徐家良 赵 挺
【内容提要】政府购买社会组织公共服务是民营化浪潮的产物,也是政府采购的组成部分。通过文献资料法与访谈法，采用购买者-承接者-使用者-评估者“四元一体”基本分析框架，试图对上海市在政府购买社会组织公共服务的特点与发展现状进行描述与分析。本文研究认为上海市在政府购买公共服务起步早，在购买资金、购买方式、购买进程方面都有自身的特点，但在法律制度保障、预算管理、购买过程中信息沟通等存在问题。政府购买社会组织公共服务宜从宏观制度设计与微观机制完善来推动，前者包括制定政府购买公共服务的地方政府规章、逐年加大财政投入力度、成立政府购买公共服务办公室，后者包括规范购买流程、完善项目评估指标体系、有条件地尝试第三方评估。
政府购买社会组织公共服务的基本理论概述
（一）政府购买公共服务相关概念辨析。
在我国，社会组织的概念在民政部门为主的政府部门中运用较多，一般来说包括社会团体、民办非企业单位与基金会三类组织。从学术研究看，社会组织有小范围、中范围与大范围之分，以上民政部门的划分属于小范围的定义；中范围社会组织除社会团体、民办非企业单位与基金会外，还包括事业单位、居民委员会、村民委员会、业主委员会等；大范围社会组织，除社会团体、民办非企业单位、基金会外，包括事业单位、居民委员会、村民委员会、业主委员会、宗教场所等。本课题所指社会组织大部分是指小范围的，但部分包括事业单位，属于中范围，即社会团体、民办非企业单位、基金会和事业单位。
政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。在理解政府购买公共服务时需要注意以下三方面内容：第一，政府购买公共服务的主体是政府，不论是一级政府，还是政府相关部门；第二，政府购买公共服务的客体是社会组织与企事业单位，社会组织包括社会团体、民办非企业单位、基金会等，企业包括国有企业、民营企业，事业单位同样也是政府购买公共服务的客体；第三，公共服务不同于私人服务。一般来说，政府购买的服务可以分为两大类：一是政府机构及其工作人员自身消费的服务，二是政府机构及其工作人员为社会所提供的服务。前者属于政府内部的服务，服务对象是政府机构和政府官员自身，后者属于公共服务，服务对象是除政府以外的其他社会机构和公众。
政府购买公共服务是政府采购的一部分，遵守《中华人民共和国政府采购法》的相关规定。根据《中华人民共和国政府采购法》第二条规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。可见采购对象包括货物、工程和服务，其中“服务”的行为应该包括公共服务，这样，政府购买公共服务有法可依。
政府购买公共服务是民营化的重要方面。著名学者萨瓦斯认为，民营化可界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。有学者从实践的角度指出民营化主要是指非国有化和生产的民营化，从国内外知名民营化研究学者的界定看，政府购买公共服务是民营化有机组成部分。
（二）政府购买社会组织公共服务“四元一体”分析框架。
政府购买公共服务的制度建构需要考虑四方面的条件：一是公共服务具备较广的消费市场；二是政府有购买的意愿；三是社会组织和企事业单位有能力承担购买职能；四是购买的公共服务能够做到定性和量化方式评估，实行项目过程化管理。有学者提出“三元一体”的分析框架来进行解释，认为政府购买社会组织公共服务这一过程涉及公共服务的供给、生产与消费三个环节，这一分析框架即为“购买者-承接者-使用者”。有学者认为购买公共服务主要涉及四方面主体，即财政部门（资金拨付者、监管者）、职能部门（提供者、购买者、激励者和监督者）、企业或者非营利组织（生产者、承接者）以及社会公众（使用者、消费者）。但这两者都忽略了评估是政府购买活动中非常重要的环节，在当前，尽管评估工作的组织一定程度上是作为购买者政府的职责，但由于购买者与评估者在大多数情况下是不同的主体，而且第三方评估比较客观、公正，所以有必要将评估这一环节单列，成为政府购买公共服务的有机组成部分，由购买者、承接者、使用者、评估者四元一体作为分析框架更为合适。
