发了《上海市行政审批目录管理办法》，设计开发了行政审批目录管理系统。编制完成本市市级、区（县）级和镇（乡）街道行政审批事项目录，并正式印发了《上海市行政审批目录（2011年版）》。
2.推进业务手册制定。每项行政审批都要编制业务手册，作为实施行政审批的操作标准，行政机关实施行政审批，要以业务手册为标准，对符合业务手册要求的应予以批准。通过业务手册，建立标准化的审批流程，把审批的要求讲清楚，把审批的行为规范清楚，压缩自由空间，解决随意审批和审批的自由裁量权问题。发布了《上海市行政审批业务手册编制指引》地方标准，已审核完成对98项行政审批业务手册示范项目的编制工作。
3.推进办事指南编制。每项行政审批都要编制办事指南，作为行政相对人申请行政审批的具体依据。通过办事指南，把办事的具体条件、要求，明确地告诉行政相对人，方便行政相对人办事。让申请人一目了然，一次告知清楚，一次就能准备好所需的申请材料。行政相对人的申请符合办事指南规定要求的，行政机关必须予以受理。发布了《上海市行政审批办事指南编制指引》地方标准，已审核完成对98项行政审批办事指南示范项目的编制工作。
4.推进行政审批电子化、信息化。组织审批的服务、办理、日常监管等活动，实现全部上网、全程上网，实现材料网上审核、环节网上流转、意见网上出具、文书网上打印、数据网上共享、过程网上控制等。组织浦东新区、徐汇区、静安区3个区，开展依托电子政务平台加强县级政府政务服务和政务公开试点工作。
大力实施网上预审，做到当场受理、当场发证。对于需要提交纸质申请材料的行政审批网上办理，行政机关在网上办事大厅设置办理预审系统，接收登记申请人递交的申请材料。对于预审通过的，申请人向行政机关提交纸质申请材料核对无误后，当场出具受理通知书；对于无不良记录的申请人，行政机关在受理预审合格后，向申请人出具网上受理通知书，直接对将申请材料进行审查与决定，与纸质申请材料核对无误后，当场核发审批证件。截止到目前，已有涉及15个部门的84项行政审批事项，通过网上预审做到当场受理；涉及11个部门的50项行政审批事项，通过网上预审做到当场发证。迄今，已通过网上预审当场受理、当场发证9万余件。
5.推进审批信息共享。进行审批数据共享和数据比对，原则上数据库已有数据，不得再要求企业提供，取消和删除重复的材料、重复的表式。制定并由市政府下发了《上海市行政审批信息资源共享管理办法》。已确定可供共享的审批信息共2152类，其中涉及审批证件信息1072类，涉及项目信息213类，涉及批后监管信息809类，涉及黑名单信息58类。对建设工程规划等许可证，进行共享试点。开展对涉及政府资助科技和产业化项目审批信息共享，防止科技项目重复申报。
6.推进行政审批电子监察。开始逐步建立市、区（县）两级行政审批电子监察系统，通过数据交换和直接接入，实现与各部门的业务处理系统互联互通，实时自动采集行政审批数据。各级机关依据行政审批电子监察系统发出的监督管理信息，对本单位正在实施的行政审批行为进行实时监控、预警纠错、绩效评估、责任追究、信息服务等。逐步探索建立投资项目、建设工程、市场准入审批电子监管系统，审批和管理信息资源共享电子监督系统和政府绩效评估系统，发挥实时督查、纠偏改善等作用。
（二）在全国率先开展行政审批评估评审改革。
1.开展行政审批专项评估评审清理工作。形成了本市行政审批专项评估评审清理工作方案，并组织市政府各部门，对全市行政审批当中，由企事业单位、中介机构、行业协会等“第三方”出具的评价（估）、评审、项目申请、项目建议书、项目可行性研究、分析、考核、调查、咨询等报告，以及论证、造价、方案、鉴定、鉴证、意见、审图合格证书等证明材料或批准文件，进行全面清理。对于公民、法人或者其他组织能够自主决定的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，通过区域性评估评审、质量认证、事后监管等其他管理方式，可以达到管理目的的，一律予以取消；对于能够实行分级分类管理的，涉及多部门、多环节的，指标、参数相同或相近的评估评审，一律进行简化、整合。并组织力量，对拟保留的评估评审，从内容、程序、时限、收费等方面，逐项提出优化方案。
