上海市长宁区委组织部、长宁区编办
【内容提要】党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，提出深化行政管理体制改革的总体目标是到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变。党的十八大再一次提出加大力度推进机构改革的深刻命题。怎样在依法治国的大前提下，在改革的攻坚期中，将机构编制管理置于法制化轨道上扎实推进，与国家整体改革紧密契合，对机构编制部门如何进一步提升规范化管理提出了具体要求。
法制化背景下，机构编制管理制度建设的意义和成果
（一）机构编制管理法制化建设的意义。
1．机构编制管理法制化是深化行政体制改革的根本保障。
党的十二大以来，中央多次围绕我国行政体制和机构改革专题对机构编制管理法制化提出要求。十三大、十五大、十七大又分别指出“制定行政机关编制法，用法律手段和预算手段控制机构设置和人员编制”、“深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化”、“加快推进机构编制管理的法制化进程”等要求。在机构编制管理法制化保障下，改革开放以来我国相继开展了6次较大规模的政府机构改革，取得显著成效。国务院组成部门由1982年的100个左右削减为2013年的25个。
2．机构编制管理法制化是推进法治政府建设的重要途径。
2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，不仅提出了全面推进依法行政、建设法治政府的目标，而且强调要合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限，即科学合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职责、机构和编制的法定化。机构编制管理法制化是推进行政机关依法行政的首要和关键环节，能够为提升法治政府建设水平、全面推进依法治国创造有利条件。
（二）机构编制管理法制化建设的主要成果。
1．中央、国务院加强机构编制管理的立法步伐逐步加快。
从1975年小平同志提出“编制就是法律”的论断，到1997年颁布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》，标志着我国机构编制管理真正进入立法探索阶段。2007年《地方各级人民机构设置和编制管理条例》等一系列法规出台，确立了“中央统一领导、地方分级管理”的机构编制管理体制，进一步奠定了机构编制管理的法制化基础。此后，中央、国务院又连续出台了一系列法律法规和政策性文件，机构编制管理法制化建设的步伐明显加快。
2．上海市关于机构编制管理的法规制度保障趋于完善。
几年来上海市机构编制管理工作始终围绕中央部署，坚持以“改革、管理、法制化”三位一体的工作思路，大力推进机构编制管理法制化建设，配套制定了一批工作制度、实施意见，进一步严格规范了审批权限和程序，如《上海市机构编制委员会工作规则》、《上海市行政机构设置和编制管理办法》、《关于进一步加强和完善本市事业单位机构编制管理的若干意见》等，此外，《上海市事业单位机构编制管理办法》和《上海市机构编制监督检查办法》也将陆续出台。
机构编制管理规范化制度化建设 存在的主要问题及原因
尽管机构编制管理法制化建设各方面取得了很大的成效，但与深化改革的目标，以及实现科学规范和制度化管理的客观要求还有较大差距，机构编制管理在各个层面还存在诸多问题，主要有以下几个方面：
（一）宏观层面法规制度尚未健全，程序性规范不够。
1．法规制度滞后于改革发展。
机构编制管理法制化依靠法律法规的强制力，切实保障和维护机构设置和编制管理按照科学规律进行。但现有的机构编制政策法规，大多重“结果”轻“过程”。侧重于对机构编制管理提出目标要求，原则性较强，程序性、操作性不够。另一种情况是重“机关”轻“事业”。我国行政编制早已实现了中央总量控制，在各级机关的“三定”规定中进行了明确。但事业编制的管理机制还不健全。尽管1998年国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》和2005年中央编办下发的《事业单位登记管理暂行条列实施细则》对事业单位的登记、变更、撤销及监督管理作了明确规定，但对事业编制的核定标准仍未明确，只有控制总量的原则性要求，造成事业编制不断膨胀，控制难度大。
