上海市政府管理创新国际比较研究课题组
【内容提要】政府管理创新是当今时代的一个潮流。进行政府管理创新国际比较研究，对于上海政府管理创新将具有重要的借鉴意义。本文节选自政府管理国际创新比较研究课题，在梳理美国纽约市政府、香港政府和新加坡政府改革创新的主要做法和经验的基础上，针对目前上海政府管理体制中存在的主要问题，提出新时期推进上海政府管理创新的总体性思路。
上海政府管理创新的指导思想
从“政府管理创新国际比较研究”这个提法来看，它的指导思想是总体性的政府行政管理创新的国际性比较，而不是若干行政管理事务的就事论事比较。因此，上海在借鉴国外政府管理创新实践中，应把科学发展观、时空观、全局观、系统整体观作为指导思想。
（一）树立政府管理创新的科学发展观。
科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续性，根本方法是统筹兼顾。政府管理创新，必须要着力把握发展规律、创新发展理念、转变发展方式、破解发展难题；必须坚持以人为本，要以促进公平正义，增进人民福祉作为政府管理创新的出发点和落脚点；必须坚持全面协调可持续发展，立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际，坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断，以经济建设为中心，发挥经济体制改革牵引作用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展。
（二）树立政府管理创新的时空观。
世界万事万物运动离不开一定的时间和空间，作为特殊运动形式的政府管理创新总是在特定时空条件之下，受到时空条件的制约，体现该时空的特征。上海政府管理创新也不例外。因此政府管理创新要树立时代观和地域空间观，既要顺应当今时代全球化、信息化、市场化、民主化发展的趋势，大胆借鉴世界各国政府创新的先进理念和有益经验，又要紧密结合中国和上海的政治、经济、文化、社会的具体情况， 探索出适合我国国情、符合上海特点的行政体制改革道路，特别要根据上海的社会、经济的发展阶段，创新行政管理方式。
（三）树立政府管理创新的全局观。
“不谋全局者，不足谋一域。”政府管理创新不是某个方面的单项改革。上海政府管理创新是上海乃至中国整个国家事业发展全局性战略的重要方面，是整个社会发展母系统中的子系统，与其他国家事业发展战略子系统（政治、经济、文化、社会、生态文明）进行着物质、能量、信息等方面的横向交流，以维持自身稳定而有序的动态平衡，任何一项改革都会牵动其他领域。因此，上海政府管理创新应置于上海乃至中国整个国家事业发展总战略之中，并综合考虑其他子系统的影响和作用，这就是说，上海政府改革创新，应该树立全局观念，服从于整个国家事业发展的战略，并重视系统与环境的相互影响，协调好与其他子系统的关系。
（四）树立政府管理创新的系统整体观。
政府管理是一项复杂的社会系统工程。就内容而言，包括政府职能分系统、行政体制分系统、社会服务分系统、社会管理分系统、行政方式方法分系统、绩效管理分系统以及法律制度分系统等组成的系统。当然上述的分系统还可以进一步细分，如社会管理主要方面又可分为公共安全管理、生态环境管理、公共卫生管理、社会保障管理、就业管理、食品药品管理、人口管理、社会组织管理、公共交通管理等子系统。在政府管理系统中，各个方面紧密联系，彼此制约，似如一条管理链条。因此上海的政府管理创新，必须树立系统整体观，更加注重改革创新的系统性、整体性、协同性。根据“整体政府”理论，进行整体性谋划，进行集成、融合创新，注意制度设计的相互衔接和配套，以实现管理系统的整体效益优化，而不是某个方面的孤立的、碎片的、突击的、运动式的应急式创新，就是进行先行先试的某些方面创新也要有置于系统整体中的可行性分析和研究。
上海政府管理创新的对策与建议
