欧阳晓红
【内容提要】深化行政审批制度改革是转变政府职能的突破口，是释放改革红利、增强经济社会发展内生动力的重要手段。新一届中央政府明确提出，要以更大力度，在更广范围、更深层次上深化行政审批制度改革，加快政府职能转变。如何进一步深化行政审批制度改革，为加快经济发展方式转变提供服务保障，已成为当前各级政府亟待解决的重要课题。
漳州市深化行政审批制度
改革的实践与做法
2002年以来，尤其是去年以来，福建省漳州市围绕“深化行政审批制度改革、加快政府职能转变”这条工作主线，抢抓《国务院机构改革和职能转变方案》出台契机，充分发挥市、县编制部门的职能作用，敢于创新、勇于实践，先后实施了六轮行政审批制度改革，率先在全省开展行政审批制度改革规范化、服务标准化建设，努力打造成为全省审批事项最少、审批流程最短、服务效率最高的设区市，为漳州市科学发展、跨越发展创造了一流的政务环境。市一级行政审批事项从2002年的1072项精减为130项，精简率达87.87%；11个县（市、区）行政审批事项由2010年的2890项精减到950项，精简率达67.1%，县一级行政审批项目全部控制在90个项目以内，成为全省县级行政审批项目最少的设区市。漳州市的经验做法得到省长苏树林的肯定和批示。具体做法有：
加强组织领导，全力推进审改工作。
1.坚持领导带动。市委、市政府高度重视行政审批制度改革工作，多次召开会议进行研究部署，层层统一思想，形成共识；成立了市、县审改工作领导小组，主要领导亲自挂帅，靠前指挥，明确提出具体要求；分管领导具体负责、全程跟踪，及时协调解决工作难题；各级各部门守土有责，协调配合，全力推进行政审批制度改革工作，有力保障了改革稳步推进。
2.坚持部门联动。统一审改工作机构，明确审改办挂靠在市、县委编办，要求配齐配强工作力量，充分发挥职能作用，牵头负责审改工作的组织和实施；纪委、法制、效能及行政服务中心等部门协同配合、齐抓共管、形成合力，彻底改变审改工作“职能交叉、权责不清、多头管理”的局面，确保了全市审改工作科学有序、稳妥推进。
3.坚持试点推动。注重整体推进和重点突破相结合，做好改革顶层设计，一级一级抓、层层抓落实，在市级行政审批制度改革先行推进的基础上，不断总结经验教训，打造亮点、特色和品牌，逐步扩展延伸到县（市、区），扎实开展行政审批事项规范化、服务标准化建设，起到了以点带面、示范带动，整体推进的效应。
大幅削减事项，降低市场准入门槛
1.突出“四个明确”，严格清理要求。明确将所有承担行政职能的市、县直部门（含条条单位）全部列入清理范围；明确将保留的行政许可事项、非行政许可事项、公共服务事项以及其他行政管理服务事项，全部纳入清理目录，做到不遗不漏；明确市一级行政审批项目精简率不低于50%；明确县一级行政审批事项全部压缩到100项以内。
2.坚持“四个一批”，严格清理标准。按照“全面清理、上下联动、不留死角”的要求，市、县统一部署，开展行政审批制度改革规范化建设。一是坚持取消一批。对没有法律法规依据的审批事项和国务院、省、市政府明令取消的审批事项，以及应由企业自主决定、市场自行调节、社会自我管理或能够通过事后监督管理的事项一律取消。二是坚持转移一批。把适合事业单位和社会组织承担的事务性工作和管理服务事项，通过委托、招标、合同外包等方式重点转移到事业单位或社会组织承担；注重转变管理方式，调整公共服务事项，简化办事流程和时限，实现从“重审批轻服务”到“重服务重监管”的转变。三是坚持整合一批。对于同一个或同一类的审批事项由多个部门或多个科室审批的，原则上由一个部门一个窗口统一受理、并联审批，按照权责一致的要求，统筹协调整合行政审批事项。四是坚持下放一批。根据审批管理层级，把可由下级政府承担的审批事项彻底放下去，使基层责权一致。通过下大力气清理规范审批事项，对项目该取消的取消，该保留的保留，该转移的转移，该整合的整合，实现了“统一领导、统一标准、统一规范、统一审核、统一监管”的“五统一”目标的要求。
3.按照“四个步骤”，严格清理程序。按照“自行清理、集中审核、政府研究、公布施行”四个步骤，有条不紊开展审批事项清理。首先，由各部门围绕相关法律法规条文寻找依据，提出清理意见；其次，审核组对部门提出的审批事项进行审核论证，提出初步审核意见；再次，召开行政审批制度改革工作领导小组会议集中审核同意后，提请政府常务会议研究审定；最后，向社会公布保留、取消、下放和调整的行政审批事项。
