李维汉
【编者按】本文摘自李维汉同志遗作《回忆与研究》（中共党史出版社2013年3月第一版）。作者1942年9月至1946年4月任边区政府秘书长兼政策研究室主任，直接从事了边区政府1942年的第三次精兵简政工作。本文是作者年过八旬、身体多病的情况下完成的，为我们研究我国机构编制工作的历史和现实问题，留下了一笔珍贵的财富。
毛泽东在1942年9月7日为延安《解放日报》写的社论《一个极其重要的政策》中说:“党中央提出的精兵简政的政策，是一个极其重要的政策”。我在同年同月临来陕甘宁边区政府前，他找我谈话嘱咐我转达边区政府的第一件事，也是精兵简政。我回忆在边区政府的工作，就从精兵简政开始。
严重困难
1940年和1941年，是各个抗日根据地遭遇空前物质困难的时期，正如毛泽东说过的:“我们曾经弄到几乎没有衣穿，没有油吃，没有纸，没有药，战士没有鞋袜，工作人员在冬天没有被盖。国民党用停发经费和经济封锁来对待我们，企图把我们困死，我们的困难真是大极了。”陕甘宁边区的财政收支由于下列三个原因，也发生了很大问题：第一，脱产人员猛增。1937年陕甘宁边区成立时，党政军脱产人员仅一万四千人，1938年亦仅一万六千人。1939年后，主要是1940年和1941年，国民党发动两次反共磨擦，用重兵包围边区，并伺机大举进攻。我们被迫从前线陆续调回军队，保卫边区。边区脱产人员(主要是军队)即从1939年起直线上升，计：1939年四万九千人，1940年六万一千人，1941年七万三千人。人员猛增，支出随之大幅度增长。第二，财政收入锐减。陕甘宁边区的财政收入存在一个很大弱点，就是依赖外援。外援(包括海外华侨的捐款、国内民主人士和抗日团体的捐助，以及国民党给八路军的军晌等)在边区财政收入中所占的比例极大，据统计，外援所占的比重:1938年为百分之五十一点六，1939年为百分之八十五点七九，1940年为百分之七十四点七。1940年10月起国民党停发八路军军晌，同时实行断邮，外援也大部断绝。第三，人民负担加重。中央曾经规定，党政军脱产人员不能超过人口总数的百分之三，但当时实际已达百分之五点四，势必增加人民负担。以人民的公粮负担为例:1937年征收公粮一万四千石（一石为三百斤)，占边区粮食总产量的百分之一点二八，每人平均负担仅一升，是很轻的。以后逐年增加，1938年一万五千石，1939年六万石，1940年十万石，1941年激增至二十万石。这个二十万石说明了什么问题呢?第一，它说明公粮已占总产量的百分之十三点八，比1937年只占百分之一点二八，增加了十多倍。第二，它说明每人平均负担已达一斗四升，比1937年只负担一升，也增加了十多倍。人民负担确实重了，党内外反应强烈，党中央、西北局极为关怀。1941年9月至11月，西北局曾派宣传部长李卓然率柯华、秦川、石峻、魏啸天、吴文遴等，在固临县调查了三个区，写了一个《固临调查》材料，也证实了这一情况。正是由于脱产人员猛增，财政收入锐减，人民负担加重，就使我们的财政发生了严重困难。这是一个物质方面的困难，毛泽东说:“我们必须克服这个困难，我们的重要的办法之一就是精兵简政。”
采用建议
精兵简政，是李鼎铭等人提出来的。1941年11、12月间，陕甘宁边区召开第二届参议会，李鼎铭等十一人提出一个有关财政问题的提案，建议:“政府应彻底计划经济，实行精兵简政主义，避免入不敷出经济紊乱之现象。”这个提案经参议会讨论通过，“交政府速办”。毛泽东看到后，批示:“这个办法很好，恰恰是改造我们的机关主义、官僚主义、形式主义的对症药”。党中央讨论了这个问题，并于1941年12月13日向各抗日根据地发出精兵简政、发展经济的指示，普遍推行。以后毛泽东还说过，有“‘精兵简政’这一条意见，就是党外人士李鼎铭先生提出来的；他提得好，对人民有好处，我们就采用了。”
第一、第二次精简
陕甘宁边区政府为了执行第二届参议会关于精兵简政的“速办”决议，在参议会闭会不久，1941年12月4日就发出了《为实行精兵简政给各县的指示信》，同年12月中旬就拟定了整编方案，开始了第一次精简。三个月后，至1942年4月，整编工作基本结束，裁减了骈枝机构百余处，缩减了工作人员数千名，这是收获。但由于缺乏经验，对精简工作的必要性的认识也不足，所以思想提高不多，工作改进不大。