根据上述上海政府管理创新的指导思想，借鉴国外政府管理创新的先进理念和实践经验，针对在国际比较中发现的上海政府管理的差距和不足，提出以下上海政府管理创新的思路和对策措施。
（一）确立“以人为本”行政理念，引领政府管理改革创新。
思想解放是社会变革的前提，观念创新是一切创新的先导，理念转变和重新定位是政府职能转变的决定性因素。如果在思想领域仍抱着旧的观念不放，那么符合新型模式要求的行为只能是少数的偶然现象。因此，进行政府管理创新，政府及其工作人员必须进行意识更新。服务型政府的根本理念是服务。借鉴西方经验，要建设服务型政府，政府执政理念应由重在管制转向服务，必须树立公民本位、社会本位的服务理念，形成全新的发展观，即人的发展。要明确服务不是目的，而是手段，一切服务、一切发展的终极指向都是为了人的发展。
全心全意为人民服务，是我国各级政府的根本宗旨。“以人为本”是这个根本宗旨和治国理念的集中体现。在党的十八大报告中，将以人为本作为深入贯彻科学发展观的“核心立场”，并将以人为本提高到“两个最高”：检验党的执政活动的“最高标准”、始终把人民放在心中的“最高位置”。开展上海政府管理创新行动，首先必须始终坚持以人为本的行政理念，坚持为公民服务的理念，引领政府管理创新。具体而言，应进一步明确以人为本内涵中的四个核心理念：一是进一步明确“人是目的”的思想。政府治理的价值取向，不仅应服务社会科学发展，其最终价值取向是实现人的全面发展，也就必然要求政府把功能定位在服务上，而把人民作为政府服务的对象，就是一切为了人民群众。二是进一步明确“人是主体”的思想。这里就要求政府在治理中，一方面要有民主行政意识，充分体现人民在治理中的主体性，应该关注公民权和关注民主治理与公民参与，并重视与公民的合作，尊重公民权利，充分发挥他们的主体作用，如创设各种平台，组织民众关心并参与政府项目的决策、计划、执行、参与和评估，使问政于民、问需于民、问计于民落实到实处。另一方面要有服务意识，应尊重人民的需要，从人民群众的根本利益出发，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的政治、经济和文化利益，让发展成果更多更公平惠及全体人民。三是进一步明确“人是过程”的思想。这就要求政府服务必须做到无缝隙服务，不仅要为某个阶段的人群服务，而且要为不同成长阶段的所有公民服务。这种服务应该贯穿于人成长的全过程，力求达到阶段性与连续性的统一，如新加坡的一站式电子政务就是无缝隙服务。四是进一步明确“人是尺度”的思想。这就要求在政府绩效的评价上，应以人民作为评价的基本主体，应以他们的知晓度、认同度、参与度、满意度作为最基本依据，来设计政府绩效评价指标体系。人民满意不满意、高兴不高兴、答应不答应，是判断公共管理是否成功、是否有效的标准。
坚持以人为本理念，上海在实践中应将其寓服务和管理之中。在政府服务过程中必然和必须建立三个相关制度，并将其公诸于众：一是服务承诺制度。推广以群众满意为中心的社会服务承诺制，向全社会公开服务内容、服务标准、服务程序、服务时限和服务责任，接受社会监督，定期进行群众满意度调查，完善评议制度，并承担违诺责任。要通过在绩效指标中融入责任、满意指标来实现政府组织对人民所应负的责任。二是公民对话与沟通制度。建立服务型政府有必要建立畅通的利益表达渠道，“让广大市民更加充分、更加有效地参与到城市管理当中来”，如：建立公共服务民主协商制度、民意调查制度和联系群众制度，与公众进行广泛的对话与沟通，了解公民的所需所求；加大电子民意征集方面的努力，建立政府部门的社交媒体平台和政府门户网站政策论坛，吸引公众参与，鼓励公众建言献策。通过扩大公民参与范围、拓宽公民参与渠道、深化公民参与程度、加大公民参与力度，使公民及其代表有机会与政府就共同价值进行对话，保证决策的回应性与公共性，达成公共利益。三是决策回应程序制度。即对公共决策回应程序进行制度化。逐步建立和完善公共决策回应的时间、听证程序、决策责任、决策公示等方面的制度，以实现政府行政从管制到服务的转变。