上海政府购买公共服务的概况与特点
根据不完全的调研，上海市级政府相关职能部门与区县政府通过不同的方式购买公共服务。2009年开始，上海市民政局与区县民政局从两级福利彩票公益金中共同出资，以上海市社区服务中心作为招投标平台，面向已注册登记，满足一定条件的社会团体、民办非企业单位和公益性非营利事业单位三类组织，按比例配套使用福利彩票公益金购买社区养老、济困、扶优、助残服务以及其他社区公益服务。从2009年6月2日上海新途社区健康促进社第一个获得招标开始，截止2012年12月15日，中标组织为224个。2009年、2010年、2011年、2012年，社会团体中标分别为23个、9个、9个、18个，民办非企业单位中标分别为52个、27个、37个、31个，公益性事业单位中标分别为10个、4个、1个、3个。通过比较，民办非企业单位的中标数量最多。这些中标组织的分布如表1所示。
除了上海市民政局外，市绿化市容局通过定向、招标邀标的方式向直属的23个改制企业和国有企业购买环卫作业、绿化养护、林业养护等服务，其中招投标的比例很小，在绿化养护方面，全市18个区县一年有5.8亿，其中公开招标与邀标仅占20％。市水务局、海洋局通过招投标、定向方式向上海市排水公司、国家海洋局东海分局直属事业单位购买排水服务、地方养护、海洋环境与污水处理等服务。市农业委员会通过定向委托形式向上海市农业技术服务中心等购买农产品质量安全检测服务，市卫生局向社会公开招聘购买120救护员。
资料来源：根据公益招投标网http://www.gysq.org/SQGY/Web/Default.aspx相关资料整理。
为了确保上海的经济稳定与社会和谐，市禁毒委员会办公室、市司法局社区矫正工作办公室、团市委社区青少年事务办公室通过定向委任形式分别向上海市自强社会服务总社、上海市新航社区服务总站、上海市阳光社区青少年事务中心购买为药物滥用人员、矫正人员、“失学、失业、失管”社区青少年提供的专业社工服务。
也有不少区县购买服务。2010年，静安区政府购买社会组织的总额达到6450万元，比2007年增加一倍。静安区外经委、劳动局、卫生局、劳动保障局通过定向委托、有限招投标、公开招标方式向区商业联合会、区商业企业管理协会、区企业联合会、民办培训中心、民办专业服务机构购买外资企业年检与业务培训、劳动技能培训、医疗服务的鉴定与评估、推进工资集体协商与企业承担社会责任等服务。
资料来源：周翠萍.我国政府购买教育服务的政策研究［D］.华东师范大学2011届博士论文.
概括起来，上海市政府有关部门和区县政府购买公共服务的领域主要集中在以下四方面：（1）社区民生服务，如社区就业服务、社区社会保障服务、社区公共卫生和计划生育服务、社区救助、社区安全、社区文化、社区环境保护、慈善超市、便民早餐等；（2）行业性服务，如行业调查、统计分析、资质认定、项目评估、业务咨询、技术服务、民办学校的委托管理等；（3）社会公益服务，如信访干预、法律援助、再就业教育培训等；（4）社会管理，如外来人口管理、矛盾调节、家庭收养的评估等。
上海市委市政府相关部门和区县政府通过这些领域购买企业和社会组织提供的公共服务，逐步形成具有上海特色的政府购买公共服务实践，体现在以下四个方面：
1.资金来源多元。资金来源包括财政预算支出与福利彩票公益金。从市政府相关部门来看，大多数政府职能部门运用本部门年度预算资金用于政府购买。从区县政府来看，浦东新区已经将政府购买教育公共服务全部纳入公共预算，并且作为一个单独的条目列入部门的公共预算。
上海市民政局运用福利彩票公益金购买社区公共服务，福利彩票公益金占市民政局政府购买经费较大的比重。市社区服务中心购买公共服务的资金主要来源于福利彩票公益金，体现“扶老、助残、救孤、济困”的宗旨，每年购买公共服务的金额达4000万，除市福利彩票金按每年中标项目标的50％对中标组织予以资助外，区民政部门也按照中标项目标的50％对中标组织予以资助。