2.同步推进行政审批评估评审改革优化工作。重点通过编制评估评审建设项目目录、实施分类评估评审、开展区域评估评审、探索同步评估评审、制定实施细则等举措，对一般产业项目开工前行政审批相关评估评审进行了改革优化，在企业投资项目申请报告、环境影响评价、地质灾害危险性评估、卫生学预评价、地震安全性评估等方面已取得突破，并取得成效。从2012年9月1日起，在浦东新区、闵行区区域内，对属于《外商投资产业指导目录》中总投资（包括增资）在3000万美元以下的鼓励类、允许类项目，开展为期一年的外商投资项目申请报告格式化改革试点，简化项目申请报告编制。区域评估评审获得突破，在环境影响评价上，形成《本市开展产业园区规划环境影响评价工作的实施方案》，完成对金山第二工业区、金桥出口加工区（南区）海关封关区等8个基地的规划环境影响评价，并据此简化其入园建设项目的环评内容和形式；在地质灾害危险性评估上，已完成全市所有分区地质灾害危险性评估报告，并在市规土局网站上公布，供建设单位免费下载使用，现已有近100个建设项目在审批时不需单独编制地质灾害危险性评估报告；在卫生学预评价上，准备区分为告知承诺类、表格类、报告类，实施分类评价；在地震安全性评估上，已确定对长兴船舶制造基地东块、长兴船舶制造基地西块、长兴船舶制造配套基地实施区域地震安评。
（三）在全国率先开展区（县）、乡镇街道行政审批清理。
1.加大审批事项清理力度。截至2003年，对本市原有的2027项审批事项开展了三次清理，共取消、调整1044项，总体改革率为51.5%。从2008年开始，开展了第四次行政审批清理工作，共取消、调整952项，其中取消207项，调整745项，改革率为62.3%。市政府部门第四批取消、调整的行政审批事项数量，接近于前三批取消、调整数的总和。从2010年开始，又开展了第五次行政审批清理，并在全国率先对区（县）、乡镇街道实施的行政审批进行了全面清理，共取消、调整88项，其中取消56项、调整32项。最近，我们又完成了本市第六次行政审批清理工作，在6月18日，向社会公布取消和调整行政审批153项，其中取消56项，调整97项。在这过程中，加大了对本市企业登记注册前置审批事项的清理力度，将涉及29个部门的154项前置事项，保留117项（其中19项为初审），下放5项，改成后置30项，取消7项，进一步理顺了各审批部门之间关系。目前，根据《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2013〕19号）的要求，正组织市政府各部门对市级、区（县）级、管委会和镇（乡）街道实施的行政审批、评比达标表彰等进行全面清理。
2.加大行政收费清理力度。根据“少收费、不收费”的目标，按照“地方性法规以及规章、规范性文件设定的收费项目，原则上取消或者停止征收，包括收费依据已经失效或者行政管理事项已经取消的收费，违反行政许可法设定的许可类收费，履行行政管理职责而向被管理对象征收的管理费，不合理的服务类收费，以及明显不合时宜的收费”的标准，共取消和停止征收了148项行政事业性收费，占清理前总数的27.9%，涉及30个政府部门，为企业减负20多亿元；2009年再次清理50多项收费，为企业减负40多亿元。2008年以来，先后取消和停止征收了368项行政事业性收费，为企业减负60多亿元，从而在一定程度上解决了管理就是收费、收费就是管理的“顽症”。
