吴 良 根
【内容提要】浙江省嘉兴经济开发区为资金和技术，集聚并促进特色产业发展作出了重要贡献。但全市共设有70个开发区，明显存在着“小散弱”的问题。为此，应通过提升一批、合并一批、整合一批等途径，再造开发区体制机制新优势，激发开发区整体发展活力。
设立开发区是改革开放和现代化建设的伟大创举。嘉兴市自设立首批开发区二十年来，在改革开放、经济建设和社会发展等方面都发挥了不可替代的重要作用。在“第三次工业革命”来临之际，作为对外开放的主窗口、创新发展的主平台、新型工业化的主阵地和新型城市化的主战场，如何再造经济开发区管理体制机制新优势，对于其加快二次创业和转型升级，更好地利用国内外两个市场两种资源，实现资源节约集约和可持续发展，加快推进和谐社会建设具有十分重要的意义。
为此，我们通过总结回顾、座谈交流、专题研讨等途径，就“大力创新助推开发区两次创业管理体制”问题进行了调查研究。
嘉兴市开发区的基本情况
为便于叙述，我们将由各级政府及相关部门批准设立的经济（技术）开发区、工业园区、出口加工区（保税区）、高新技术产业园区、旅游度假区等统称为开发区；同时，根据批准机关所处行政层级，分为国家、省、市、县级开发区。
（一）管理样式。全市开发区管理样式有所不同，主要有“多区合一”，就是几个功能相近或区域相连的开发区合并设立管委会，作为同级政府派出机构；“政区合一”，就是开发区管委会与同级或开发区所在地行政规格相同的政府合署办公；“单独派出”，就是单独设置开发区管委会，作为同级政府派出机构。此外，还有“企业股份”，就是按照跨行政区域横向联合开发的需要，通过投资入股的形式，联合建立开发建设公司。
1.多区合一。2010年1月，嘉兴市设立国际商务区，其管委会与1992年8月设立的嘉兴经济技术开发区管委会合署；同年6月，嘉兴现代服务业集聚区管委会又与嘉兴经济技术开发区、国际商务区管委会合署，负责“三区”总计110平方公里的统一开发建设和管理。嘉兴港区管委会也与嘉兴出口加工区管委会合署，负责嘉兴港区（乍浦经济开发区）和出口加工区的开发建设管理服务任务。
2.政区合一。南湖区嘉兴工业园区管委会与所在地大桥镇政府、嘉善县经济技术开发区与所在地惠民街道办事处、平湖经济开发区管委会与所在地钟埭街道办事处、海盐经济开发区管委会与所在地西塘桥街道、海宁尖山新区管委会与黄湾镇等分别合署办公，实行一套班子、两块牌子的管理样式。此外，全市各镇（街道）工业园区大多实行这种样式，与所在地镇（街道）合署办公，另行配置园区管委会专职副主任。
3.单独派出。湘家荡旅游度假区、嘉兴秀洲工业园区、平湖市九龙山旅游度假区、海宁经济开发区、桐乡经济开发区、濮院针织产业园区等开发区管委会与其派出的政府划分事权职责，管委会主要负责开发区的招商引资、项目落户、基础设施建设等任务，不承担社会管理事务。
4.企业股份。分别于2009年9月和2011年9月经省政府批准的上海漕河泾新兴技术开发区海宁分区、上海张江平湖科技园，在构建双方参与的管理（协调）委员会基础上，实际则以双方投资不同额度、明确所占股份建立的经济发展（开发）公司为主负责开发建设。
（二）管理职责。根据开发建设管理的需要，各级政府通过授权委托、封闭式运行的方式，赋予开发区管委会不同的管理职责。主要有“封闭式”，就是将开发区规划区域内的镇（街道）委托开发区管委会管理，财政收支运行由管委会负责的样式；“单独式”，就是开发区管委会根据派出其政府的授权，专门承担开发建设任务，社会管理事务由所在地政府承担；“联合式”，就是由开发区管委会与所在地镇（街道）按照一定权责和利益分成，联合负责开发建设。
