张 家 浩
【内容提要】机构编制数、实有人员数、财政供养数相对应的机构编制实名制管理是中央和地方从2006年开始着力推进的一项重要工作，它既是机构编制部门对编制使用实施监控，有效遏制超限额设置机构、混用编制、超编进人、超职数配备干部、“吃空饷”等违法违纪问题的重要抓手，也是组织人事和财政部门按照编制使用情况调配人员、核定预算、核拨经费的重要依据。从各地的实践来看，这一管理措施目前尚处于不断探索和完善的阶段，由于目前大部分地区机构编制部门对机关事业单位的编制使用缺乏有效制约，实名制信息更新的及时性、准确性及管理的有效性问题尚未得到很好解决。因此，构建一个高效便捷的部门协作联动机制便成为摆在各级机构编制部门面前的一个重要课题。
部门协作联动是完善实名制管理的重要保障
机构编制实名制管理要求管理对象按照规定及时、如实申报本单位机构、编制、实有人员信息；机构编制部门建立维护机构编制实名制信息库，办理机关、事业单位人员出入编手续，提供机构编制、组织、人力资源和社会保障以及财政等部门共享的信息平台；组织人事部门依据信息平台提供的编制、职数空缺情况调配人员、核定工资待遇标准；财政部门依据信息平台提供的实有人员动态情况及组织、人事部门核定的人员工资待遇标准，编制机关、事业单位的经费预算，适时核拨或核减人员经费。
但是，在缺乏有效制约的情况下，各机关事业单位难以形成向机构编制部门及时报送人员变动信息、办理出入编手续的自觉意识，机构编制部门与人事部门分设后，对人员变动的信息也难以主动及时掌握，因此往往造成实名制信息滞后，不仅无法为相关部门提供及时、准确的人员调配和经费预算、拨付依据，造成数出多门且无一准确全面，而且导致机构编制部门对编制使用的监控作用难以发挥。由于底数不清，使用失控，机构编制部门难以主动对机构编制资源进行科学合理的动态调整，收回空余编制更是难上加难，因此要实现优化机构编制结构的目标难度很大。
为有效解决制约机构编制实名制管理的瓶颈，2009年12月，中组部、中编办、财政部和人社部下发了《关于加快推进机构编制实名制管理工作的通知》（中央编办发〔2009〕39号），明确要求“机构编制、组织、人事、财政等相关部门建立长效工作机制，加强沟通协调、密切配合和工作联动”。因为人员调配和人员经费预算、拨付对各机关事业单位构成刚性制约，而机构编制部门光靠自身的监督检查手段，不仅耗费人力，难以长期坚持，而且由于缺少处罚措施，很难对管理对象形成有效制约。要让编制使用环节的制约因素得以在实名制管理中充分发挥作用，必须依靠相关部门的协作配合，形成环环相扣、缺一不可的工作联动机制。
部分地区的探索与实践
近几年来，机构编制、组织人事、财政等相关部门建立起一个以单位和人员基本信息为关联的共享信息平台和协作联动机制，一直是中央和地方积极探索的目标。一些省市先后通过软件开发、制定管理制度等方式尝试建立与组织人事和财政部门的协作联动机制。
2011年，江苏省编办与省财政厅联合开发了机构编制实名制与财政统发工资系统，通过选择部分单位试运行后，已在省级统发工资单位全面上线。从运行的情况来看，由于原来各自独立的两个管理系统并网运行，实现了信息共享，并增加了编办对统发工资人员信息的审核环节，从而对各统发工资单位与工资调整相关的人员变动起到了必要的制约作用，基本实现了对统发工资单位新增和职务晋升人员信息的适时更新和对编制使用情况的实时监控，可以有效制约超编进人和超职数配备干部，为推进机构编制实名制管理奠定了良好的基础。但是，由于该管理系统对非统发工资单位难以覆盖，对人员出编信息的更新也缺乏刚性制约，因此在解决实有在编人员信息不准确和“吃空饷”等问题上，仍需要以经常性的监督检查作为补充。