3.加大申请材料清理力度。针对行政相对人反映的“申请材料繁琐、重复提交”等问题，规定申请人提交的申请材料必须有法律、法规或规章的依据，并全部逐一列明，不得在办法中保留要求申请人提交行政审批机关规定的其他材料的规定。未列明的申请材料不得要求申请人提供，或者作为不予受理或者不予审批的理由。对于重复的材料、重复的表式，应予以删减、合并或者取消。特别是结合投资体制改革，将一些属于公民、法人或者其他组织能够自主决定的，以及与现实管理要求不相适应、难以达到管理目的的申请材料，如可行性研究报告、项目建议书等，在所有审批领域进行了清理取消，共涉及40多项审批事项。
（四）创新审批流程，加快产业项目落地。
1.全力推进企业投资项目审批管理制度改革。对投资项目推行分类管理。区分政府投资项目和企业投资项目，对不使用政府资金的企业投资项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。制定并下发了《上海市企业投资项目核准暂行办法》、《上海市企业投资项目备案暂行办法》、《上海市外商投资项目核准暂行管理办法 》、《上海市境外投资项目核准暂行管理办法》等四个规范性文件，于2008年9月1日起正式实施。在这过程中，按照“分类加限额”的原则，总体下放，合理划分市、区投资项目管理权限。市级权限管理重点项目，包括产业项目中“高污染、高能耗、资源性”项目，房地产项目中“市级规划控制范围内的房地产项目、以及经济适用房等政策性房地产项目”，城市基础设施、社会事业项目中“事权在市或需要全市统筹平衡的项目”，除此之外的地方审批权限原则上下放到区县，管委会继续保留市级授权。
2.全力推进产业项目审批流程优化工作。根据市委、市政府的要求，就工业项目落地、老工业园区改造升级中存在的问题进行了集中调研，对现有产业项目开工前的审批流程进行了再造。制定并下发了《上海市产业项目行政审批流程优化方案》（沪府〔2012〕50号），明确了落实产业项目行政审批流程优化方案的分工，将优化方案细化为规划编制进度计划、优化措施操作规程、评估评审管理规定、部门产业项目行政审批优化工作实施细则和涉及产业项目评估评审5个方面共78项工作，并落实了牵头部门和时间节点。将产业项目开工前的审批流程整合为土地取得和立项、设计文件、开工手续三个阶段。制定并下发了《本市建设工程部分简易项目总体设计文件审查告知承诺实施办法》（沪府〔2012〕49号），进一步优化建设工程设计文件审查，提高审批效率。
3.全力推进产业项目行政审批期限“在法定期限上压缩三分之一”。组织市、区两级行政机关，针对本市一般产业项目涉及的61项行政审批，制定本部门产业项目行政审批优化工作的实施细则，逐一明确涉及本部门的每项行政审批的实施范围、审批权限、审批流程、审批期限、申请材料清单、保障措施等。对于审批期限，要求按照“在法定期限上压缩三分之一”的目标进行压缩，在公布法定期限的同时，公布压缩后的承诺期限。无法做到每一项行政审批均压缩三分之一的，应确保61项行政审批的承诺期限总和比法定期限的总和减少三分之一。推动部门将实施细则以规范性文件的形式向社会公布，并接受监督投诉。
4.全力推进涉及产业项目的行政审批下放区县或同步办理，并进行简化。从2012年7月10日起，将区（县）立项且属本市104区块内产业项目的设计文件审查权限下放至项目所属区（县），同时下放区（县）立项项目抗震设防审批，同步办理104区块施工图审查备案和审查合同备案。从8月1日起，产业项目的勘察、设计、监理、施工招投标交易费减免30%。从8月16日起，对于项目资金不属于全部使用国有资金，或者国有资金投资占控股或者主导地位的，且不属于关系公共利益、公共安全的项目，项目的勘察、设计、监理、施工实施直接发包。从9月1日起，产业项目的直接发包手续办理、招投标登记备案、建设工程合同登记备案，实施勘察、设计、监理、施工一体化办理。