2.资金分布不平衡。经过几年的实践探索，市政府有关部门与各区县政府每年用于购买公共服务的经费已经由初期的几十万、几百万上升到千万、上亿的水平，但政府购买公共服务的资金分布并不平衡。一是基础设施的资金投入量大，市城乡建设和交通委员会2011年购买为7-8亿元。二是经济比较充裕的区县投入资金较多，浦东新区政府2010年政府购买金额达4-5亿元。静安区政府2010年购买社会组织的总额达6450万元，比2007年增加一倍。三是与人有关的直接服务比较少。从2008—2010年间，针对特殊人群所提供的服务，自强社会服务总社、新航社区服务总站、阳光社区青少年事务中心三个社会组织政府购买的金额分别维持在150万、200万、140万左右，增长幅度不大。
3.以定向购买为主。政府购买公共服务的方式主要有两种形式：一种定向购买，一种是招投标，定向购买分为项目、非项目与直接资助三种形式，招投标主要是以项目形式进行，上海市的政府购买以定向购买为主。
定向购买是指政府将一个项目或者一项职能直接委托给特定的机构，通过支付现金、实物或者提供政策优惠作为购买的方式，该购买方式有三种具体的实践形态：项目形式、非项目形式、直接资助形式。项目一般有明确的起始点，具有创新的性质。项目方式是指政府部门根据社会需求将公共服务设置成相关的项目，然后委托给特定的机构。非项目形式是指针对综合性与复杂性的情况，委托的公共服务不能进行项目化管理，政府只作原则性的规定，允许承接主体发挥自身的主动性与创造性的形式。市禁毒委员会办公室、市司法局社区矫正工作办公室、团市委社区青少年事务办公室对市自强社会服务总社、市新航社区服务总站、市阳光社区青少年事务中心三家社会组织的购买主要通过购买服务人员的方式进行，主管单位以每位社工每年大约五万元的标准支付，当然这笔经费除了支付社工的工资外，还包括管理费用与办公经费。直接资助形式的做法是，作为购买者的政府对于承担公共服务职能的机构给予一定的资助，资助的形式既有经费资助、实物资助，也有优惠政策扶持。浦东新区社会发展局按照“小政府、大社会”理念，以直接资助的形式创建浦东新区罗山市民会馆，不仅为罗山市民会馆提供资金的资助（总投入856万元，其中社会发展局投入218万），还提供房屋与场地（市场估计价200万元），更在扩大会馆规模、动员社会资源等诸方面得到浦东社会发展局的优惠政策扶持与帮助。
招投标是指政府的公共服务项目向社会公开招标，投标的机构通过项目申请，以质取胜，并由政府付费的一种购买方式。招投标是一种典型的项目化运作形式。就中标项目的投标来看，参与投标机构往往只有3—5家，具备竞标能力的社会组织参与远远不足。浦东新区政府购买不完全是竞争的，而是带有支持和培育性的。公益创投也是典型的项目化方式运行的，即公益组织发现社会需求，设置创造性的公益项目，然后向政府部门申请资助。从上海市的政府购买实践看，除了市民政局的公益招投标外，上海政府购买公共服务的方式以定向购买为主。
4.政府购买的渐进性。上海市购买公共服务的方式以定向购买为主，反映出现在投标主体的数量与质量不足以形成充分的竞争性市场，使得招投标的购买方式难以形成。以浦东新区为例，区教育局向专业的教育机构定向购买教育管理与教育评估，主要是出于这样的考虑，即由于教育管理与教育评估是一门需要专业技能与实践经验的行业，往往只有那些丰富经验的教师与主管官员才能从事，所以符合资质条件的专业教育机构数量极少，难以形成充分的竞争性市场。
随着政府体制的不断改革，将原先直属的事业单位改制为国有企业。除非《中华人民共和国政府采购法》有特别规定，一般地方政府职能部门往往将本行业的服务生产定向委托给这些国有企业，这种购买方式与上海市政府体制的改革、社会组织的发育与市场的成熟度基本适应，符合上海实际情况。
