蒋积伟
【内容提要】当前业务主管部门和登记管理机关构成了政府对社会组织的双重管理体制，也由此造成了社会组织在实际运行过程中的登记难、注册难和监管难等一系列问题，行政化症状在一些地方也十分明显。本文围绕重构社会组织管理体制的目标，分别阐述破除思想误区、构建自律机制、完善外部监督、强化培育扶持等内容，提出要加大政府购买服务力度、探索社会组织走社会企业的解决思路。
当前社会组织管理体制改革评析
1989年颁布的《社会团体登记管理条例》规定：“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关”。“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的主管单位”。“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备”。“业务主管部门”和“登记管理机关”构成了政府对社会组织双重管理体制。延续多年的双重管理体制的设计本意是实行双重管理和双重负责的“双保险” 机制，在实际运作中却直接导致了登记难、注册难和监管难的问题。双重管理陷入了双重难管的尴尬局面：业务主管部门要么无力或无心监管，抱着多一事不如少一事的消极态度，要么干预过度几乎使社会组织沦为了又一个下属分支机构。业务主管单位对社会团体从成立到解散的全过程负有管理责任，这表明业务主管单位拥有相当的制度化权力，很容易把合法社会组织置于政府的控制之下。陆学艺把社会组织与国家组织之间的这种关系界定为“国家法团主义”。在这种模式下，国家自上而下的强力干预社会组织，通过种种行政化或明文规定的方式，赋予某些社会组织以特殊地位，而对竞争性社会组织根本不给予合法地位。这种关系模式制约了社会组织的发展。许多社会组织具有较强的专业性，由政府作为业务主管部门，业务的陌生或不熟悉，也会造成社会组织发展的衰微。此外，双重管理体制违背了统一管理、统一领导的原则，从而造成了职能重叠、责任推诿等弊端，严重地制约着社会组织的发展。
近些年，自中央高度重视社会建设以来，社会组织管理体制改革也被提上日程，但基本上还处于地方先行先试的阶段。其中，深圳、广州、北京以及上海等地的改革走在全国前列，改革措施涉及到社会组织的登记制度、社会组织去垄断化和行政化、拓宽社会组织参政议政的渠道，以及加大对社会组织的扶持力度等方面。不过，综合各地改革的实践来看，改革主要聚焦于破除社会组织的双重管理体制。例如，从2012年1月1日起，广州市各种行业协会、异地商会以及公益服务类、社会服务类、经济类、科技类、体育类、文化类社会组织，不再需要挂靠主管单位，可以直接到民政部门申请登记。2012年4月，中共广东省委、广东省人民政府印发《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》的通知，要求除法律法规规定需要前置审批的以外，2012年7月l日起，社会组织的业务主管单位均改为业务指导单位。地方的改革思路得到中央的认同，十八届三中全会明确提出要激发社会组织活力。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。各地以“破除双头管理”为重点的社会组织管理体制改革，实际上仅仅是社会组织管理体制改革的开始，或者说社会组织直接到民政部门登记，只是解决了社会组织管理的源头问题，至于社会组织准入后的管理问题，思路还不是很明晰。“破”“立”结合是改革必须遵循的原则，对于社会组织管理体制的改革来说同样适用。目前的社会组织管理体制改革，更多的属于“破”的范畴，但如何“立”还缺乏清晰的思路和具体的措施。社会组织管理中的诸多关系需要新的体制来界定和处理，如社会组织培育发展与监督管理的关系、政府干预与支持的关系、社会组织自治与外部监管的关系、社会组织直接登记与多方管理的关系、改革存量与培育增量的关系等等。因此，社会组织管理体制在解构后，面临着重构的问题，否则降低门槛后，随着社会组织的大量涌现，混乱的现象将不可避免。
社会组织管理体制的重构
全国各地的有效探索揭开了社会组织管理体制的盖子， 解决了社会组织登记难的问题。但随之而来的问题是，如何进行社会组织的后续管理，使其规范有序地发挥自己的作用。要解决这一难题，必须进行社会组织管理体制的重构。
1. 解决思想认识的误区。