（二） 以“大服务理念” 为导向，实现管制型政府到服务型政府的转变。
政府职能的转变是推进政府管理体制创新的关键。公共服务又是建设现代政府、推进政府转型的核心理念，是市场经济发展对政府职能的本质要求。上海在加快行政体制改革步伐中，实现政府管理创新过程中，可借鉴西方“新公共管理”运动在这方面所取得的经验，首先就是要进一步转变政府职能，明确政府在社会主义市场经济条件下的“角色”定位，以“大服务理念”为导向，将政府职能定位于服务者角色，把为市场、社会、公民服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，实现四个转变：从“政府本位”向“社会本位” 的转变；从“重管理”向“重服务”的转变；从“以经济管理为主”向“以社会管理和公共服务为主”转变；从过去“直接管理经济”向“服务于经济”转变。转变达到的总目标是实现“大市场、强社会、小而强的政府”，使上海成为职能转变力度最大、制度健全度、市场和社会组织作用发挥度、信息透明度、公众参与度和人民满意度最高的政区。最大限度减少政府对微观经济的干预，最大限度发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分激发各类市场主体的活力。所谓大市场即市场主导配置资源的主体作用；所谓强社会是指社会组织发达、自我管理能力强、自我组织能力强、自我服务能力强、自主性强、具有创新活力、对国家政治生活参与程度高、富裕、和谐、民主的法治社会；所谓“小而强”的政府， “小”是指最大程度上转变政府职能，把不该管的事放给市场、社会；“强”则指强有力的决策力和执行力，强在经济调控有力、市场监管有力、社会管理有序、公共服务完善。上海如何通过“四个转变”实现建立“一大一小二强”的政府目标，关键还要进一步理顺、明确和处理好以下三个关系：
1.理顺政府与企业的关系。政府与企业的关系模式是伴随着政府与企业关系的演进而不断发展的。在纽约和新加坡、香港，政府同企业职责分明，政府主要通过立法、监督和服务来管理和影响企业活动，不直接干预企业的经营，企业则依法经商，独立自主。从某种程度上说，它们的政府就是“服务业”。借鉴上述经验，上海在处理政府与企业的关系上，应建立“服务和被服务关系”的亲商理念，要把政府职能转到主要为企业服务和为企业营造良好发展环境上，特别要强化建设“孵化器”、“孵化园”，培育企业的创新力。要把是否真正实现政企分开，作为检验政府职能转变的一个重要标志。
2.理顺政府与市场的关系。理顺政府与市场的关系一直是中国改革的核心问题。党的十八大报告指出：经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。我国经济体制既存在政府“越位、缺位”问题，也存在“市场失灵”问题。据此，上海在处理政府与市场关系中，应确立政府和市场是“互补关系” 的理念。政府工作的重点：一是营造公平、公正、公开的市场竞争环境，发挥在资源市场配置中的决定性作用，更多释放市场活力，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化；二是加强市场监管，通过制定公平开放透明的市场规则，整合和优化政府监管机构，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与的市场监管体系和市场综合监管机制，形成综合监管的合力，以更好地规范各种市场行为，维护市场基本秩序，反对垄断和不正当竞争。
3.理顺政府与社会组织的关系。政府与社会组织作为社会的两种重要组织形式，应当是一种相对分离和共同合作的关系。一方面，政府是公共权力的受托者，而社会组织则是社会的自我组织形式，这就决定了政府与社会组织在组织边界上是相对分离的；另一方面，政府和社会组织各有自身的功能优势，能够形成一种共同合作的关系。政府向社会组织购买服务就是政府与社会组织合作的一个重要表现。据此，上海在处理政府与社会组织关系中，应努力建立起“合作、竞争、互补的伙伴关系”，扩大社会自治空间，提高社会自治能力。在提高社会自治能力同时，加大规范和监管力度， 推动社会组织、中介机构健康发展。