2．科学管理的机制还不够健全。
长期以来，我们在机构编制管理问题上存在重审批、轻管理的问题，降低了管理的有效性。机构编制实名制管理机制还不健全。2009年中央编办下发了《关于加快推进机构编制实名制管理工作的通知》，从“管数字”转变为“管具体”，从“管一时”转变为“时时管”。缺乏科学的评估体系。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当定期评估机构和编制的执行情况，并将评估结果作为调整机构编制的参考依据。到目前为止，尚未出台对机构编制管理的评估量化指标和评估办法。管理中难免凭借主观判断，存在盲目性。
3．监督检查的举措不够有力。
监督检查是保障机构编制工作执行的重要环节，目前，由于缺乏监督检查法规制度，监督检查的实施手段匮乏。现有法律法规侧重于如何处罚，很少涉及监督检查的途径、程序，监督检查较为乏力，影响机构编制管理的严肃性和权威性。监督检查发现问题后的执行力不够。2009年中纪委下发的《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》和2012年9月监察部、人社部联合下发的《行政机关机构编制违法违纪行为政纪处分暂行规定》，对各类违纪违规行为制定了具体处罚条款。而如何确定责任人，谁来监督执法，谁来具体处罚，在实际工作中难以得到落实。
（二）微观层面工作程序不够规范，影响工作效率。
1．编委工作规则尚未完全理顺。
编委是本级党委、政府的议事协调机构，在本级党委、政府领导下负责本级行政区域的行政管理体制和机构改革以及机构编制管理等工作。长宁区自1991年制订《上海市长宁区编制委员会组织简则（试行稿）》之后未进行过文件修订，只是在内部进行反复补充和调整，显得不够规范，缺少权威性，与机构编制管理法制化的要求不相符合。2007年上海市出台了《上海市编制委员会工作规则》，有10个区县分别以区委区政府或区编委的名义正式下发了《区（县）编委工作规则》，为建立各类机构编制管理制度奠定了基础，值得我们借鉴。
2．编办与横向部门之间职能分工较为模糊。
机构编制实行“一支笔”审批制度，除党委、政府和机构编制部门外，其他任何部门和单位无权决定机构编制事项。然而，日常机构编制工作并不仅仅是机构编制部门的一家之事，离不开组织、人社、财政、纪检监察等部门的密切配合。由于协调配合机制不健全，长宁区机构编制管理在某些具体分工、操作环节上缺乏明确界定和规范程序，易产生信息不对称、衔接不畅、管理缺位等问题。比如，与区人社局在机关、事业单位人员招录计划制订上报、编制审核等环节的职责和流程还不十分明晰；与区财政局在审批事业单位经费来源调整的先后顺序上没有成文规定，其每年度下拨财政供养人员经费未与编办比对核定数和实有人员数；编办与纪检委、组织部干部监督室、干部科、综合干部科等在预防或处理机构编制违规违纪行为、审核处级、科级领导干部提任时缺少联动措施；在编外用工管理审批方面，编办缺少依据“三定”内容行使审核的职能。由此，使编制管理做到主动管理、源头控制、过程监督的作用无法体现，也给部门工作带来不便。
3．编办内部的工作流程不够健全。
由于编办长期与原人事局合署办公，工作一直与人事局职能交叉，没有系统独立的工作流程。与组织部合署办公后，工作环境发生了较大改变，一方面要与组织部充分融合，另一方面编办自身的管理和工作流程也亟待完善。首先是机构编制管理工作报告请示范围和流程没有明确。其次是培训、宣传的方法不多。工作过于神秘、封闭，面向部门领导干部、组织人事干部、事业单位法人等各类机构编制管理人员的培训较少，宣传的手段较为单一，缺少良好的舆论氛围。再次是学习、调研力度还需提升。
（三）相关部门编制法制意识不强，存在违规现象。
1．有的部门领导编制意识不强，统筹管理不到位。
