魏 建 一
【内容提要】改革开放以来，各级开发区和乡镇工业园区在各地陆续建立。各级开发区和乡镇工业园区不断发展，已经成为区域经济发展的龙头。各地党委和政府十分重视开发区和乡镇工业园的建设，取得了显著成绩，促进了区域经济发展。目前，有些开发区和乡镇工业园区尚存在政策不尽一致、发展空间不足、规划滞后、项目摆放随意、投资收益底等问题，降低了园区的效率。因此，各级政府要加快政府职能转变，攻克体制机制上的痼疾，突破利益固化的藩篱，缩减对市场的行政干预，释放市场活力。要注意加强对开发区问题的研究，理顺管理体制，完善投资环境、拓展发展空间、完备政策体系，统筹发展规划，促进产业升级，将开发区建设成改革开放的综合试验区，拓展经济增长新空间，推动完善开放型经济体制，不断促进经济社会发展。
各级开发区的基本情况
目前，各地一般设有国家级开发区、市级开发区、乡镇工业园区。国家级开发区通过不断改善投资环境，已成为外商投资回报率较高的地区。初步形成了电子通讯、汽车、装备制造、生物医药、化工、食品饮料、航天、新能源新材料等主导产业。各保税区经多年发展，形成了保税区、空港物流区、空港加工区等区域。初步形成了国际贸易、国际物流、航空、电信、机械制造、科技研发和总部等产业群。各高新技术产业开发区已成为各地重要的科技创新基地，初步形成了新能源、软件、高端信息制造、生物技术、现代医药、先进装备制造、现代服务业主导的产业群。与此同时，高水平的技术创新体系不断完善，初步形成了以企业为主体、市场为导向、产学研结合的技术创新体系。
市级开发区一般是以制造业为主的工业园区，多分布在郊区县，主导产业为电子信息、汽车及零部件、石油化工、生物医药、机械装备、新能源新材料及环保等。按照工业向外迁移的要求，其空间布局主要集中在中心城区之外的区县，已经成为区县经济发展的龙头。区县经济开发区一般靠银行贷款和土地出让金的收入，自筹资金滚动发展，综合实力不断增强。市级开发区聚集了不少龙头企业，填补了许多加工制造业的空白，产品产业链进一步延伸，产品市场发育逐步健全。初步形成电子信息、汽车配套、工程机械、机电制造、生物医药、绿色能源和精细化工等主导产业。
乡镇工业园区主要分布在各郊区县的乡镇、街道。近年来，地方政府着力推进区县示范工业园区建设，区县加大了基础设施建设投资和招商引资力度，加强了乡镇工业园区建设。一些地方政府相继出台关于整合提升发展区县示范工业园区的政策，工业园区的潜力和后发优势正在逐步显现。涌现出了一批基础设施水平较高、管理完善的工业园区。
开发区存在的主要问题
各级开发区主要存在的问题是，一是政策不尽一致。从整体上看，对于新区虽然拥有完备的政策体系，但是这些政策分散在不同的功能区，效应没有充分发挥，需要整合。有些政策，国家级开发区、市级开发区、乡镇工业园区不能享受，造成各级开发区之间同业竞争。二是发展空间不足。发展快的开发区土地面积基本占满，普遍存在规划面积较小，土地存量不够的问题。同时，一些开发区和乡镇工业园土地利用率较低。由于项目摆放随意，使园区内产生了很多难以利用的碎地，浪费了土地资源。再加上一些园区引进的项目技术含量较低、投资收益少，降低了园区的土地利用效率。三是体制不顺职责不清。对开发区的定位一般是利用外资、发展工业、出口创汇、致力于高新技术产业发展为主的经济区域。其管理机构为政府在经济区域的派出机构，不是一级行政区政府。但是从实际情况看，开发区管理机构实际上履行了一级行政区政府的职责；既是经济区域又是行政区域，党、政、企、社职能混淆。
国家开发区还存在功能开发力度不足、投资环境有待改善问题。有的开发区先进制造业的优势明显，研发转化优势还没有完全发挥出来。有的保税区虽然包括保税区、综合保税区、保税物流园区等功能，但在实际利用上还有较大差距。有的开发区服务水平、工作效率、运营成本、便利程度尚未达到高水平，商务、商业配套和供电、供水、土地、交通、生活配套等基础设施及软件环境还需相应提升。
市级开发区尚存在管理体制不畅，缺乏融资协调机制。目前区县开发区大多是开发区总公司与管委会一套班子两块牌子。这种体制导致政企不分、政资不分，经常出现既是运动员又是裁判员的现象。市级开发区中的工业园区，大多既承担开发职能又承担社会管理职能，混编混岗问题突出，人力财力缺乏，管理体制不顺。市级开发区尚缺乏一套有效的协调机制和权责利明确的评价体系，开发区发展规划缺乏全局性的统一协调和监管。开发成本上升，企业发展受限。一般市级开发区建设资金主要是来自土地出让和银行贷款，实行滚动发展。由于开发区缺少担保主体，银行贷款难度大。虽然国家对融资条件放宽，但是有的市级开发区的融资问题一直没有得到很好的解决。
乡镇工业园区存在开发强度不够。目前多数乡镇工业园区的开发利用率不高，大量土地处于闲置状态，有的园区地理位置偏僻，交通环境较差，配套设施简陋，很难满足大企业落户的需求。有的区县开发区从收购土地开始到拿到尚未配套的生地要给农民土地补偿费等多项费用，土地整理成本较高。