（三）引入竞争机制，推进政府购买公共服务。
政府的重要职能之一是提供公共服务。在政府提供公共服务时，根据物品的属性来确定提供的方式，特别是准公共物品的提供要体现公共服务的市场化趋势，这是当代西方政府管理改革实践中总结出来的有益经验。新公共管理理论认为，政府低效的根本原因在于官僚制在公共服务供给中的垄断特性。正如缪勒所说：“无论何时，只要可能，政府就会像独家垄断者一样行事；无论何处，只要存在竞争，它就会趋于对效率产生一种有益的影响，这与企业之间竞争的效果是相同的。”在公共服务领域，引入竞争性的公共选择机制，能打破政府对公共服务的垄断，有利于提高公共服务质量和效率，实现公共服务的“顾客导向”。2013年7月31日国务院召开的常务会议，将“如何推进向社会力量购买公共服务” 作为会议的主题之一。会议指出，凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，加快形成改善公共服务的合力，有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题，使群众得到更多便利和实惠。因此，上海在深化公共服务改革中，可借鉴“新公共管理”的经验，引入竞争机制，加大政府购买公共服务力度。
1.发挥社会力量在公共服务中的作用。公共服务市场化， 要求充分发挥各种社会力量的作用，因为政府要想成为“掌舵型”，而非“划桨型”政府，诸如直接提供公共服务产品这类的“划桨”职能就需要不同的社会组织去承接完成。而在这之中，第三方部门在提供公共服务方面有着政府与市场难以比拟的独特优势。因此，上海政府需要深化公共服务投融资体制改革，着力进行顶层设计，确定上海公共服务模式，制定政府购买服务指导性目录，明确政府购买服务的种类、性质、基本原则、方式、内容范围和程序、质量监管办法， 严格政府购买服务资金管理，建立严格的监督评价机制。根据社会组织的不同优势进行分类服务购买，组织形式多样的市场主体，吸收多种经济成分的企业参与社会化、市场化竞争，促进城市基础设施和公用服务设施的开发和管理，实现提供主体和提供方式多元化，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求改革基本公共服务提供方式。如医疗卫生事业属于公益事业，鼓励和引导社会资本举办医疗机构，有利于增加医疗卫生资源，扩大服务供给，满足人民群众多层次、多元化的医疗服务需求；有利于建立竞争机制，提高医疗服务效率和质量，完善医疗服务体系。上海民营医院的存在已有多年，但是上海作为一个国际大都市，却没有与之相匹配的有规模、上档次的民营医院，这与本市的发展不相协调。上海政府如何促进社会办医和发展，应确立“鼓励发展和规范”的方针。将民营医院的发展纳入区域卫生规划，并尽可能给民办医院进入留出足够的空间。探索和鼓励多种形式办医。引导社会资本通过合资合作、收购兼并、融资租赁的方式参与公立医院改制重组；鼓励公立医院利用人才、技术优势，与社会资金合作举办具有独立法人地位和独立场所的高端医疗机构；优先支持社会力量举办非营利性医疗机构；鼓励社会力量兴办社区卫生服务机构，扩大医疗服务市场的对外开放度；鼓励境外投资者以合资、合作、独资等形式举办医疗机构。为了保证民营医疗机构良性发展，建议抓紧研究制定鼓励发展政策、公平待遇政策、财政税收政策、投资融资政策、科技创新政策、人才培养政策，应按质量、价格逐步扩大购买服务，逐步扩大民办医疗机构纳入医保定点范围，为民营医疗机构发展提供强有力的政策支持。同时，要完善社会医疗机构市场的准入机制、检查评估机制、预警机制和退出机制，加大对民营医疗机构的监督力度，规范其各种行为。