5.社区服务中心公益招投标是亮点。上海市社区服务中心受市民政局的委托负责全市政府购买公共服务招投标具体事务。尽管上海市购买服务以定向购买为主，但值得一提的是社区服务中心公益招投标的流程比较规范，评估指标体系较全面。公益招投标的流程分为立项与招标、投标与评审、项目实施、过程监督、绩效评估五个环节。先由市与区县民政局提出项目招标需求，然后作为满足资质要求的单位提交申请。社区服务中心是社区公益服务项目招投标的工作平台，作为受托机构负责招标工作方案和各环节的具体组织实施、投标方案的评估审议、协助有关方面对资助项目的过程监督评估与效益评价等。从招投标的流程看，涉及招标方、受托机构、投标方三个主体。
随着政府购买公共服务的持续多年，评估的作用越来越大，上海市民政局和上海市社区服务中心专门制定《上海社区公益服务招投标项目评估指标体系（暂行）》，共分项目完成情况、服务满意度、财务绩效、组织能力建设、综合效益评价五个一级指标，用于评估所有上海社区公益服务招投标的中标项目，既评定接受上海市福利彩票公益金资助的主要依据，又为中标项目提高项目品质提供技术指导。2012年2月，上海市颁布《社区公益服务项目绩效评估导则》，对上海市公益服务类社会组织在社区运作的公益服务项目进行绩效评估，充分发挥社区公益服务项目资助机构与第三方评估机构的作用。
上海政府购买公共服务存在的主要问题
尽管上海购买公共服务取得了一些成绩，但也存在一些问题，包括政府购买缺乏相应的法律制度保障、购买资金尚没有统一的预算科目、购买过程中信息沟通不畅、购买过程不规范等。
（一）缺乏相应的法律制度保障。
《中华人民共和国政府采购法》中尽管规定了包括服务在内的采购范围，但对于服务的理解只限于政府自身运作需要的服务，如政府后勤服务、政府信息化建设与维护，政府为公众提供的公共服务并没有纳入政府采购的范围。2010年发布的《政府采购法实施条例（征求意见稿）》中明确指出，“政府采购法第二条所称服务，是指除货物和工程以外的政府采购对象，包括各类专业服务、信息网络开发服务、金融保险服务、运输服务以及维修和维护服务等”。在细化的《政府采购品目分类表》中,印刷出版、咨询、信息服务、维修、保险、租赁、交通车辆维护、会议、培训、物业等十大类服务项目都是针对行政部门的后勤服务,教育、公共卫生、社会福利等公共服务未纳入其中。当然，在该法中规定的供应商也不包括社会组织。显然，在我国总体上缺乏政府购买公共服务制度化建设情况下，上海市有必要作出相应的地方制度创新，完善地方政府采购法律法规及相应财政制度体系。
（二）政府购买资金尚未纳入统一的预算科目，不利于审计与监管。
在上海，政府购买的资金除来自于专项资金、预算资金外，福利彩票公益金与行政性事业收费等也是政府购买资金的重要来源。从调研看，市绿化市容局、市水务局海洋局、市禁毒委员会办公室、市司法局社区矫正工作办公室、团市委社区青少年事务办公室、长宁区政府等市委市政府职能部门与区县政府，尽管已经开展了政府购买的活动，有些部门政府购买的资金甚至已经占单位预算较高的比例，但政府购买资金并未在该单位预算中单列。当然，上海浦东新区政府购买教育公共服务的资金已经在部门预算中单列。从总体上看各个部门政府购买的随意性较大。从政府购买资金的制度化规范看，上海政府购买公共服务尚处于初步发展阶段。
（三）购买过程缺少中介机构，信息沟通不畅。
由于信息渠道的有限，社会组织对包括政府购买的相关信息与资源往往了解不多。对此，上海一些区县已经有了一些探索，静安区考虑建立一个政府购买服务的统一平台，承接这些服务的组织申请。通过信息平台使政府的资源向社会组织开放，同时也让社会组织的运作向政府开放。静安区社会组织联合会作为联系社会组织与政府的枢纽，发挥信息沟通的重要功能。上海市浦东新区公益组织项目合作促进会也是一个中介性社会组织，除了负责项目推荐会、工业园托管等事务，还分享政府购买服务的信息，拓展购买服务的渠道和方式。该机构秘书长在访谈中说“现在社会组织对购买服务有意识，但不知道怎么做。一些机构找我们做招标代理，我们了解社会组织，充当投标方中介，做翻译”。从这个意义上讲，政府购买过程中需要建立多个信息共享的平台作为政府与服务生产者之间的桥梁，公开政府购买公共服务的项目、流程、招投标以及结果，使中介机构逐渐做大和做强。