推行阳光政务，提速行政审批流程
1.推进审批机构扁平化。在健全完善市、县两级政府行政服务中心硬件配套的同时，加大部门内部行政审批职能归并力度，采取撤并、挂牌等形式整合内设机构，设置审核审批科室，实现“三个集中、三个百分百”。即部门审批向一个科（股）室集中、承担审批职能科室向中心窗口集中、审批事项向电子政务平台集中，部门人员进驻服务中心率100%、审批事项进驻服务中心率100%、部门授权到位率均达到100%，克服了审批职能不到位、授权不到位、人员不到位的问题。
2.推进审批服务标准化。大力推行“阳光政务”，充分发挥政府网站、中心大厅电子显示屏服务功能，滚动公开审批项目名称、设立依据、审批程序、办理时限、收费标准和办理结果等，规范透明办事流程；创新推行“马上就办”审批模式，建立服务承诺制、首问责任制、限时办结制和责任追究制等机制，推动审批提速提效；积极推行提示、预约、上门、代理等便民利民服务，不断提高服务质量和水平。目前，全市所有审批事项均在法定时限基础上再提速了30%。
3.推进审批方式集成化。按照“环节少、流程短、服务优”的要求，优化设计流程，创新联审联办、联合踏勘、市县联动、同城受理等审批服务机制，最大限度地压缩审批中间环节，让项目业主少跑路、少受累。目前，全市审批环节由原来的平均5.8个精减为3.2个，审批时间压缩了50%，当日办结率达60%。
建立监管机制，防止审批事项反弹
1.建立后续监管机制。对公布保留的行政审批事项和公共服务事项，明确部门责任，强化行政问责，杜绝“暗箱操作”；对公布取消的行政审批事项，制定并落实后续监管的措施和办法，明确监管责任，强化工作衔接；对改变管理方式的行政审批事项，强化服务职能，简化办事程序，做好审批事项顺利移交；对明确下放的审批事项，坚决下放到位，强化后续跟踪和监管。
2.建立联动监管机制。加强部门联动，定期不定期开展事中、事后监督检查，杜绝审批事项“边减边增”；加强市、县、镇三级联网实时监督，建立自上而下、上下联动的审批监督体系，切实纠正“两头受理、体外审批”等违规行为。
3.建立审改问责机制。把审改工作纳入市政府KPI考核与落实“马上就办、办就办好”的重要内容，采取现场巡查、明查暗访、公众评议等措施，加大督查问责，对推诿扯皮、效率低下、吃拿卡要等违规行为，按照“有责必究”规定严肃问责，保证相关管理措施落实到位。
虽然漳州市行政审批制度改革进行了积极的尝试和探索，并取得明显成效，全市行政审批事项大幅削减，审批时限大大缩短，办事效率明显提高，但是仍然存在“四个难”的问题：一是思想认识有差距，部门利益难舍弃；二是项目清理不彻底，审批标准难设定；三是管理权限不明确，体外循环难纠正；四是后续监管不到位，权限下放难落实等问题，需要在今后工作中加予解决。
深化行政审批制度改革的几点思考
深化行政审批制度改革是一场政府的自我革命，更是一项全局性、长期性的工作，必须按照《国务院机构改革和职能转变方案》要求，紧紧围绕政府职能转变这个核心，充分发挥市场资源配置作用，在“放、严、简、管、效”等“五字要诀”上做好文章，更大力度地推动政府服务创新，着力构建高效、快捷、规范、透明的政务服务环境。
1.在管理权限上，要突出一个“放”字。要通过简政放权，进一步激发市场主体创造活力，增强经济发展内生动力，把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务上来。一要坚持应减就减，大力取消审批事项。除设定依据消失和国务院、省、市政府明文取消的行政审批事项，或通过市场自行调节、社会自我管理能够解决的事项，一律取消外；市、县（区）政府应根据所辖区域功能、类别、产业布局、发展重点以及管理体制的差异，因地制宜，有的放矢地开展行政审批事项规范清理工作，坚决取消一批不符合本地区发展实际和工作实际的审批事项。二要坚持应放就放，大力下放审批权限。一方面，要确保下放事项放得开、放到位。充分发挥好县（市、区）政府贴近基层的优势，把一些确需审批、由地方实施更加方便有效的投资审批事项，以及量大面广的生产经营活动审批事项，坚决下放到位，进一步降低市场准入门槛。另一方面，要确保下放事项接得住、管得好。作为承接事项的下一级政府，要积极研究制定承接的配套措施和办法，明确审批权限和审批层级；上级部门对下放的行政审批项目要加强监督和指导，逐项建立上下衔接和延伸链条，避免脱节失控。三要坚持应转就转，大力转变管理方式。要大力引进社会资本，创新管理方式，更多地利用社会力量，把适合事业单位和社会组织承担的事务性工作和管理服务事项，通过委托、招标、承包等方式交给市场或社会组织承担，让政府办事不养人、不养机构。