江苏省淮安市目前正在探索与市财政预算编审工作的协作联动机制，要求所有预算单位的人员信息必须先上网登录机构编制实名制系统进行更新，经市编办审核通过后方可作为市财政局编制年度人员经费预算和核拨人员经费的依据。市编办通过组织人事部门获取人员招录、调配、自然减少和职务变动信息，与各单位提交的人员信息进行比对，核准后以书面形式盖上专用章送交市财政局。这一机制可以实现机构编制部门与所有财政预算单位的联网互动，这在很大程度上弥补了省管理系统的不足，提高了机构编制实名制管理的成效。但是，该机制对一些非市级财政保障的单位缺乏刚性制约，与组织人事部门尚未实现工作联动，难以及时获取人员变动信息，因此仍难保证人员信息100%及时准确，而且信息核对的工作量太大，对编制使用的监控也被动滞后。
江苏省涟水、金湖等县近年来建立了编制核准使用和出入编备案制度，由机构编制部门对机关事业单位人员招录、调动编制年度计划，办理编制核准使用手续，并对人员出入编和职务变动实行备案，组织人事和财政部门依据机构编制部门出具的出入编和职数使用备案记录办理工资待遇调整、经费核增核减等手续，实现了机构编制与组织人事及财政部门的协作联动，进一步完善了机构编制实名制管理。但是，由于该机制增加了编委会对年度进人计划的审定和用编核准环节，出入编和职数使用备案手续也都靠人工办理，因此在一定程度上影响了工作效率和用人的灵活性，另外对人员出编信息的及时更新仍缺乏刚性制约。
此外，还有一些地方建立了机构编制实名制管理系统与人事部门的工资审批系统并网运行的机制，解决了与人事部门的工作联动问题。但由于二者在人员管理的口径上不完全一致，对党委管理的机关事业单位难以形成有效制约，对不涉及工资调整的人员变动信息也难以做到及时更新。
部门协作联动长效机制的构想
综合各地探索实践的经验，笔者认为机构编制实名制管理的理想模式应当是“一套完善的管理制度＋一个成熟的信息共享平台和管理系统”，形成一个部门协作联动的长效机制。
一套完善的管理制度，应当由地方党委政府行文，明确规定机构编制、组织、人力资源和社会保障、财政等部门及各机关事业单位在机构编制实名制管理中的职责，规定编制使用环节的管理流程，尤其要明确授予机构编制部门事前的用编核准和事后的人员出入编、职务变动备案权限，变动人员的工资调整、预算和经费核增核减，都应以机构编制部门审核备案的记录为依据。由于事后备案与事前核准相互配合，从而形成刚性制约，促使管理对象及时报送人员变动信息，以便机构编制部门有效实施对编制、职数使用环节的监控，适时掌握在编人员变动的情况，及时制止和纠正违反机构编制管理规定的行为，并为主动谋划机构编制资源的动态管理、优化机构编制结构创造有利条件。
一个成熟的信息共享平台和管理系统，应当包含机构编制、实有人员、工资待遇、社会保险和财政预算等信息，保证机构编制、组织、人力资源和社会保障、财政等部门和各机关事业单位能够共享这些信息；根据各个部门的管理需要，可以设置多个管理模块，设置科学合理的管理流程，不同部门享有不同的管理权限，确保每个管理模块既相对独立，又与其它模块之间环环相扣、互联互动、先后有序、协调顺畅，实现各部门之间相互协作、相互监督、相互制约；除用编核准需要人工报送和审核批准之外，其余审核备案和调整变动工作都可以在规定的时间节点内通过网上操作来完成，对大部分符合规定、正常变动的人员信息，可以在系统中设置为自动审核通过，尽量减少人工操作，这样既可堵塞管理漏洞，又可提高管理效率。
从各地探索实践的成果和互联网信息技术发展的现状来看，我认为构建这样一个机构编制实名制管理部门协调联动长效机制，既是必要的，也是可行的。只要各级机构编制部门积极努力，各级党委政府高度重视，各相关部门形成普遍共识，在人力、时间、资金等方面舍得下大力气投入，这样一个理想的管理模式对我们来说并非遥不可及。
（作者单位：江苏省淮安市机构编制委员会办公室）