宋世明 赵子建
【内容提要】积极稳妥实施大部门制是我国建设服务型政府的一个基本前提，是优化公共服务的一个必要条件，是深化行政体制改革的一个关键环节，是统合公共资源实施公共管理的重要举措。2013年3月，中央决定将分散在工商、质检等部门的食品药品监管职能和机构进行整合，组建统一的食品药品监管机构，着力解决过去监管中存在的多头管理、分工交叉、职责不清的问题。这既是我国食品药品监管历史上具有里程碑意义的大事，又是我国探索建立大部门体制的新突破。但是若实施不力，食品药品安全监管也许会出现“名义上加强、事实上削弱”的困局。
问题的提出
机构组建只是实施大部门制的第一步，职能融合、资源整合、部门协同、文化整合是必须随后跟进的步骤，“强化”、“优化”、“理顺”、“统一”是基本要求，强化的是职能，优化的是资源配置，理顺的是内外部关系，统一的是部门文化。大部门制改革应是“多策并举”的积极稳妥实施过程。
目前，国家食品药品监管总局的机构组建工作已基本到位，各地正参照国务院模式进行机构重组。截止2013年12月1日，全国已有28个省重新组建了省局，21个省印发了省局“三定”规定，14个省下发了完善市县食品药品监管体制改革的意见。陕西、甘肃完成了省市县三级机构组建。当然，还有8个省正在讨论省局“三定”规定，并准备下发指导意见。换言之，国务院提出的2013年12月底之前完成县级以上食品药品监管局组建工作的改革任务并没有彻底完成。
在机构组建顺利推进的同时，当前推进改革的“重头戏”将不可避免地转移到职能融合、资源整合、部门协同和文化整合上来。如何将分散在各部门的监管职能进行融合，如何强化责任，如何将分散的资源进行优化，如何理顺内外部关系，如何构建凝聚人心的部门文化等等，都是当前迫切需要解决的问题。
宏观分析框架
——大部门制是“体”与“制”的统一
“体”是由核心化的决策中枢及其办事机构、综合化的组成部门、专门化的执行机构三个要素形成的组织架构。决策中枢重在实现对政府战略决策的领导权。综合化的组成部门重在以较少的组织机构覆盖政府基本职能。执行机构专门化设置重在提高执行效能。“制”是决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。大部门制是组织架构调整与运行机制再造的统一。
（一）从职能有机统一的角度设置机构并配置职能。
在大部门制的组织架构中，决策中枢的使命是动议、审定、决断战略决策，其职责是选择决策价值，把握战略决策领导权。新的食品药品监管机构组建后，与食品药品监管相关的部门依然很多，粗略统计不止20家。因此，仍然保留了国家食品安全委员会，使其承担决策中枢的作用，并继续发挥其统一领导和监督指导的职能，由食品安全委员会决定食品安全监管的重大战略决策。
大部门，需要大协调。部门相对越少，部门职能则相对越宽，部门权力则相对越大，对综合协调能力的要求则相对越高。新组建的国家食品药品监管机构加挂食品安全委员会办公室的牌子，其职能就是健全部门协调配合机制，加强与相关部门的沟通协调，发挥好统筹协调和参谋助手的作用。
我国的食品药品监管总局是国务院直属机构。当前，将原食品安全办、原食品药品监管局、工商行政管理部门、质量技术监督部门的食品安全监管和药品管理职能进行整合，组建新的食品药品监督管理机构，对食品药品实行集中统一监管，同时承担本级政府食品安全委员会的具体工作，就是对食品药品监管部门进行综合设置。其职责就是参与行业标准、规划和政策制定，并对下级的执行情况进行监督检查。
（二）按决策、执行、监督既相互制约又相互协调的要求设计运行机制。
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。”因此，大部门制应采取决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。