1.封闭式。嘉兴经济技术开发区受委托，负责管理开发区域内南湖、秀洲两个区的城南、长水、嘉北、塘汇等4个街道，财政相对独立运行。嘉兴港区受委托，负责管理平湖市乍浦镇，财政也相对独立运行。同时，承担委托管理镇（街道）的经济社会发展等事务。
2.单独式。我市开发区大多属于这种样式，开发区的开发建设与社会管理事务职责，与设立开发区的政府较为清晰，能集中精力负责开发区的招商引资、基础设施建设等工作。
3.联合式。2011年，我决定加快滨海新区的改革发展，调整了嘉兴港区的管理体制，设立了市滨海新区开发建设领导小组办公室，负责组织、协调包括平湖市、海盐县、嘉兴港区在内的滨海新区开发建设及规划协调等职责。
海宁尖山新区依托海宁经济开发区良好的城市配套、成熟的招商服务团队和省级开发区的品牌优势，结合黄湾镇渐趋优越的交通区位和相对丰富的土地资源优势联动开发。
嘉兴市开发区的主要成就
经过多年的开发建设，嘉兴市开发区已成为招商引资的主战场、承载特色产业的主平台和实现经济转型升级的支撑点。
（一）产业集聚平台初步形成。全市12个省级以上经济开发区集聚了了一大批大型企业，其中产值亿元企业211个、十亿元企业22个；培育了平湖经济开发区光机电产业、嘉兴港区化工新材料产业及海宁经济开发区皮革服装产业等3个百亿元产业，形成了平湖经济开发区的日商投资、嘉善经济技术开发区的台商投资及海宁经济开发区的港商投资等3个百亿元具有国（区）别特色的投资区。在工业园区中，海宁经编产业园区经13年开发建设，走出了一条具有地方特色的工业发展路子，集聚了320多家工业企业，其中85%以上从事经编及相关行业，从原料、织造到深加工、成品，产业链结构完整，经编产品产量占全国行业总量的1/5。此外，濮院毛衫、姚庄光纤、许村家纺、洲泉化纤、王店小家电、崇福皮草业等特色产业园区还有不少。全市工业园区2012年完成工业总产值3149亿元，占全市规上工业总产值的45.5%。
（二）资本吸纳能力不断增强。2012年，13家省级以上经济开发区合同利用外资共计185893.02万美元，实际利用外资127697.39万美元，共引入总投资5000万美元以上的重大投资项目16个，世界500强企业投资项目6个，实际利用外资居前3位的嘉兴经济技术开发区、平湖经济开发区、桐乡经济开发区分别引入外资28420万美元、15949万美元、13679万美元。
（三）社会贡献比重明显提升。全市各省级以上开发区承载吸引了大量资金，也创造了持续增长的财政收入，已成为全市发展工业经济的主阵地。2012年，嘉兴经济技术开发区完成GDP130亿元，实际利用外资28420万美元，完成工业生产性投入311200万元，实现财政收入276400万元，完成了市本级实际到位外资的1/3和财政收入的1/5；嘉善经济技术开发区完成GDP63.97亿元，实际利用外资12624.29万美元，完成工业产性投入400166万元，实现财政收入123292万元；平湖经济技术开发区实际利用外资15949万美元，完成工业生产性投入241520万元，实现财政收入163327万元，占平湖市27.6%；海盐经济开发区（西塘桥镇）实际利用外资3611万美元，完成工业生产性投入380800万元，实现财政总收入74800万元；海宁经济开发区实际利用外资9153.35万美元，完成工业生产性投入313454万元，实现财政总收入42319万元；桐乡经济开发区实际利用外资13679万美元，完成工业产性投入210345万元，实现财政收入141485万元。
嘉兴市开发区建设存在的问题