5.全力推进开展提高产业项目审批效率的基础性工作。制定了《关于工业用地前期储备工作规程》，实施工业用地前期储备开发。全面实施工业用地带产业项目挂牌，相继制定了《2012年工业用地出让业务操作要点》及《2012年工业用地带产业项目挂牌征询阶段工作优化方案》。形成《关于完善本市产业项目准入评估工作的若干意见》，整合产业项目预审、土地集约利用评估、土地指标配置、土地出让方式确定、污染物排放总量指标和能耗指标配置等事项，进行集体决策，同步评估，提高审批效率。形成建设工程设计文件审查分类征询方案，明确总体设计文件审批阶段和施工图阶段的申请材料清单，确保企业一次送件。
（五）创新一门式审批，推进“四个政府建设”。
1.推进行政服务中心标准化、智能化建设。制定并由市政府下发了《上海市行政服务中心管理办法》，完善相关政策规定和管理措施，研究制定部门行政服务窗口、区县行政服务中心和园区行政服务中心建设、运行的具体标准及有关规定，进一步提高行政效能，改进政府服务，推进上海投资环境的改善，为实现“两高一少”，以及“坚定不移转方式、千方百计稳增长”创造良好的条件。
2.推进市政府部门行政审批一个窗口对外。已有26个部门建有统一对外受理行政审批事项的服务机构，进一扇门即可提出行政审批办理申请。各委办局共设有约200个对外服务窗口，窗口受理各类行政审批和服务项目600余项，每年事项受理总量近100万件。近年来，市政府有关部门围绕提供高效、便捷行政服务的目标，对办理行政审批主要从两方面进行探索：一是推进“管办分离、既受又理”相对集中行政审批改革。如市规土局成立行政许可处并承担对外窗口职责，将其它业务处室的行政事项全部归并至审理处集中审批，探索格式化审批、协作审批、绿色通道审批、窗口当场办结等办理模式，提高审批效率。二是通过审批操作职业化建设强化窗口受理功能。市工商局建立专职审批的注册官队伍，审批事项经窗口统一受理后，按事权大小流转给对应级别的注册官，做到“一人一事一核”，一些相对简单的事项由窗口的注册官当场直接办理，现场办结率达50%。
3.推进区县政府相对集中办理审批。目前区县层面共建有20个集中办理各类行政审批事项的一门式服务机构，承担着“一门对外、集中受理”各类行政审批事项的功能。区县现有行政服务中心总建筑面积约5.6万平方米，窗口数量约600个，工作人员约1800个。每个中心平均有20个部门入驻，有的中心还纳入了社会事业类部门及中介服务机构。一些区（县）政府通过对原有中心的运作机制、内在功能等的完善，进一步推进行政服务中心建设。如，青浦区行政服务中心实行“一门受理、同步审批、限时办结、一口收费”的审批流程，建立和完善了即办件、承诺件、补办件、退回件、联办件、上报件的管理办法。闸北区将职能部门的受理窗口，集中服务中心大厅办公。对重点、重大投资项目，由区建交委牵头联合审批。对一些自由裁量权较小的审批项目集中到社区受理。每年集中办理年检，对企业相对集中的社区、工业园区等上门集中年检。金山区行政服务中心对经济类、基本建设类、社会事业类中涉及企业、业务量较大的审批事项，实行“一门式”、“一条龙”、“一口子”运作。
4.推进社区事务“一口受理”。优化社区事务受理中心服务流程，从“多口”过渡到“一口”，从“多头”走向“一头”。归并窗口设置，从20-30个减至8个；统一受理事项名称、代码，并对每个事项实际流程与法定流程进行比对，合理优化，建立知识库；落实街镇对受理中心的主体作用，将涉及的行政审批事项集中到受理中心，建立“前台一口受理，后台内部协办”的“一门式”工作机制。逐步实现“服务项目、运行机制、管理模式、服务规范、标识标牌”的五个统一。目前，受理中心建设已在全市建制街镇实现了全覆盖，共提供近200个项目的受理服务，全市受理中心的月均接待量已超过100万人次。