1942年6月30日，陕甘宁边区政府第二十六次政务会议讨论通过《陕甘宁边区政府系统第二次精兵简政方案》，开始了第二次精简。这次精简的重点是建立边区政府本身的工作制度，如实行合署办公制度。政务与事务适当分工，使领导人有可能多抓政务，加强下级，提高县政府职权等。边区政府各个单位根据这一重点分别进行了内部的整编工作，调整机构，精简人员，改革制度。8月初实行合署办公。这次精简工作主要是建立和健全、制度。上级机关也精简了一些人员，但又都充实了基层组织，实际精简不多。
第三次精简
1942年9月，第二次精简已经结束，正在根据党中央《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》进行第三次精简的准备工作。我参加了第三次精简。
1.准备工作。第三次精简酝酿很久，准备充分。主要做了如下工作:
第一，总结经验。1942年9月中旬，对前两次精简进行了认真的检查，内容包括，经过精简后，机构设置是否合适，人员配备有无余缺，职责分工是否明确，行政、用人和总务工作有无制度、是否完整，干部使用、领导作风、目前工作存在什么问题等。这次检查实际是总结第一、二次精简工作，动员第三次精简工作。我虽然未曾参加第一、二次精简工作，但从这一检查中大体了解了它们的成绩、经验和问题，为参加第三次精简工作做了思想准备和组织准备。
第二，统一认识。1942年9月下旬，我们专门召集分区专员，延安、安塞、甘泉等县县长，以及其他一部分县、区、乡干部，举行简政座谈会，研究专员公署①以下各级政府的简政问题。这次座谈会以整风精神进行讨论，使大家对于各级政府的职能有了一致的认识，普遍认为提高政府工作效能的关键在于加强乡政权，简政工作必须以加强乡政权为重点。通过这次座谈会，明确了第三次精简必须注意的一些问题，为深入进行精简打下了思想基础。
第三，准备文件。1942年9月19日至1943年1月14日，西北局召开高干会，简政整政问题是重点讨论问题之一。根据政府党组的指示，在多次集体酝酿的基础上，我负责起草了《陕甘宁边区简政实施纲要》和林伯渠准备在高干会上作的关于《简政整政问题》的报告。1942年11月4日林伯渠在高干会上作了《简政整政问题》的报告，并把《陕甘宁边区简政实施纲要》提交大会讨论，获得通过。
第四，听取指示。准备工作的最重要一步，是直接听取毛泽东的指示。1942年12月，毛泽东在西北局高干会上作了《经济问题与财政问题》的著名报告，提出了“发展经济，保障供给”的经济工作和财政工作的总方针，也提出了“精兵简政”工作。他说:“这次陕甘宁边区高级干部会议以后，我们就要实行‘精兵简政’。这一次精兵简政，必须是严格的、彻底的、普遍的，而不是敷衍的、不痛不痒的、局部的。在这次精兵简政中，必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的。”这是对过去精简工作的批评，也是对今后精简工作的期望。我直接听到了这些指示，极大地提高了对精简工作的意义、目的和要求的认识，在自己的头脑里完成了一次重大的思想武装。
2.贯彻执行。第一、第二次的精兵简政只在政府系统进行。第三次精兵简政根据毛泽东提出必须是“普遍的”而不是“局部的”的要求，在党中央系统、西北局系统和军队系统也进行了。1943年3月20日，党中央召开政治局扩大会议，讨论精兵简政，对中央机构的人员也进行了精简，为延安其他党政军机关的精简工作，做出了榜样。
陕甘宁边区政府进行第三次精简工作的基本纲领，就是《陕甘宁边区简政实施纲要》。它经1942年12月边区政府委员会第三次会议讨论通过，1943年3月13日边区政府主席、副主席明令公布，下达执行。其主要内容和贯彻执行情况如下:
第一，主要内容。这个《纲要》根据边区整风中揭露的问题和总结第一、二次精简工作的经验，本着实事求是的整风精神，从目的、任务、机构、人员、制度、作风等各个方面，提出了十一个问题。其中主要是:一、指出了这次精兵简政的目的，是要使政权工作做到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项要求。要减去一些不急要的政务，全力搞好生产、教育两项急要和首要任务；要减去一些不急需的机构和人员，把政府系统人员由现有的一万一千五百人减至七千五百人，即减去百分之三十五弱。二、重新划分和审定边区政府及其各个工作部门、各分区代表机关、各县、乡政权机关的职权和业务。规定“边区政府是边区政权的首脑部”，基本任务是“掌握政策，掌握干部”；“县政府是边区各级政权的枢纽”，基本任务是“组织人民经济和健全乡政权”；“乡政权是边区政权的基层组织”，“第一个重要任务”是“发展农村生产”。三、要求改善领导作风。首先改善高级机关的领导作风，要善于掌握政策，即会出主意，会指导实行。《纲要》强调指出:“这次简政工作涉及了政策问题，制度问题，业务问题，机构问题，干部问题，民主集中制问题，领导作风问题，以及拥军问题，三三制问题等等”，就是说，“简政工作是一序列的组织问题，又是一序列的思想问题”，“必须从组织上贯彻，又从思想上贯彻”。因之，一方面，要同整风学习结合，用整风精神进行简政；又方面，要同检查工作结合，政务人员要作思想检查，政府系统要作工作检查，用思想指导行动，用行动贯彻思想。要求1943年上半年完成这次精简任务。
第二，组织实施。这是一项十分细致的组织工作，首先是一项十分细致的思想工作。工作人员担心列入编外，不光荣；领导人员担心减少人，难办事。思想问题一大堆。因此决定召开一些干部会议，我和民政厅长刘景范一道，先是召开边区政府各厅处院的负责人会议，做领导机关的思想工作，再是召开各专员、县长联席会议，做中层干部的思想工作。在这些会议中，先组织学习毛泽东在边区高干会上所作《经济问题与财政问题》报告，讨论《陕甘宁边区简政实施纲要》，研究实施简政的措施和加强生产、教育工作的途径。经过这样的学习、讨论和研究，大家的认识有所提高，决心和信心也就大了。
在此基础上，边区政府颁布了一系列有关的组织措施和条例，如《政纪总则》、《县政府组织暂行条例》、《乡政府组织暂行条例》、《各级政府干部管理暂行通则》、《各级政府干部奖惩暂行条例》、《区以上政务人员公约》、《简编方案》等，为简政规定了具体目标、任务和要求。
这就是说，我们做了一些思想工作，又做了一些组织工作。
第三，效果。第三次简政工作经过一年的努力，到1944年初检查，已经获得了预期的结果，即基本上达到了精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五个方面的目的。
精简。业务上，做到了生产第一，其中又以农业为第一位，教育第二，其中又以干部教育为第一位(具体情况将在本篇的《自力更生，建设边区》和《文化教育》两章介绍)。边区政府各部门和下级政府一般已能抓住业务中心，开展业务工作。机构上，全部按简编方案执行。各厅处院的内部机构，裁减了四分之一，边区政府直属机关从三十五个减至二十二个，专署及县府的内部机构从八、九个减至四、五个等，消除了头重脚轻的积弊。人员上，边府各厅处院及县附属机关的人员，都已按计划精简，办公厅、民政厅、财政厅、建设厅、教育厅和物资局等六个单位从原有四百六十九人减至二百七十九人，精简百分之四十强。干部调配上，从下级提拔了一部分干部到专署和边府工作，如边府就调入了五个县长当处长。也选派了一些得力干部去加强区乡政权，如延安县就有十个县级干部调区，二十个区级干部调乡，选送一百五十多个高、中级干部去干部学校培养提高。初步实现了精简上级，加强下级和生产单位的方针。
统一。政治上，政策、法令、命令、指示已基本统一，“政出多门”的现象少了。组织上，加强了“一元化”。各厅、处、院、局在具体业务上可与下级相应业务机构直接联系，重大任务的部署则一律通过各专署、县政府负责人进行。人事任免上，基本上已统一于民政机构，改正了各自为政、自由任免的现象。