首先，合理配置决策权。为强化部门责任意识并弱化部门利益对决策的影响，食品安全监管决策权的配置应分为两个层次，一是基本监管决策权的配置，二是综合协调决策权的配置。基本监管职能决策权主要是指与具体业务有关的决策权，内容包括法律法规的起草、许可审查、标准制定、风险评定、重大事项的决策权等。综合协调决策权主要是指战略规划决策权、行业重大事项的决策权以及部门之间重大事项的协调权等。基本监管职能决策权归属食品安全监管局。食品安全监管局就具体业务做出管理决策。综合协调决策权归属食品安全委员会。食品安全委员会应负责对食品安全监管总局提出的决策动议进行协调、对不合理的决策方案封驳，对部门难以协调的重大决策事项进行裁决等。
其次，明确分配执行权。为彻底改变执行主体不明确、执行主体与决策主体合一的状况，必须对执行权进行明确分配。执行权的主要内容包括：相关法律的统一执行权、食品安全委员会重大决策的统一执行权、事故调查的处置权、食品安全信息发布权、重大事项的综合协调权等。执行权由内设机构分别承担。内设机构形成内部执行权配置体系。
再次，完善决策权对执行权的监督与责任追究。决策权对执行权有天然的监督责任。应按照“谁决策、谁执行、谁负责”的原则，由决策权对执行权进行评估、纠偏。在此基础上，建立执行责任追究制度。
最后，完善行业监管与社会监管机制。为切实改变食品安全监管社会力量参与不足、过度依赖政府所导致的监管方式狭窄、监管力度有限的状况，必须在政府监管之外，完善行业之间、行业内部、第三方机构、媒体等多方面的立体监管机制，尤其是完善消费者权益受损后权益保护机制，消除企业主观违法的意愿。为此，要建立食品生产与流通企业的安全信用等级评价制度，并将评价结果及时向社会公布，强化企业的责任意识。还要建立统一的消费者食品安全投诉举报与权益维护中心，建立以赔付为核心的消费者权益维护机制，鼓励消费者的维权意愿。
“视角决定成败”
——积极稳妥推进大部门制的
系统解决方案
大部门制是以系统的方法，解决系统性问题。结构、权力、人力资源、行政文化四大视角的统一是解决组织系统性问题有效的思维工具②。结构视角关注的组织框架内部的组织单元职责配置格局，权力视角关注的是权力资源在上下以及左右之间的分配，人力资源视角强调人力资源对大部门制运行支撑，行政文化视角关注归属感与忠诚对大部制门制的支撑。每一种视角都是有效力的，具有内在的一致性。食品药品监管大部门体制的职能融合、资源整合、部门协同、文化整合是“四位一体”的系统推进。
（一）结构视角。
1.职能设计：明确中央确定方略、省级以下重在执行、区县政府负总责。
从纵向角度讲，国家食品药品安全局的职责是决策，是制定食品药品安全监管方略。省级的主要职责是结合本辖区实际推行决策，即本辖区内的“一揽子式”资源分配。市及区县的职责主要是推行与执行，即资源的“项目式”分配与利用。因此，从整体上讲，地方政府应“守土有责”。地方各级政府应对本地区的食品药品安全负总责。2013年9月21日，中共中央组织部在《关于调整地方各级食品药品监督管理机构干部管理体制有关问题的通知》中指出，“新组建的省、市、县食品药品监管管理机构的领导班子由地方党委管理，主要负责人（局长、党组书记）的任免需事先征求上级食品药品监督管理机构党组的意见。新组建的省、市、县食品药品监督管理机构党的关系实行属地管理，党组设置由地方党委审批。”进一步落实了地方政府的责任。
2.建立统一的技术支撑平台。
大部门制的运行需要强大的技术支撑平台。传统的监管模式和“人海战术”根本无法支撑大部门制的运行。因此，必须加快建设功能完善的食品安全检验技术平台、食品安全信息平台、电子信息溯源系统、信息化指挥监控平台，依靠科学技术手段特别是信息技术提高大部门制的运行效率，从根本上提高食品药品监管能力、水平和效率。
3.充分运用“三种力量”，构建社会共治的局面。
大部门不是大政府。大部门制的运行更不是政府唱“独角戏”，除政府以外，还需要充分运用市场与社会的力量。首先，要利用市场的力量，鼓励选择与竞争。行政审批制度改革后，谁审批谁监管，食品药品市场监管执法压力剧增会是事实，但为了规避监管责任不敢审批也会造成一些问题。据统计，在已经推行行政审批制度改革的地区，由于审批门槛高造成的无照经营和有照无证经营的食品药品企业都形成了一定的规模。任何行业的发展总会经历从无序到有序的过程，不能用行政审批来阻碍这一过程，否则，政府会永远背负市场监管的巨大压力。其次，要凝聚社会的力量。凝聚社会力量的前提是做强政府内部公共服务机构，使得政府有足够的信心和勇气去组织和利用社会力量，然后培育鼓励第三方参与。培育社会组织是凝聚社会力量的基础设施建设。要培育行业协会商会，利用协会商会塑造价值与规范，调节利益关系，规范企业行为。政府、市场与社会共同构成食品药品监管大部门制运行“三位一体”的超稳定结构，三者缺一不可，每一种力量都是一个支点。