（一）“多小散弱”现象明显。嘉兴市现有开发区规划区域面积为1013.25平方公里，平均约为14.07平方公里，其中13个省级以上经济开发区总面积390.04平方公里，平均30平方公里；40个镇（街道）工业园区总面积208.32平方公里，平均5.21平方公里；省级以上开发区中，最大的嘉兴经济技术开发区区域面积为110平方公里，最小的桐乡濮院针织产业园区仅4.45平方公里。众多的开发区稀释了省级以上开发区的“能量”，淡化了经济（技术）开发区这一重点，如同散布于水流无径的沼池，数量虽多，却汇不成托起巨轮的汪洋大海。同时，星星点点的开发区纷纷为建设用地指标、资金投入等要求供给而竞争，为争取招商引资、项目落户而比拼优惠政策，甚至为争取局部利益、考核指标互挖“墙脚”，导致粗放型、低层次产业的重复开发建设，没能有效地形成产业集聚，专业化、特色型园区“凤毛麟角”。
（二）多个“婆婆”各自为政。在目前批准设立开发区管理体制下，根据开发区功能定位的特色，分别由不同的政府职能部门审核、主管，开成了多个“婆婆”各管一区的“割居”局面。经济（技术）开发区由商务部门审核管理，高新技术产业园区由科技部门审核管理，保税区（出口加工区）由海关审核管理，旅游度假区由旅游部门审核管理，工业园区由经信部门审核管理，农业园区由农业部门审核管理。一方面，各主管部门依据其职权制订的设立开发区条件及赋予的优惠政策，不能在各类开发区通用，削弱了政策的集成优势；另一方面，开发区设立后，根据工作需要设立管委会，导致有限的人员编制资源难以满足开发区管理机构的需求，成为开发区人少事多、机构不全的集中反映。
（三）地位不明影响权职。开发区管委会为政府派出机构，不同于《地方人大和政府组织法》规定的政府派出机关，其法律地位尚不明确，而且在现有行政法律规定下难以通过授权或委托获得行政审批、行政执法等权力，涉及用地指标、引进项目等方面的事项，必须由同级政府相关职能部门审批审核。特别是委托管理镇（街道）的开发区管委会，由于承担了大量的党群社团、科教文卫、计划生育、综合治理等社会事务，常疲于各类会议、检查、考核，弱化了开发区管委会精简、高效的体制优势。
提升开发建设水平的思路
正确认识开发区设立、发展及其趋势的规律，有助于我们厘清提升开发区开发建设水平的思路，紧紧把握新形势下开发区竞争力在于产业集聚优势这一核心，促进重点开发区提档进位。
（一）抓紧制订地方法规。根据我国《立法法》的规定，为制定地方性法规留下了巨大的发挥空间。在我国现行法律、法规尚未对开发区的设立、管理机构性质、法律地位、职权范围等作出规定的情况下，建议参照其他省、区、市的做法，抓紧研究制定《浙江省开发区管理条例》，就开发区的综合设置、管委会的法律地位、职责权限、委托执法等作出规定，作为地方法规颁布实施，促进开发区建设朝着做大做强的方向健康发展。
（二）集成政策扩大权限。集成散见于不同层级不同职能部门涉及开发区建设的土地、资金、税收、技术等各个方面的优惠政策，使其成为政策制度体系，便于各开发区综合运用。重点扩大省级以上开发区管委会的职责权限，使其在用地审批、项目引进等方面，享有与同级政府职能部门的同等权限，对于需上报省级职能部门审核的事项，由开发区管委会直接申报的同时，抄告同级政府职能部门。同时，各地要进一步优化开发区发展环境，除规划、环保等涉及区域重大发展问题的权限由市、县政府统筹管理外，其他事权尽可能下放到开发区，使其把重点放在招商引资和发展经济上来。
（三）综合设置做大做强。综合设置开发区，是创新开发区体制的关键；不同开发主体的利益分配是制约创新开发区体制的主要瓶颈。为加快开发区二次创业和转型升级，调动各级政府的积极性，积极探索开发区“一园多区”管理模式，拓展发展空间，优化资源配置，促进开发区资本集聚、工业集中、产业集群、用地集约、功能集成，加快形成以开发区为集聚“龙头”、多个辅区为产业特色园区、统一领导管理的开发区体制