几年来，长宁区各部门的机构编制管理工作总体良好，但存在个别部门领导或区分管领导对机构编制管理法制意识不强的情况，对我国有关机构编制的法律规定和政策不太了解，有些部门在新增工作职能和任务时，首先考虑的就是向机构编制部门要求增加机构和人员编制，较少考虑通过整合内部资源、改革管理方式、创新工作机制、提高工作效率来提高现有编制的使用效益。有些部门仅以党委会讨论决定为由向编委要求调整“三定”方案确定的内设机构、职能、编制事项，对机构编制严肃性缺乏认识。
2．机构编制管理人员的业务不够熟悉，执行落实不到位。
长宁区各部门、街镇并没有专职的机构编制管理人员，大多是组织人事干部或办公室人员兼做编制工作，部分工作人员对机构编制业务不太熟悉，对机构编制管理相关政策规定掌握欠缺，重视程度不高。如有些部门擅自提出增设内设机构、超职数提拔干部，机构编制管理人员未能及时制止，把关不严。有些机构编制管理人员不清楚严格控编、动态管理的工作要求，在进行人员招录、内部调配、职能调整等具体操作中出现程序错误。
3．“条条干预”造成较大压力，坚守阵地不到位。
《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定，县级以上各级人民政府行政机构不得干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作，不得要求下级人民政府设立与其业务对口的机构。但在实际工作中“条条干预”的情况屡见不鲜。2012年，本区有4个部门因上级条线下达关于机构编制方面要求，并于工作部署、纳入考核、下拨经费等捆绑，给编办正常工作带来困扰和压力。
法制化背景下，加快长宁区机构编制管理建章立制的具体实践
近年来，我们以国家法律法规为依据，积极探索长宁区机构编制规范化管理建章立制的实践，取得了较好的成效，在推进机构编制规范化管理进程中迈开一大步。2012年，区编办组织开展了《长宁区党政机关机构编制状况的调查与思考》专项调研，对全区机构编制现状及管理中存在的问题进行了梳理分析，提出五项整改对策和建议。
（一）建章立制，拓展机构编制管理制度的广度。
结合我国行政体制改革现阶段实际和机构编制法制化进程，区级机构编制部门的当前首要任务仍然是把好令行禁止的政策执行关，确保机构编制依法合规。一是抓对接落实。加快对中央、市有关政策法规的消化和落实。如根据市编委《关于进一步加强和完善本市事业单位机构编制管理的若干意见》（沪编〔2012〕361号），制定长宁区实施细则。根据市委市政府指导性意见，2009年、2010年长宁区分批制定实施了政府部门“三定”规定，以及《区委组织部、区编办关于进一步加强大口党工委职能、机构建设的意见》，使党政部门的机构编制设置更为合理，管理更为科学。二是抓制度核心。机构编制管理部门的职责履行是否规范、充分直接决定了管理质量的高低，其自身的工作制度是既是落实上级法规制度的“漏斗”，也是衍生创造新的管理制度的“源泉”，起着承上启下的核心作用。为此，长宁区结合新时期工作实际，修订完善了《上海市长宁区机构编制委员会工作规则》，进一步明确了区编委和区编办的工作职责，规定了各类机构编制事项的原则和依据，巩固了长宁区机构编制管理制度建设的核心。
1．注重程序，提升了机构编制管理的工作规范。
实践证明，一个好的制度，如果没有科学规范的程序作为支撑，很难发挥预期作用。因此，在建立制度的过程中，我们重视配套程序的设计。一是规范申报审批程序。面向区级、街镇机关、事业单位主管部门等，制定了《长宁区机构编制事项申报若干规定》，明确各单位报送申报材料的基本要求，区编委、区编办审批处理事项的范围及程序等内容。面向内部，建立了旨在提高工作质量和效率的《长宁区机构编制委员会办公室日常工作流程》，明确了区编办内部办事机构与编委主任、副主任之间的沟通、汇报、审批流程。二是加强部门协作配合。通过近年来几次较大规模的全区机构编制工作和日常机构编制事项办理，编办初步建立了机构编制工作相关部门之间的协调沟通渠道。如适时召开部门负责人碰头会，主动加强与人社局、财政局、监察局的沟通协作，推动建立机构设立、调整和编制招录使用等事项的工作流程，明确未经编委会审批，人事部门不予办理调配、录用及工资核定手续，财政部门不予列入财政预算范围并核拨经费。
2．监督检查，确保机构编制权威性和严肃性。