（二）权力视角。
1.实现执行权与决策权的相对分离。
具体行政行为的实施者可以与抽象行政行为的制定者区分开来。食品药品安全综合行政执法，就是把行政决策、行政规划等宏观的行政管理内容与微观具体的行政执法内容分开，再将可合并的执法内容综合在一个机构里，形成综合执法体系。有些地方政府，如广东深圳和顺德，把食品药品安全监管与市场秩序监管合并，成立统一的监管执法机构，也是执行权与决策权相对分离的明证。在不影响执法专业技术水准条件下，食品药品安全监管执法完全可以采用综合执法的形式，从而解决食品药品安全系统自身执法队伍不足的困局。
2.大部门制需要大监督。
外部冲突转化为部门内部协调后，存在大部门把监督架空的危险。要特别要关注对项目与财政分配等行政资源分配决策权的监督。构建与大部门制相适应的大监督格局是食品药品安全监管大部门制改革最终成功必然选择。大监督的思路是，加强权力运作的公开透明是完善监督的根本；加强群众监督和社会监督是最终解决监督问题的关键；完善纪检组的制度建设是当前实现大监督的重点；加强社会对权力运作的监督是解决大监督问题的有效制度环节之一。具体地将，食品药品安全监管领域的大监督的对策：一是，在推行并完善派驻纪检组的工作制度的基础上，拓展社会监督的方式，进一步加强社会监督。即建立统一的群众举报电子平台，鼓励媒体监督，深化和拓展特约监察员制度。二是，进一步完善细化问责条例，做到明细清楚，问责有据。
（三）人力资源视角。
1．人员配置应逐步到位。
一是人员总量要配置到位。近期内，人员总量配置主要依靠工商与质检等部门的人员划转，但实际人员划转的总量规模依然很小。工商系统42万工作人员中，有1/3从事食品安全，但实际划转的不到1/6。广东省工商系统2.9万人，省政府要求从市县划转3000名，实际划转的只有300人。山西省工商系统大城市每市实际划转4名，其他城市每市实际划转2名；大县每县实际划转5名，中县每县实际划转4名，小县每县实际划转3名。
二是人员结构要合理。食品药品安全监管主要依靠的是技术与执法人员。在人员配置总量到位的同时，也要大幅削减行政管理人员，增加技术和执法人员。美国FDA雇佣了数以千计的医学、化学和食品工程学博士作为技术支撑，还拥有数以万计的执法人员巡视于企业生产第一线。相比而言。中国食药监部门的技术水平和执法能力则远远不足。2011年，全国食药监系统行政管理人员有5.3万人，技术支撑队伍仅3万余人，其中仅1.5万人拥有GMP等专业检查员资质。
2．公务员素质能力转型到位决定改革的长期成败。
食品药品安全监管公务员必须走分类管理道路，否则没有出路。在食品药品监管系统推行公务员分类管理，建立行政执法、专业技术和政府聘任人员管理制度是提高公务员素质能力的必然选择。由于干部管理权限的交叉，非领导职务设计涉及干部职数，当前食品药品安全监管公务员分类管理的推行还有很多现实的困难。但是，分类管理是一种基础性的制度设计，这一制度如不能迅速加以完善和跟进，那些所谓的人才聚集、选拔、考核、任用等体制机制建设都缺少必要的组织保证和制度支撑。从18届三中全会做出的决定看，在食品药品监管领域推行公务员分类管理制度有望在近期得到贯彻落实。
（四）文化视角。
文化的作用在于凝聚人心。职能整合难于机构合并，人心凝聚又难于职能整合。因此，加强沟通协调，加快组织文化塑造，创造条件统一办公地点，统一津补贴，切实公开公平公正地实施组织合并后的公务员职务晋升，是尽快提升组织成员对组织的凝聚力、向心力的关键因素。
（作者单位：国家行政学院公共管理教研部）
参考文献：
① 宋世明，论大部门体制的基本构成要素，中国行政管理，2009年第10期，P34.
② 李·鲍曼，特伦斯著，桑强译，组织重构——艺术、选择与领导，高等教育出版社，P22.