范学良
【内容提要】本文以浙江省湖州市食药监体制调整为例，在介绍主要做法和实践的同时，提出了构建食品安全领域的全过程监管、明确市场监管机构的主体地位和职责定位、共享食品药品检测结果、确保现有人员满足市场监管需要等想法，具有一定的借鉴意义。
地方食品药品监管体制改革作为行政体制改革的一项重要内容，被社会高度关注。近期，浙江省湖州市（含县区）市场监督管理局全部挂牌运行，标志着该市食药监体制改革取得了阶段性成果。改革中，湖州市认真贯彻落实国家有关精神和部署要求，深入调查研究、听取多方意见，突出职能转变、整合优化资源，取得了显著成效；但另一方面，勿庸讳言，也还有诸多需要完善的方面值得进一步思考和探讨。
主要做法和实践
1. 强监管重整合，优化配置力量。
按照转变政府职能、强化市场监管和推进大部门制改革的要求，一是市县区统一组建市场监督管理局，为各级政府工作部门。市县实行“两局合一”，将食品药品监管局、食安办、工商局的职责和机构，以及质监局的食品生产环节安全监管职责和相关机构整合，组建市场监管局，突出强化全过程的市场监管职能；两区则更进一步，实行“三局合一”，将原质监局的职责和机构也一并整合，组建区市场监管局， 理顺了关系，解决了长期以来条块分割的弊端，强化了各级政府的监管主体责任。二是整合执法力量，市里整合市食品药品稽查支队、市工商局经济检查支队的职责和机构，以及市质量技术稽查支队的食品生产环节监管职责，组建市市场稽查支队，为副县级承担行政职能的事业单位。县区也分别整合相关执法队伍，组建了市场稽查大队。
2.强技术重支撑，着重资源共享。
整合原有相对独立的多个食品药品检验检测机构和职责，德清县已率先于2013年初整合了县食品药品监管、质监、农业等部门涉及食品药品安全的检验检测机构，组建跨部门、跨领域的县级食品药品检验检测中心，实现了统一检测资源、统一检测经费、统一检测任务、统一检测标准、统一信息发布、统一日常管理的“六统一”目标，完善了检验检测平台。市和其他县区也已拟订了整合建议方案，强化技术支撑。
3.强基层重体系，健全管理网络。
在原有乡镇工商分局、工商所基础上，按照加强基层监管、执法重心下移的要求，各县区分别按乡镇或按区域设立了基层市场监管机构，同时划入乡镇公共安全监管中心的食品药品监管、消费者权益保护职责，为县级市场监管局的派出机构，使用工商所专项编制。同时，按照“横向到边、纵向到底”要求，建立健全村级市场监管协管员队伍，原则上每个行政村和城镇社区配备不少于1名协管员，一般由乡镇公共安全监管中心原承担食品药品监管、消费者权益保护的工作人员担任村协管员，进一步健全基层监管体系。
关于食药监体制改革的思考和建议
改革只有进行时，没有完成时，食药监体制改革也是如此。虽然目前食品药品监管领域改革不断深入，但客观上也还存在诸多不足，特别是市县及乡镇基层政府，在具体工作的推进中还遇到这样那样的问题，值得思考。
1.关于构建食品安全领域的全过程监管体系。
此次改革进一步理顺了食品药品安全监管体制， 但食品安全监管领域仍存在农业、卫生、公安等部门多头管理、职责分散等情况，省级工商、质监、食药监等部门分别单设，在实际工作中难免推诿扯皮，其弊端显而易见。因此，建议在此次改革基础上结合政府机构改革，根据大部门制改革要求，做好顶层设计，自上而下加大整合力度，择机进一步深化，真正实现食品药品安全领域全过程监管，构建从“田间到餐桌”的一条龙监管体系。值得注意的是，大部门的核心不在于大，而在于精，要在做大的同时，更注重部门的专业能力建设，防止大部门制后食品药品安全监管形式上加强、实际上弱化，导致改革重走回头路。
2. 关于市场监管机构的主体地位和职责定位。
目前，市场监管局及执法支队（大队）的法律主体地位尚无明确，在日常监管和执法活动中不能以其自身名义独立作出具有法律效力的行政行为，相应地，导致其执法人员的着装规范、印章使用及法律文书互认等系列问题，严重影响了队伍形象和人员融合。另外，市场监管分局、基层监管所及市场稽查大队职责定位也缺乏明确依据，影响了监管的权威性、统一性。因此，建议根据实际，及早明确市场监管机构的法律主体地位，并对有关机构职责作出相对科学统一的界定，以利于市场监管体系的规范高效。
3.关于食品药品检测机构的检测结果互认共享。
食品药品检测资源整合后，形成了相对统一集中的检测平台，但仍存在检测技术力量不足和检测结果不能共享等问题，造成资源的极大浪费。因此，建议在不断加强检测技术力量的同时，逐步建立市县区乃至全省食品药品检测机构的检测结果互认共享制度。一方面加大各检测机构工作压力，使其对出具的检测报告担责；另一方面减少重复检测，依托检测体系，市场上出现的问题商品能及时锁定并信息共享。
4.关于现有人员力量如何满足市场监管需要。
一方面，随着人民群众生活水平的不断提高和信息的高度发达，食品药品安全的社会期待随之提升；另一方面，在“财政供养人员只减不增”的背景下，人员编制压力骤增， 可以预见“供需矛盾”会越来越突出。因此，建议以简政放权和行政审批制度改革为契机，强化基层力量，按一定比例将省、市、县级市场监管部门机关人员编制下划到监管执法一线。同时，根据市场监管新形势，可考虑将基层所的专项编制调整为行政编制。另外，目前的力量配备以原工商系统人员居多，但工作重心已转移至食药安全监管，建议全系统自上而下加强教育培训，尽快完成“转型”；鼓励支持新闻媒体舆论监督，及时曝光各类制售假冒伪劣食品的违法犯罪行为，公布重大典型案件的查处结果，合力提升监管效能。
（作者单位：浙江省湖州市机构编制委员会办公室）