加强机构编制监督检查是一项需要投入长期努力的工作，根据目前相对薄弱的现状，更加需要树立信心，充分依托现有工作载体，探索建立制度化的监督检查方法。一是开展全区机构编制核查工作。根据中央编办要求和市编办部署，对全区53个行政机关、250家事业单位的“三定”方案执行、事业单位清理规范、编外用人等情况进行全面核查，摸清全区行政机关、事业单位机构编制及实有人员的底数，及时纠正发现的违规行为，妥善解决个别历史遗留问题，强化了机构编制管理的严肃性和权威性。二是加强实名制信息系统管理。运用实名制信息系统，加强对全区机关和事业单位机构编制的日常监督检查。制定下发《关于加强长宁区机构编制实名制管理的通知》，由区编办负责牵头组织、指导、监督，各级机关、事业单位负责分级管理，组织人事干部负责具体组织实施，力求责任边界清晰，程序缜密高效，并实行“零变动”情况上报，提升了每月机构编制实名制信息采集的及时性、准确性和真实性，实现了监督检查的常态化。
（二）进一步创新机构编制管理方法。
1．加大建章立制工作力度，促进机构编制管理机制保障。
随着行政体制改革步伐的加快推进，转变观念，创新机构编制管理理念和方法是机构编制部门面临的新课题。一是继续加强对中央、市有关政策法规的落实力度。根据市编办今年将出台的文件，制订《长宁区行政机构设置和编制管理办法》，对行政机构的机构设置、职责配置、编制管理、监督检查、法律责任等作出规定；制订《长宁区设立事业单位评估办法》，由区编办会同发展改革、财政、人力资源社会保障等部门以及拟设立事业单位主管部门组成评估小组进行评估，确保每一个拟新设立的事业单位都具有充分的必要性和可行性，得到社会的认可。二是构建长宁区机构编制制度体系。通盘考虑长宁区机构编制制度建设，将习惯性、经验性的做法转化为规范性制度。依据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定，抓“审批后”薄弱环节，探索建立机关、事业单位履职评估制度，研究设定科学客观的衡量标准，检验“三定”规定、“业务范围”中所设职能的实际执行效果，如主要职责是否依法履行到位，机构的设立和编制配备是否达到预期目标等，并将评估结果作为调整机构编制的重要参考依据。
2．分类开展培训宣传，增强干部机构编制法治意识。
强化各级领导干部编制意识，宣传教育是重要的手段。一是分层分类开展培训。建立《长宁区机构编制管理培训制度》，将机构编制政策纳入党校、行政学院开设的领导干部教育培训课程，强化领导干部“编制就是法律”的意识。定期对组织人事干部进行业务培训，提高把握政策、执行程序、组织协调的能力，协助本单位领导加强对机关和所属事业单位的机构编制的管理，做好与区编办的工作衔接。对事业单位法人特别是新上岗法人进行培训，使其尽快成为单位的领头人、专业的懂行人、事业的责任人，培养降低管理成本、提高管理效益的能力，为社会提供更为优质的服务。二是加强工作宣传力度。将机构编制管理的政策、制度、程序、纪律等内容要求编印实务手册下发全区机关部门。运用网络平台等途径加强宣传，营造机构编制管理良好舆论氛围。探索机构编制信息公开，以适当方式向社会公开不涉及国家秘密的机构编制工作原则、部门职能设置等内容，以公开透明的“阳光管理”预防漏洞、促进规范。
3．协调各方实施监督检查，严防机构编制违纪违规行为。
综合约束机制是加强和改进管理的有利手段，最终目的是为了推动机构编制管理规定制度的落实，重点是关口前移防患未然。一是加强日常联合监管。建立日常走访制度，通过主动抽查、调研指导等灵活方式开展日常监督检查。完善实名制信息审查制度，积极构建机构编制、人事管理与财政预算相互协调配合、综合制约的工作机制。探索实行编制使用审批备案制度，要求机关、事业单位主管单位将当年获批下达的编制招录使用情况通过区公务员局报区编办备案审查，确保编制使用始终处于可控状态。二是开展重点监督检查。借鉴2012年机构编制核查工作的经验，在今后的全区机构改革、机关部门制定“三定”方案、事业单位分类改革等重大机构编制工作中同步进行监督检查。探索建立机构编制监督检查制度，会同组织部干部监督室，将机构编制制度执行情况纳入处级领导履职检查和离任审计范围，列入领导班子和领导干部的年度考评内容，列入干部选拔任用时的考核考察内容。三是加强监督执法。从“重审批、轻监管”转变为兼顾两头、惩防并举，按照中央纪委、中央编办《关于纪检机关和机构编制管理机关在查处案件中加强协作配合的通知》要求，主动与纪检监察部门沟通，建立联合监督机制，探索依法处理机构编制违规违纪行为的有效途径，严查触碰高压线、逾越红线的行为，追究当事人责任，处理结果在一定范围内予以通报。