（四）合理配置机构编制。开发区不仅是嘉兴市经济社会发展的增长点，也是社会主义市场经济体制以及与之相适应的现代行政管理体制的生长点和发育点。整合提升开发区，不是简单地区域“相加”、人员“相加”和职责“相加”，而在于更好地发挥开发区先行先试体制机制创新的优势，全面提升其整体发展水平，做大做强开发区。一是明确职能定位。实现加快开发区二次创业转型发展，做大做强开发区，首先必须厘清其职能。总结开发区开发建设20多年的实践，总的说来，开发区要坚持精干、高效原则，走“小管理、大服务”的模式，把资源配置交给市场，更多地注重宏观层面的管理和服务，聚焦于集中人力、集中精力，集成优惠政策措施、集成管理服务权限，一心一意招商引资、专心致志开发建设。二是简化考核指标。根据开发区的职能定位，综合分析现有各级各部门对开发区的考核指标，经“去粗存精”，保留并设置合理的指标体系，简化考核程序和操作办法，将招商引资的业绩、转型升级的成效、科技创新引领的势头以及“亩产论英雄”的理念转化为实实在在的考核内容。三是形成精干团队。按照开发区的功能定位，设置精干的内设机构，配备必要的人员，按照其不同的样式和职责权限，通过调整、整合、新增等途径，将现分散于各开发区管委会及管委会内的人员集中起来，形成招商引资与招才引智、审批与项目跟踪服务、考核与督查等不同的专业管理服务团队，实施精准化的管理服务，进一步提高开发区工作效能。
提升开发区的初步设想
立足于现有经济宏观环境，提升开发区开发建设发展水平，取决于处理好政府、社会和企业这三大创新角色的关系，核心在于形成专业特色的产业集聚驱动，并借助企业在创新中的主体地位作用，关键在于统一思想、下定决心和行政推动。结合目前嘉兴开发区设置和管理的实际，初步设想按照提升一批、合并一批、整合一批的途径，再造开发区体制机制新优势，激发开发区整体发展活力。
1.提升一批。综合考量嘉兴目前各类开发区产业层次、科技含量和产业特色及发展前景，国家级和省级开发区最具提升空间和发展潜力。要鼓励、扶持其综合运用开发建设优惠政策，集聚高端创新等要素资源，在特色产业、特色项目、大企业引进等方面花力气、下功夫，打造高新技术等品牌，建成专业化、高端化、低碳化、品牌化、国际化的专业开发区。
实现嘉兴经济技术开发区的二次创业转型发展，除保留其现有“三区合一”体制外，在省级高新技术产业园区创建成功后，明确实行“四区合一”。同时，在嘉兴经济技术开发区实行的“多区合一”体制的基础上，考虑实行“联盟式”整合提升。即整合嘉兴工业园、秀洲工业区两个省级经济开发区，按照“新型工业化”与“新型城市化”协调推进的要求，积极实践组团式、跨层级、跨区域合作开发模式，强化开发建设综合竞争实力。在机构设置上，继续实行“多区合一”体制，管委会（党工委）合一，并升格为副厅级，内设若干以规划建设、产业布局、招商选资、项目服务为主的内设机构，确保开发区将主要精力集中于招商选资和开发建设。在职能配置上，将有关社会管理与公共服务（包括土地与房屋征收等）事务，从管委会分离出来，交由区内所在镇（街道）承担，市、区两级党政职能部门应加强指导和服务。在运行机制上，统一利用嘉兴经济技术开发区的品牌招商选资，统一由管委会根据各园区土地房屋征上进程、产业规划布局统筹项目落户，统一由管委会任免干部，实行开发区数据统计汇总与各园区数据统计汇总相结合的考核奖励机制；大力推行专业化定位、社会化运作、国际化视角的运营模式，鼓励民营资本投资引领产业板块平台建设，创新“创业苗圃+孵化器+加速器”的项目落户、科创企业孵化体系，充分调动各方面积极性。