思想认识是行动的先导，建构新的社会组织管理体制首先要解决思想认识问题。党和政府的决策和管理部门对公民社会的认知、判断和态度，直接关系到制定什么样的政策法规。社会组织的大量涌现，是公民社会发展的表现或结果，不少党员干部脱离改革开放后社会发展的实际，还没有看到一个相对独立的公民社会正在迅速崛起。面对各种各样的社会组织的产生，有一种隐隐的恐惧感，不少人对社会组织至今仍缺乏正确认识。有的认为公民社会是西方的“舶来品”，有的则把社会组织一概看成是抵制或对抗政府的异己力量。近年来一些媒体关于社会组织在东欧和前苏联的巨变中所扮演的角色以及非政府组织大闹西雅图世贸会、世界银行年
会等事件的渲染性报道，进一步强化了对社会组织发展壮大后可能会削弱政府权威的担忧，从而使政府在培育和发展社会组织方面心存疑虑，一直把非政府组织吸纳到行政系统的控制之中。还有人把社会组织简单地当作是政府部门的附属单位。另有一部分人认为政府可以直接去做社会服务工作，无需花费成本和精力去发展社会组织。这在理论上是可行的，但有一个前提，社会需求增多，得允许政府无限膨胀， 这显然是不现实的。过去政府行政体制改革一直强调职能转移，但政府在事实上越来越庞大了。原因之一是，社会组织太弱，无法承接职能转移。
公民社会是市场经济和民主政治的必然产物，中国推行社会主义市场经济和民主政治，就必然导致一个具有中国特色的公民社会。改革开放后一个相对独立的公民社会已经在中国迅速崛起，并且对完善市场经济体制、转变政府职能、扩大公民参与、推进基层民主、推动政务公开、改善社会管理、促进公益事业发挥着日益重要的作用。进而言之，政府部门与公民社会对社会政治事务的合作管理，是实现民主治理的关键所在。一个健康的公民社会是国家长治久安的重要基础，是社会团结和谐的基础，也是民主政治的基础。从某种意义上说，现代国家的成熟程度，与公民社会的发达程度是一致的。
与一些学者过分夸大公民社会的积极作用正好相反，一些官员过分夸大了公民社会对中国社会主义现代化建设和民主政治建设、特别是对加强中国共产党执政能力的消极作用。他们认为，社会组织的发展壮大，势必会削弱党对社会的领导能力和管理能力，而目前中国公民社会在发展过程中暴露出来的种种问题，加上民间组织在东欧地区“颜色革命” 中扮演的反政府角色似乎正好证明了他们的这种判断。毫无疑问，中国的公民社会确实存在着许多问题，但就其主体而言，它们对于中国的现代化事业和民主政治建设是一支健康积极的力量，大多数社会组织都有着与党和政府合作的强烈愿望。同时还必须看到，社会组织对于政府而言恰如一把双刃剑，政府的政策和行为得当，就容易使社会组织与政府合作，有利于社会的和谐与稳定；如果政策与行为不当，社会组织与政府的合作就很困难，甚至会走到政府的对立面，成为反政府的力量，危害社会的团结与稳定。因此，在未来社会组织的改革中，要进一步破除认识误区，在政治意识形态方面确立这样一种现代理念，即现代社会组织并非简单
的压力团体和国家管理的对象，更是现代社会治理的伙伴。逐步消除对社会组织的恐惧，正视社会组织发展的必然性和趋势性，以更加积极的姿态扶持社会组织更好更快的发展。
2.建构社会组织的自律机制。
目前，有很多社会组织缺乏一定的自律机制，如制度不健全、机构不完善、违反非营利的宗旨，等等。这些自律机制的缺乏，导致部分社会组织的公信力严重下滑。以红十字会为例，从“天价餐饮发票”到“郭美美事件”、“天价超声刀”，再到捐赠信息发布平台遭受质疑，作为中国慈善事业的“正统”，中国红十字会所爆出的这一系列问题不仅激起公众持续的质疑和反感，在运作过程中的信息不透明，与商业机构的利益牵扯，专业化管理水平低下，官僚气息严重等诸多问题也从相对模糊状态走向真切和确证，这些通病造成社会组织的发展面临缺乏社会信任与合作的困境。按照科尔曼的理论，这种信任和合作，正是所谓社会资本的核心内容。因此，建构社会组织的自律机制就显得十分必要。首先，完善社会组织内部管理的规章制度。如民主决策制度、内部议事制度、人事制度、财务管理制度、章程履行细则，等等。健全的内部管理制度，是社会组织破除“以人治会”现象实现规范运作的前提。在这些制度中，尤其值得注意的是社会组织的人事制度。在之前政府部门主管社会组织的体制下，在任或退休政府官员在社会组织中任职或兼职是比较普遍的现象，不仅影响了社会组织的专业化，也在一定程度上造成社会组织的行政化。因此，建立新的人事制度对破除社会组织的诸多弊端有着重要意义。同时，从目前社会组织的发展情况来看，财务制度的健全十分迫切。社会组织属于非营利组织，但是部分社会组织经常违反非营利组织会计制度，例如凭证账簿不完整、会计核算不规范等问题，个别社会组织甚至超越业务范围，通过各种理由收取费用。有的社会组织甚至违规变相开展营利性经营活动，通过签订合同，约定收费返还比例，将服务性收费委托给营利性机构办理，获取非法收入。这些做法已经严重背离了社会组织的宗旨。因此，健全社会组织的财务制度，是约束社会组织非营利性质的重要环节。其次，健全社会组织的组织机构，机构是职能的载体，社会组织要实现有序运作，实现自己的使命，必须具备现代组织的结构特征，即在内部实现良好的纵向和横向职能分工，并以机构的形式表现出来，比如业务机构、财务机构、人力资源机构等。