2.在准入设定上，要坚持一个“严”字。县级地方政府直接面向公民、企业和社会组织，其主要职责不在审批，更侧重于服务与审核，执行好中央和省里出台的政策法规，不能随意擅自新设或调整行政审批事项。要严格设定标准。凡国家法律法规设定的，关系国家和人民生命财产安全的重大事项，可能严重危害公众、社会和国家利益的特殊行业、特殊产品，关系国家整体布局、重大政策调整和宏观经济调控的重要事项，要坚持行政审批，该保留应给予保留；坚决控制新设对企业投资、产品、生产经营、资质资格、评比达标表彰以及评估等事项的行政许可；能通过技术标准、规范等措施解决的，不得设定行政许可。要严格设定程序。对确需新设立或调整的行政审批事项要严格按照程序规定报批，实施机关要加强合法性、必要性、合理性的审查和评估，召开听证会，广泛听取意见；审核机关要建立健全审批事项审核审批和逐级报批报备制度，防止审批事项“边减边增、明减暗增”。
3.在审批流程上，要力求一个“简”字。简化审批流程是深化行政审批制度改革的“加速器”。要牢牢把握好“加法”和“减法”的关系，既要削减行政审批事项，又要在优化服务、提速流程上下功夫，应减必减、能快则快、该简即简，着力构建高效便捷、运行规范、权责分明的便民服务体系。一要在审批时限上求“短”。着力推行“即办制”，简化办理手续，压缩办理时限，提高即时办结率；大力推行网上审批、并联审批、同城审批、重大项目“绿色通道”、“一站式”审批等方式，不断提高行政服务水平。二要在审批环节上求“少”。按照“规范、减少、调整”的原则，减少审批层级，压缩审批环节，降低行政成本，最大限度地把审批流程控制在受理、审核（审查）和办结等几个环节内。三要在审批程序上求“简”。对保留的审批事项，要明确管理层级，依法清权确权，简化和规范审批手续，坚决执行“马上就办、办就办好”，切实取信于民，自觉接受社会监督。
4.在后续监督上，要强化一个“管”字。加强部门履职监管是巩固行政审批改革成果的有力保障。推进简政放权、减少行政审批等事项后，政府部门要转变管理观念，改进工作方式，加强事中、事后监管，避免管理缺位。一方面，要强化后续监管。破除“重审批轻监管、重权力轻责任”的思想，创新后续监管方式，对每一个保留的审批事项，要逐项分类建立后续监管机制，将行政审批置于社会公众的多重监督之下，有效防止部门事放权不放、防止关联审批事项下放不同步、防止审批权限一放了之。在具体实践中，漳州市积极探索审批、监管相对分离又相互协调的动态监管机制，制定和出台了后续监管的措施和办法，即对保留的审批事项进行目录化管理后，按照“三个集中、三个百分百”要求，推进审批事项扁平化、标准化管理，使审批权在公众的“监管”下更加透明、便捷和高效。另一方面，要强化问责问效。坚决查处违纪违规行为，特别是对管理权限应放未放、擅自设定审批事项、无故拖延审批时限的，要严肃追究相关单位和个人责任，把各级政府的权力关进制度的“笼子”，做到用权受监督、越权受追究。
5.在职能转变上，要落实一个“效”字。深化行政审批制度改革的出发点和落脚点，最终体现在是否推动政府职能转变，促进了经济社会发展；体现在是否行政审批效率提速，转变了机关作风；体现在广大群众是否满意，是否符合了广大群众的根本利益。要按照科学发展观的要求，充分发挥考核评价体系的导向性，把深化行政审批制度改革工作成效与机关效能、绩效考评、领导政绩考核等有机结合起来，加强考核跟踪问效，充分调动各级开展行政审批制度改革工作的积极性，切实推动各级政府职能的转变。多年来，漳州市坚持正确的舆论导向和健全的考核机制，着力深化行政审批制度改革，大大减轻企业和群众负担，推动政府职能进一步转变，干部作风显著增强，发展环境进一步优化，推动了漳州经济社会又好又快发展。
（作者单位：福建省漳州市机构编制委员会办公室）