（四）购买过程不规范，评估环节被忽视。
政府购买公共服务过程的不规范，主要表现为购买合同不规范、购买方式选择的标准不清、评估环节不完善。政府购买的合同较为简单，不规范，有些甚至没有合同。在签订合同时，社会组织往往处于弱势的一方，没有强调社会组织的权益条款。政府购买方式的选择，往往直接委托下属的事业单位或者国有企业，公开的竞争性购买少，这不仅造成事业单位、国有企业、社会组织之间缺乏公平，而且在事业单位内部、国有企业内部、社会组织内部也不公正。显然，评估作为购买过程的重要环节，并没有得到应有的重视，这一点对于定向购买的公共服务而言特别突出。
完善上海政府购买公共服务的对策建议
（一）制定购买公共服务的地方政府规章。
在《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国政府采购法实施条例》尚无修改并对公共服务作出专门规定之前，出台指导政府购买公共服务的地方政府规章，避免实践的随意性，有其现实意义。事实上，不少地方根据该地政府购买公共服务的发展制定相关的地方性规范文件，如北京市海淀区政府《关于政府购买公共服务指导意见（试行）》（2006年）、《成都市人民政府关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》（2009年）、《广州市政府购买社会服务考核评估实施办法（试行）》（2010年）、杭州市政府《关于政府购买社会组织服务的指导意见》（2010年）等。在上海，浦东新区政府发布《关于着力转变政府职能建立新型政社合作关系的指导意见》（2007）、静安区政府发布《关于政府购买社会组织公共服务的实施意见（试行）》（2011）、闵行区政府发布《关于规范政府购买社会组织公共服务的实施意见》（2011）。上海市浦东新区、静安区、闵行区政府出台相关的规范性文件推进了政府购买公共服务，这为上海市制定地方政府规章积累了丰富的实践经验。所以，在上海，有必要制定《上海市政府购买公共服务管理办法》，其内容包括总则、购买主体与购买方式、购买流程、部门职责等。
（二）加大财政投入力度，按比例逐年增加。
市委、市政府《关于进一步加强社会建设的若干意见》明确提出“完善政府购买公共服务机制，在财政专项经费中逐步扩大购买公共服务的比例”。市委办公厅、市政府办公厅《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》，文件再次强调“对协助政府参与社会管理和公共服务的社会组织，要通过项目招标、合同管理、评估兑现等形式，建立政府购买服务机制。政府部门要将购买服务的资金列入部门年度预算，并逐步扩大购买服务的比例。”政府应该加大财政投入，推动政府购买公共服务活动。利用新增财力加大对基本公共服务的购买力度，并按照一定的比例逐年增加。特别重要的是，财政局有必要将各个预算单位购买公共服务预算资金单列，有利于监管与审计。实际上，上海已开始在会计服务、城市维护服务等领域，试行政府购买服务的预算管理，为制定政府购买服务的预算管理办法奠定基础。建立稳定的政府购买资金制度，对于社会组织等购买主体的培育，政府公共服务供给水平的提升都是十分有利的。
（三）制定购买公共服务的法定流程，建立与健全项目评估指标体系，尝试第三方评估等多种方式。
购买公共服务流程的建立与完善直接关系到公共服务的提供效果，是规范政府购买行为的首要任务。一般而言，在统筹考虑全市公共资源的基础上，各预算单位提出年度购买公共服务的具体项目，并编制相应的预算，由市财政局审定，报市政府审批同意后列为年度政府购买公共服务项目。政府购买公共服务的流程可以简单概括为：编制年度计划、报请政府审议、确定购买项目、编制预算草案、组织实施购买、进行绩效评估与财务审计。
（作者单位：上海交通大学国际与公共事务学院）