3.完善社会组织的外部监督机制。
破除双头管理，已经为社会组织开拓了发展的空间和成长的土壤。但是，一个街道购买社会服务动不动就是200万元， 在很多人眼中这可是个诱人的大蛋糕，登记制度的松绑， 让不少社会组织也纷纷转型参与政府购买服务这一块。2011年广州举办了一次大规模的公共服务购买洽谈会，但仅有34家社工服务机构出席，而2013年的数量则激增到813
家。门槛降低了，大量社会组织如雨后春笋般冒出，然而鱼龙混杂的现象也引发了不少业内人士的担忧。尽管社会组织属于非营利组织，但过去一些公益组织募捐的历史已经证明，社会组织在从事社会服务方面可能会突破非营利的限制，做出违规或违法行为。此外，社会组织的去行政化，也不可能一蹴而就。双头管理的废除，难以在短时期内消除长期行政化的痕迹，以及行政化所带来的管理混乱现象。上述问题的存在，不仅影响到社会组织的服务水平，也会降低人们对于社会组织的预期和支持，社会组织的发展环境或氛围将更加恶劣。从这个角度讲，废除双头管理，仅具有破冰意义，接下来，各级政府还应在社会组织监管问题上认真考量一番。社会组织监管得力，会为社会组织的发展添砖加瓦，成为一支社会建设的生力军。反之，社会组织监管如果出现了问题，会使个别社会组织变味、变色，成为社会上的不安定因素。
同时，社会组织自律机制的作用与外部监督是密不可分的。如果缺乏有效的外部监督机制，社会组织的自律机制也可能会失效。笔者认为，依我国社会组织的发展历史和现状来看，外部监督机制的建构，要比社会组织自律机制的建设更加迫切。尤其是双头管理体制取消后，社会组织的准入门槛大大降低，社会组织在数量上势必迎来一个春天。面对为数众多、参差不齐的社会组织，完善社会组织的外部监督机制就显得十分关键。第一，在监督理念方面，要走出重入口管理、轻日常管理的传统模式，健全以规范行为为重心的管理制度、形成准入和日常管理并重的监管机制。第二，构建相关的法律体系，实现依法管社。现行法律法规对于社会组织的一些重要因素尚无明确规定，如财务公开、社会组织收费行为、违规应承担的责任，等等。所有这些，都需要相关方面的立法，以此来监督和规范社会组织的行为，这也是实现政社分开的有效手段。第三，建立一支专业、统一的执法力量。由于没有形成一支专门的监管执法队伍，目前我国社会组织的监管力量严重不足，难以对其实施有效的监督和查处。这支专业的执法力量可以由政府牵头，委托一些专业的社会组织来具体操作。第四，政府部门在社会组织监管中应发挥重要作用。直接登记是为了降低社会组织的登记门槛，给予社会组织更宽松的社会发展环境。但直接登记绝不意味着社会组织的发展与管理只是社会组织一个部门的事情，事实上，各政府职能部门都对社会组织的培育和监管有着不可推卸的责任。社会组织只是从事各类公益或互益活动的一个组织平台，但社会组织所从事的业务活动则要涉及到多个专业领域。社会组织登记管理部门是负责对社会组织这一平台进行登记与管理的机关，而其他各业务部门则要对社会组织所从事的具体活动进行业务指导，因此，实施社会组织的直接登记与多方管理并不矛盾，只有政府各部门形成管理合力，才能发挥直接登记的优势，同时避免直接登记可能带来的问题。当然，政府部门加强对社会组织的监管，应该谨防监管变成另外一种形式的控制和干预。在监管过程中，厘清政府和社会组织的权限边界，处理好监管和控制的关系，本着“宽进严管”的原则，着重抓好登记资格、从业资格、守法状况、人员培训、财务管理等问题的监督，以调研、年检和报告等形式，通过科学的立体式的监管体系，推动社会组织良性发展。
4.建立社会组织的培育、支持和引导机制。