效能。由于坚持了统一领导，反对了“各自为政”的现象，精简了机构和人员，加强了下级，使工作效能有很大提高。尤其一些行政和企业机构，工作有明确指标，效能的提高更为显著，如文书科三个人做了过去十三个人的工作。边区通讯站1至4月每日平均投递一万六千六百六十一件，5至11月激增至每日平均投递三万零七十八件，提高效率百分之八十以上。在政府经营的工业中，效能提高的程度更为惊人。
节约。民力的动员减少了，如延安1941年动员民力六万多个，1942年只动员二万八千多个，减少一倍多。绥德1941年动员民力七万五千多个，1942年只九百个，简直说不上什么比例了。一个重要原因，是军队自力更生，自运粮草，不再动员民力，这样就极大地减轻了人民的负担。机关、部队、学校节约粮食、燃料、日用品的成绩也很突出。三五九旅用洋芋和南瓜部分代替粮食，做到了粮食全部自给。被服厂、纺织厂、振华造纸厂等工厂由于精打细算，节省了大量布匹、棉纱、木材等生产用原材料，对经济建设贡献很大。
反对官僚主义。在过去一年中，在反对官僚主义、改善领导作风上，也有进步。我们许多领导干部为贯彻《陕甘宁边区简政实施纲要》，在精简机构和人员、建立统一领导的制度和纪律、调整干部等方面，都做了许多具体工作，如1942年工厂会议开得好，转变了对工业的领导；具体帮助农业劳动英雄订一年生产计划，对边区按户计划及生产竞赛起了号召和推动作用；边区政府对于专员公署的日常指导，也减少了命令方式，增加了民主协商。边区政府以下各级政府的领导作风，也有改进，主要表现在对生产的领导具体了，大家能够自己动手去组织变工队、订农户计划、修水利、组织运输队、改造二流子、改造合作社、改良植棉等。总之，从上到下“官僚”少了，人民勤务员多了。这是最得人心的转变。
从以上简单叙述中可以看出，这次精简工作是有成绩的。说明从边区政府到各专署、县、乡政权确实做到了从思想上贯彻，从组织上贯彻，思想工作和组织工作都是做得很好的。
3.第三次精简工作存在两个主要问题。
第一，有不足，也有过头。这是指第三次精简工作本身说的。有不足，如家属等未妥善处理，使不属正式编制而继续吃公粮的，仅边区一级还有一千余人。浪费现象也还比较严重。也有过头，即有过分集中的倾向，如对小学，部分地采取合并的办法，助长了不适合农村环境的“集中办小学”的缺点，对社会教育也如此，强调社会教育集中办，有的一个区才办一个冬学。机械地执行政府系统新定七千五百人的编制，削弱了某些必要的正常的业务活动。
第二，走回头路。精简后好了一阵，随后又恢复了老样子。这是指第三次精简工作过后的变化说的。第三次精简工作以后，有些单位在组织、机构、制度、人员、作风等各个方面，始终坚持精简成果，甚至续有提高。但也有些单位时过境迁，又走回头路，比如，机构又有增设，人员又有膨胀，制度又有废弛，统一又有削弱，效能又有下降，浪费又有抬头。尤其严重的是，在领导作风方面，官僚主义的残余显然大盘存在，并有滋长趋势。
经 验
经过三次精简，至少获得三条经验。
1．只有精兵简政，才能集中力量于急要和首要任务。当时的急要和首要任务，第一是生产，第二是教育。由于多次进行精简，才终于集中力量发展了生产和加强了教育。可见，凡事要有中心，工作要分缓急。如果缓急不分，百端俱举，必然急也变缓，一事无成，一端也举不起来。
2．精兵简政是临时工作，又是经常工作。所谓临时工作，就是按照一定的精简计划要求在一定时间内完成的工作，有时间性。所谓经常工作，就是要把精简精神在日常工作中贯彻始终，无时间性。我们必须不使一次精简后，时过境迁，死灰复燃。如果一次精简后就一曝十寒，肯定会把精简成果丧失殆尽的。过去的精简情况说明了这一点，全国解放后的多次精简情况也说明了这一点。
3．精兵简政是组织工作，又是思想工作。要改革体制、整顿机构、精简人员、健全制度等，一句话，要在组织上贯彻，首先要在思想上贯彻。要做好思想工作，打通人们的思想，提高人们的认识，引导人们不是被动应付，而是自觉执行。如果组织工作没有思想工作做保证，组织工作就会失去灵魂，不能持久，也无法巩固。
注释：
① 甘宁边区的政制为边区、县、乡三级。专员公署为边区政府的派出机关。区公署为县政府的派出机关——编者注