4．完善内部管理制度流程，提升机构编制管理部门效能。
机构编制部门作为承担行政体制改革的职能部门，责任重大、使命光荣，唯有扎实的基础建设和工作高效运转的内在规范，方能以特别之为立特别之位。一是建立动态调整机制。转变工作观念，进一步从办事型机构向研究型、协调型机构转变。当好编委的决策“参谋员”，为长宁区紧跟形势发展合理调配机构编制资源、提升政府效能进行前瞻性研究。当好部门的矛盾“调解员”，在总量控制的前提下提出盘活编制、调整机构的具体建议。建立机构编制情况分析制度，保持对全区机构编制结构变化情况的动态掌握，确保实施的每一项机构编制调整切实符合经济社会发展的需要，与部门职能变化相匹配。建立机构编制重要事项汇报制度，及时向编委领导汇报机构编制重要事项，做好准备，掌握工作主动性。二是加强编办自身建设。努力适应编办机构合署办公的新调整，明确工作定位，改进工作方式。建立年度调研、学习月会等制度，善于把握发展大局，洞察发展形势，发挥团队智慧，紧紧围绕区委区政府的中心任务，按照需求导向、问题导向、项目导向，及时开展专题调研，落实解决问题的举措，不断拓展机构编制工作的深度和广度。新制定和修订了《编办文件办理工作流程》、《编办来电来访办理制度》、《编办业务资料归档与利用制度》等一系列编办内部工作制度，加强内部管理，明确工作职责，确保准确高效，提升部门形象。
法制化背景下，以制度建设提升机构编制规范化管理的几点思考
通过实践探索，以及深入学习、调查研究，我们对以制度建设提升本区机构编制规范化管理有了更清晰、更全面、更深入的认识。
（一）法制化背景下，必须坚持依法行政。随着中央加快《行政组织基本法》等国家基本行政法规等上位法律法规的制定出台，有助于使国家机构编制的法律法规体系更全面，更完备，与现有的《国务院行政机构设置和编制管理条例》以及《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》形成一个完整的政府行政组织（包括事业单位）机构编制管理的综合系统，才能真正做到有法可依。
（二）注重总结实践，不断提升制度建设和现实需要的契合度。工作实践告诉我们，建章立制，实现规范化管理并非将制度变成文字，形成规范性文件就一劳永逸。它将面临两方面的长期考验，一是制度的科学化、可行性以及实效性有待实践的检验，所以适时修改、调整仍将是未来一段时期的经常性任务；二是落实这些制度，使其成为关联各部门以及我们自身工作中的规范，切实做到遵章守制，严格依法行政，照章办事不走样，将会是更加常态化的工作。
（三）以规范管理为目标，必须提升制度的贯彻执行力。机构编制规章制度能否得到落实，提升各级部门领导干部的贯彻执行力是重点。一方面，通过严肃机构编制纪律、加大监督力度，确保各项规章制度实施和落实到实处，使有关部门、具体工作人员知晓规定，熟悉规范、操作上自觉遵章守制，避免陷入“经是好的，让和尚念歪了”怪圈；另一方面，深入宣传、明确责任，积极引导必不可少。此外，各种监督考核机制的健全，也是防止机构编制底线突破，人治代替法治，条子取代制度的重要环节。
（四）立足长效常态，与时俱进推进机构编制管理工作。本区在机构编制规范化管理工作加大建章立制的一系列做法成效显著，对推进机构编制工作的制度化、长效化是必不可少的前提，也为今后进一步适应机构改革和机构编制工作的规范化、制度化、程序化迈出了可喜的步伐，打下了坚实的基础。所以，按照长宁区机构编制建立健全制度框架图和工作目标，今后一两年内，我们将继续努力，逐步全面形成区编委和区编办有关机构编制管理制度建设的完整体系。总之，只有紧紧地团结在依法治国的旗帜下，在法律制度的规范发展引领下，坚持推进改革，坚持制度建设，才能真正做到依法行政，实现我国法治政府的最终目标。