5.推进管委会行政审批大部制建设。坚持“园区内事、园区内办”原则，遵循“能进必进、充分授权、既受又理”和“不进驻为例外”的原则，管委会机关各职能处室和下属事业单位审批事项全部进入行政服务中心办理，全部审批环节在行政服务中心内完成。实施管办分离模式，将所有行政审批事项从各职能处室中剥离出来，集中归并到行政服务中心，做到职能处室负责政策制定、规划编制（调整）、协调和监管，行政服务中心负责具体行政审批行为。完善“一门式”办结制，当日事、当日毕，终审类事项力争所有终审环节在行政服务中心内完成，对最后还需在管委会完成用印的审批业务，通过“审批专用章”或分批申请红头文件（加盖印章）的方式实现在行政服务中心办结，提高审批效率。建立两级复核和抽查的监督制度，由行政服务中心分管副主任对审批件进行事后复核，复核发现错件、误件的，及时予以纠错，并对错件、误件进行责任追究。同时，由管委会分管副主任每周对审批件进行抽查，对于抽查发现错件、误件的，在迅速纠错的同时，对复核员、审批员、审核员进行责任追究。
（六）创新分类监管，大力推进批后监管。
1.在全市范围内实施行政审批告知承诺。根据诚信情况，行政相对人只要签订了“告知承诺”格式文本，当场就可以发给行政审批证件，同时，行政机关在两个月内对行政相对人的履行承诺情况进行检查。市政府在2004年4月1日确定了38项审批事项在全市范围内实行告知承诺。2009年以来，在总结经验的基础上，对互为前置的事项、审批条件在行政相对人从事相关活动前无法核实的事项、可以通过制定标准进行管理的等7大类事项，加大行政审批告知承诺的力度，发布了两批实施告知承诺的行政审批事项目录，现共110项行政审批在全市实施告知承诺，每年通过告知承诺实现当场发证的项目达到7.3万多件。
2.深化年检管理制度改革。组织本市经济类、建设类年检较多的部门，实现“三个一批”，即，“取消一批”、“调整一批”、“免检一批”。实施申报备案制，除涉及公共安全、人身健康、生命财产安全的事项外，对于可以通过分析申请人所报送的材料，即可判断申请人是否具备审批条件，是否依法从事审批活动的年检，逐步调整为申报备案制。由区（县）政府牵头负责，统一时间、统一地点、统一收费，开展联合年检。启动网上年检，对于已通过网上预审的企业，做到当场通过年检。
3.强化行业协会和中介机构在市场准入管理和公平竞争中的作用。把一些原来由政府承担的资格资质认定类事项转移给公正、规范、诚信度高的行业协会来解决。如，把一些特种作业人员及司法、金融、教育等行业从业人员的资质资格考评和认定，转移到相关的行业协会。现已将72项审批事项逐步改变管理方式，移交给行业协会和中介机构。建立以直接登记制为核心的行业协会监督管理体制，申请设立行业协会的，向社团登记管理部门提出，并提交筹备申请书、章程草案等文件，由社团登记管理部门听取相关方面的意见。完善登记管理机关、业务部门和相关职能部门的关系，探索“一业多会”，开展适度竞争。将一些不该由政府承担的职能，如不涉及重大公共利益的行业管理方面职能，提供行业服务代替有关行业内部事务方面的职能，一些技术性、专业性管理方面的职能，逐步调整到行业协会。
4.深化阳光审批工作。把公开透明与各部门审批行为相挂钩，作为进行审批的前提条件。做好“三公审批”，即，推进“公开审批”，按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的精神，积极推进规则公开、过程公开、结果公开；推进“公平审批”，在以公开为原则的基础上引入市场竞争机制；推进“公正审批”，明确各审批环节的标准、条件、权责、时限以及相关申请材料等，最大限度减少审批过程的随意性。