由于长期的双头管理，我国的社会组织在形式上与实际运作方面明显不一致，也就是说社会组织是以行政的方式运作。学者田凯把这种现象称作“组织外形化”。组织外形化是组织面对制度环境的压力时采用的生存策略，是法人行动者理性选择的结果。这种理性选择行为是行动者对制度环境作出估计和判断，对各种可能的行动路线的成本和受益反复权衡、计算之后做出的。以慈善组织为例，其之所以会外形化，主要目的是获取资源。组织理论家极其强调资源对于组织发展的重要作用。斯科特认为，组织从来就不会自动地凸现出来，它需要资源的聚集和利用。组织的行动能力与它的资源动员能力密切相关。在其他条件不变的情况下，组织所能获得的资源数量决定了组织的行动能力，而资源最重要的特性在于它的稀缺性。组织获取资源不仅要经过激烈的竞争，更重要的是要以合法的方式来获得资源。慈善组织依附于政府部门有利于资源的获取。另外，政府部门之所以愿意成为一些慈善组织的业务主管部门，实际上存在对慈善组织实施制度化控制的目的，凭借政府现有的财力和物力无法对大量的弱势人群很好地履行社会保障承诺。同时，由于社会对于政府获取资源方式的合法性约束，政府是不宜直接参与慈善募捐活动的。也就是说，慈善组织之所以以形式和运作脱离的方式存在，一方面是获取资源的考虑，另一方面是政府为了达成自身目的对其进行制度化控制的结果。从这个角度讲，社会组织的双重管理和过度行政化是有深刻原因的。笔者担心，社会组织管理废除双重管理体制后，因获取资源方面的难度，依然会对政府存在依赖性，从而为政府干预社会组织的业务提供了可能性。
因此，在破除双头管理的体制后，政府不是完全放手而是变干预为培育和支持，使社会组织具有自我获取资源的能力，从而提高其生存和服务能力。第一，加大购买服务的力度。由于社会组织属于非营利机构，资金的来源渠道十分狭窄，政府购买服务便成为比较理想的途径。日前，国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，强制推行政府向社会力量购买服务是创新公共服务提供方式、加快服务业发展、引导有效需求的重要途径，对于深化社会领域改革，推动政府职能转变，整合利用社会资源，增强公众参与意识，激发经济社会活力，增加公共服务供给，提高公共服务水平和效率都具有重要意义。政府购买服务不仅能够名正言顺地解决社会组织运营资金的问题，也能够使社会组织在做好公共服务的过程中，不断提高自身的运作能力，这对刚刚松绑后的社会组织发展是极为有利的。比如，对于那些服务于社区的公益组织来说，政府购买服务的领域，就可以考虑和就业、培训等助困项目结合起来。社会组织聘用残疾人或失业人员做工，签订劳动合同，用两到三年的时间对他们进行反复培训。合同到期后，帮助他们联系新的工作，这种培训方式，一方面解决了社会组织用工问题，也在实际工作中提升了这些弱势群体自食其力、自给自足的信心。对这部分弱势群体实施救助，原本是政府的责任所在。如果社会组织把自身的发展和解决弱势群体的难题结合起来，有利于弱势群体的长远发展，政府就可以通过购买服务给予社会组织一定的资金支持。第二，探索社会组织走社会企业的路子。“任何组织的知识和能力都是有限的，政府同样也不完美。”因此，政府与社会组织建立伙伴关系，在一定程度上可以规避“有限”实现“完美”。伙伴关系的形成需要建立在政府与社会组织两者地位对等的基础之上。政府扶持政策下，社会组织虽然能够发展迅速，但由于过分依赖政府资源，在合作过程中很难形成平等对话机制。在未来数年内，全国会有更多的社会组织得益于政府的扶持政策。然而问题也随即出现，如此之多的社会组织需要政府扶持，是否会形成对政府财政的负担？政府对这些社会组织的资金补贴是否具有可持续性？一旦失去了政府补贴，这些组织是否还能够继续存在？这就需要政府从扶持政策转向引导政策。但它并不意味着政府要放弃对社会组织的支持，只是在提高社会组织独立性的基础上，转而以更加间接的方式来实现。在引导思路上，可以适当引导社会组织向社会企业模式发展。非营利组织或非政府组织运用商业方式筹集资源，如建立与本身组织使命相关的企业，一方面期望达到经费自主，另一方面实现组织使命，在这种背景下出现的企业称为社会企业。简单来说，社会企业是以商业的手段，实现社会目的。与一般企业不同的是，它不只是为了股东或企业拥有者谋取最大的利润而运作，而是为了实现组织的“可持续发展”。社会企业自英国兴起后，在欧洲国家已受到广泛重视，是国外社会组织实现造血功能的一种有效模式。反观国内的社会组织仍然以政府输血为主，一旦政府财政出现困难或经费供应不及时，社会组织就会陷入发展的困境。因此，我们也可以尝试引导有条件的社会组织走社会企业的路子。鼓励社会组织探索采用市场化运作的方式，在养老服务、慈善公益、资源回收等诸多领域，兴办以解决社会问题提供社会服务为目标的社会企业，实行连锁经营和标准化管理，为社会提供更多更好的规模化服务。
（作者单位： 华南师范大学政治与行政学院）