在管理权限上，由市政府行文明确下放一批市级职能部门行政审批权限由开发区管委会承担，切实提高开发区项目审批服务效率，使审批更便捷、权力更透明、成本更节约、监管更充分。在科技支撑上，依托嘉兴科技城内的科创力量及科创中心孵化成长科技企业的优势，为开发区科技创新、转型升级提供科技支撑，形成科技特色产业。在激励机制上，以区各特色园区所在镇（街道）为单位，实行保底数、增新量、超额部分考核奖励的制度。在力量配置上，按照“编随事转、人随编走”的原则，实行“编制下划、人员下派、经费下拨、权限下放”的“四下”管理。市级机关党政部门按现有人员编制数的一定比例下划到开发区，随编对点下沉等额的人员，采取自愿调动、整体划转、下派锻炼和对口轮换相结合的办法到开发区工作，并推行全员聘任制，保留原有身份，实行绩效考核；财政按照“费随事转”的原则，核拨相关经费，实现人员与经费保障与开发区职能定位的匹配，形成市里选好人、区里用好人、人员真下去的工作合力，重点服务市本级，加快发展市本级、着力做好市本级。
2.合并一批。参照我省天台县创新开发区管理体制的做法，以县（市、区）为合并单位（上述“提升一批”条件尚不成熟的，则保留嘉兴工业园、秀洲工业区），将本行政区划内的工业园区、投资区、新区、商务服务区等各级各类开发区（园区），按照“1+X”模式，以经济（技术）开发区为核心，各级各类园区为辅区，整合按照嘉委〔2012〕27号文件明确的“在2015年底前统筹安排每个村不少于2亩的建设用地指标”，统一由经济（技术）开发区管委会负责统一规划、统一政策、统一招商、统一开发建设、统一资源配置、统一产业布局、统一项目落户、统一管理服务，实现资本集聚、产业集群、用地集约、功能集成。开发区管委会与县（市、区）政府实行政区合一即合署办公，开发区党工委、管委会书记、主任分别由县（市、区）委、政府主要领导兼任，设常务副主任负责开发区的日常事务。按照“保存量，分增量”等原则，由县（市、区）与各镇（街道）协商解决责任义务和利益分配。同时，实行“精兵简政”，由各特色园区所在镇（街道）负责开发区的社会管理和公共服务事务、建设项目所需的土地征用、房屋征收等工作，管委会主要集中精力招商选资和开发建设，加快产业集聚步伐，让无径的水流汇成承载开发区二次创业发展的浩瀚河海。
3.整合一批。按照市委、市政府加快滨海新区改革发展的要求，参照天津等地设立滨海新区的做法，以嘉兴滨海新区规划范围为基础，整合相关行政资源，组建嘉兴滨海新区，保留嘉兴出口加工区管委会牌子，承担一级政府职责，直接面向镇、街道。这有利于完善滨海新区功能，集中人力、物力、财力和精力，抓好新区开发建设；有利于较快解决制约滨海新区发展的突出矛盾，迅速形成区域竞争力和滨海新区整体形象。
如困于行政区划变动等阻力，可采取托管的办法，由市委、市政府行文明确滨海新区招商引资、建设管理的新型领导体制和管理关系。具体是：扩大嘉兴港区管辖范围至整个滨海新区，保留嘉兴市滨海新区开发建设领导小组，设立滨海新区开发建设管委会，与港区（出口加工区）管委合署办公，实行统一领导、统一开发的管理体制，统一行使滨海新区227平方公里陆域及嘉兴港74.1公里岸线的规划管理权、项目审批权、土地管理权、工商行政管理权和财政管理权等“五统一”的管理职能。滨海新区内独山港镇、西塘桥镇分别由平湖市、海盐县成建制委托滨海新区管理。各不同主体原有利益通过“保存量，分增量”等方面解决。这有利于解决“弹丸之地”的乍浦机构林立的问题，形成各利益主体开发建设新区的合力，促进海洋经济发展，更有利于引进大项目、大企业，打造新区“航母”。
（作者单位：浙江省嘉兴市机构编制委员会办公室）