5.推动行政审批制度化建设，巩固审改成果。在已制定和实施《规范本市行政审批工作的若干意见》、《上海市设定临时性行政许可程序规定》、《上海市行政许可办理规定》和《上海市监督检查从事行政许可事项活动的规定》等办法的基础上，自2008年以来，以市委文件的形式下发了《关于进一步深化本市行政审批管理制度改革工作的意见》，以市政府文件的形式下发了涉及企业投资审批制度改革的四个规范性文件，以及《上海市行政审批目录管理办法》、《上海市行政审批信息资源共享管理办法》、《上海市行政审批业务手册和办事指南管理办法》、《上海市行政服务中心管理办法》等规范性文件，实现了审改工作的制度化、规范化。
下一步上海市审改工作主要打算
主要按照李克强总理“该放的权力放掉，该管的事务管好”的要求，理顺政府与市场、政府与社会的关系，着重解决“越位”和“缺位”的问题，不断推进行政审批制度改革创新，切实把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。主要有以下几个方面：
（一）进一步减少对微观经济活动的干预，增强社会活力。坚持“凡是市场能决定的，就交给市场；凡是社会有能力承担的，就放给社会；凡是社会组织和中介机构可以作为的，就依靠其发挥作用；凡是政府能购买服务的，就向社会购买”。
一是取消调整一批。力争最大限度减少对生产经营活动和产品物品的许可，最大限度缩小投资项目审批、核准、备案的范围，最大可能减少对各类机构及其活动的认定，原则上取消不符合行政许可法规定的资质资格许可。
二是简政放权一批。根据上海“四个中心”建设的要求，以及本市先进制造业和现代服务业发展的需要，制定简政放权工作方案，对保留下来的行政审批，从审批条件、审批范围和审批权限等方面，完善市场准入，降低各种技术壁垒和门槛，破除社会资本进入的“玻璃门”、“弹簧门”。
三是转移事项一批。在政府现行职能中，将政府不该管的事项，如行业评比、行业领域学术和科技成果评审、法律服务、宣传培训，以及行业评估论证、行业调查、行业统计、行业培训、业务咨询、资产项目评估、行业内的小型纠纷处理，检验、检疫、检测等技术服务与自律监测事项，转由社会和市场自行办理，政府部门不再承担。
四是购买服务一批。除法律法规另有规定，或涉及国家安全、保密事项以及司法审判、行政决策、行政审批、监督检查、行政强制等事项外，将社会公共服务与管理事项、履行职责所需要的服务事项、公共产品提供等，通过购买服务的方式进行实施。
五是市场配置一批。将有限自然资源的开发利用、公共设施物业管理资源、依附于公用设施所从事的经营项目、公共设施公共场所大型活动冠名权项目、特许和专营权项目、有额度和指标限制的事项、公共资产等，通过公开招投标、拍卖、挂牌、专营权转让、租赁、承包等市场机制和市场竞争的方式，及其他管理方式进行。
（二）进一步优化审批流程，提高行政效能。加快行政审批评估评审清理工作。全面推开行政审批标准化管理，扩大网上预审当场受理、当场发证的范围，以业务数据库为基础开展大数据管理，推进行政审批电子监察。推进压缩产业项目行政审批期限有关工作的制度化，启动政府投资项目和现代服务业行政审批流程优化工作。
（三）进一步创新审批服务，改善发展环境。推进行政服务中心标准化建设，提高集中办理率和一个窗口对外率。建立行政审批申请材料收件凭证制度。拓宽提前服务，通过推进行政指导，出台一批实施提前服务的事项。
（四）进一步改革监管方式，提升监管效能。抓紧建立健全批后监管制度，对每项行政审批研究建立行之有效的监管制度。对被审批人实施分类分级管理，实现对监管对象的动态监管。完善和推广网格化监管模式，实现对监管对象的精细化管理。
（作者单位：上海市监察局）