加快开发区发展的建议
（一）对于各类开发区，各级政府要加快政府职能转变，攻克体制机制上的痼疾，突破利益固化的藩篱，缩减对市场的行政干预，释放市场活力。投资决策、企业投资、投向哪里由市场决定。遏制地方政府在经济管理中的越位、错位、缺位等现象。进一步深化改革，积极探索政府经贸和投资管理等创新，推动完善开放型经济体制。一是鼓励重点区域先行先试大胆创新，探索研究法律、税收、金融等方面的短板问题。充分利用中央赋予的有利条件，使本区域成为各项政策的原创地。在行政审批、海关监管、外汇管理等一些重点领域和亟待解决的问题上，让各级开发区先行先试，赋予开发区更大的创新空间。二是延伸优惠政策扩大覆盖范围。良好的政策环境是生产力，在用好现有政策的基础上，对于需要向国家申请的新政策，应取得国家有关部门的支持，对现有的各项政策进行统筹整合，搭建本区域统一完善的政策框架体系。同时，把这些优惠政策向各级开发区和各区域延伸，并抓好落实。三是实施政企、政事、政社分开，理顺开发区管理机构与一级政府之间的关系，科学设置职能。适合市场化提供公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业承担。政府通过委托、承包、采购等方式购买服务，瘦身机关和事业单位。四是统筹发展规划，整合现有资源。有关部门应研究制定开发区发展规划，积极推进城市总体规划、土地利用规划和开发区发展规划的合一。由各级开发区结合自身实际提出发展方向。有关部门参照城市总体规划、土地利用规划、产业发展规划，充分利用整合现有资源，统筹协调各开发区产业定位、发展目标，形成开发区产业发展规划。五是关于开发区的发展，中央要加强开发区管理体制和改革发展的研究和顶层设计，推动机构设置科学精干扁平化；加强制度长期建设和制度的透明性，要挖掘问题的真正原因，勤政思维完善政策框架；协调重大改革具体措施，对开发区统筹规划、协调、指导。
（二）对于国家级开发区，一是全面提高自主创新能力。进一步在产业布局、项目落实、基础设施建设、市政交通配套等方面加强协调。出台办法，引导和支持国际国内著名研究院、研发中心、工程中心和区域内具有产业化成果的科研机构向开发区聚集。二是深化配套改革完善投资环境。赋予国家级开发区更大的自主性，着力解决在税收、科技、人才政策上的问题。重点推进工商管理创新，改革登记注册制度，简化企业注册、报表、年检手续，放宽市场准入条件，放宽企业集团登记条件和大型企业名称登记条件，推行外商投资网上年检。进一步完善引进人才的政策措施，放宽人才落户条件。三是发挥口岸作用推进功能开发。保税区应建立相关商品的检测中心和维修基地，争取有关政策的突破。探索保税港区向自由贸易港区转型相适应的管理制度、离岸金融服务业务实验、离岸银行机构准入管理等。开展大宗商品现货远期合约交易试点。建立和完善商品期货交割库，探索开展石化、棉花、能源等大宗商品现货交易业务，建设现货和期货商品存交割服务基地。
（三）对于市级开发区，一是加强分类指导促进产业提升。鼓励区内现有企业调整升级，发展生产性服务业，延伸产业链条，发展产业集群。对污染大、效益低、不符合发展规划的企业，依法敦促其关停并转，引导其迁出园区。二是拓宽融资渠道增加资金投入，适度增加财政投入在基础设施建设方面，参照建设示范工业园区所享受的财政、税收优惠政策。搭建融资平台。由政府部门牵头与相关银行及其他金融机构争取更多资金。研究开发部分房地产项目，既为居民提供居住房，又为园区前期开发建设积累资金。建立有效的投资机制和比较完善的法律政策体系。适当减免行政事业费收费，有关部门要研究减免优惠办法，简化手续降低成本。三是多方协调配合营造良好环境。开发区要改善投资环境，抓好基础设施建设，完善各项配套服务，加强对企业的后期管理，依法保护投资者的合法权益，加强软环境建设，认真研究推进项目落地的配套机制，建立规范化服务制度。政府部门要提高工作效率，创造良好环境，进一步激发市场主体活力和内在发展动力。
（四）对于乡镇工业园区，一是结合行政管理体制改革和区县机构改革，理顺工业园区管理结构，科学界定园区职责，实施政企分开，理顺政府与市场的关系，建立高效园区服务管理新模式。二是要编制高水平的示范园区规划设计方案，合理确定用地规模，明确功能定位和发展方向，统筹近期建设与远期发展，预留发展空间，妥善调整各方利益。三是努力提高招商引资水平。在全国范围内招聘复合型的专业人才，专司招商工作，加强招商力度。四是鼓励园区实行错位发展。由政府相关职能部门结合区县产业优势和经济发展特点，尽快制定各乡镇各园区产业布局规划和错位发展培育办法。通过设立专业产业扶持资金，建立发展特色产业奖励机制等途径，帮助促进园区发展，拉动区域经济增长，使改革红利惠及广大群众。
（作者单位：天津市机构编制委员会办公室）