2.加强公共服务市场化的法制建设。服务市场化的实现， 首先需要有一个良好的法律和制度环境，以恰当规范地解决市场过程中的各种公共问题。纽约州锡拉丘兹大学马克斯韦尔公民及公共事务学院教授戴维·范斯莱克说，对中国，对其他任何国家来说，政府向社会力量购买公共服务都不是一个轻松的过程，它需要建立法律、监管和竞争性招标等框架，这个制度框架还必须在执行过程中不断完善。公共服务相关的法律制度主要包括：政府购买服务指导性目录、明确政府购买服务的种类、性质和内容；社会中介组织与政府的合作形式、各角色的职能界定、融资方式、合同制定、市场准入条件、风险与收益的分配形式、承办合约双方的责任权益及赔偿以及公共服务的绩效评估等。它们是激励、约束政府与社会组织的法律依据，是使市场化过程有法可依、有章可循的有力保证，为高质量的公共服务奠定初步基础。
3.大力发展社会组织。西方发达国家在行政改革过程中， 十分注重发展社会组织，它们有效地分担了政府原有的公共服务职能，协助和参与了政府的公共服务项目。前文曾分析指出，上海社会组织的发展状况距离转变政府职能的要求和充分发挥社会组织在公共服务等方面的功能仍有较大差距。所以政府要积极培育和大力发展社会组织。根据香港、新加坡等地区的经验，上海需要着力解决的问题是：在审批上，放宽对非政府组织建立的审批，并逐步过渡到登记制度； 在法律地位上，完善相关政策法规，为进一步深化政社分开提供法制保障。要营造有利于社会组织发挥作用的法制环境，保证非政府组织在公共服务中的平等参与、正当竞争、有效实施、成果名誉等合法权益；在目标设计上，既要推进政社合作，又要保持距离，实行机构、财务、任职三分离，培养它们的独立性；在策略上，着力营造社会组织生态环境，加强社会组织的能力、公信力建设；在运作上，亟待建立和完善政府购买社会组织的竞争机制和评估机制，进一步完善公益创投与公益招标的机制，以提高服务质量，促进社会组织自身的能力建设。此外，要创造条件吸引国际组织落户上海。
（四）构筑网络治理模式，推进社会协同共治。
网络治理是目前在西方流行的一种公共管理理论。网络治理理论认为社会管理既是政府的重要职能，同时也是社会自身的重要功能。在社会公共事务的管理过程中，并非只有政府一个主体，而是存在着包括各种非政府组织、非营利组织、志愿者组织、公益组织、慈善组织、中介组织等社会组织。因此主张社会治理主体的多元化、各个主体之间互相合作，强调社会管理社会化，实行多中心治理、协同治理，跨部门合作。在网络治理模式下，政府不再是唯一的公共管理主体，政府与公民社会和社会组织一起处理社会公共问题。党的十八大报告提出：“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。十八届三中全会又着重强调：“要改进社会治理方式，激发社会组织活力。”因此，上海理应毫不犹豫地努力创新社会治理新模式。
1.确立政府在社会治理中的主导者地位，加强政府监管。中国长期形成的强政府、弱社会的体制格局当下难以迅速改变，上海尽管城市经济发达，但还没有形成发达的公民社会，社会中介组织虽然在改革开放以来得到迅速发展，但还不成熟、不规范，因此政府在社会治理网络中居于负责位置，面对经济增长与多重社会转型中出现的权利诉求上升、行为失范、冲突凸显、利益多发、矛盾交错、秩序威胁等现实，政府应力求通过社会管理体制的完善、法制的完备和管理方式的改进来解决问题。特别是环境卫生、消费者保护等部门要借鉴香港政府的城市管理经验，强化规制和监督，完善城市管理的法制化进程。
2.创建协同政府，实行社会共治。协同政府是以政府为主导的，政府、市场、社会之间，政府各部门之间、政府横向与纵向之间所形成的一种多维主体合作治理结构。它并不仅仅意味着政府组织间的联合，更为主要的是一种合作行为，在于通过消解矛盾、增进共识、互相合作，进行社会共治，其核心目的是整合相互独立的各种组织以实现政府所追求的共同目标。为提高社会管理效能，上海可借鉴“整体性治理理念”，努力探索创建协同政府的各种形式。在机构设置和理顺部门职能分工上，加强综合部门和综合管理协调职能建设，深化“大部制”改革；强化核心部门控制能力；创立跨部门组织、区域协调组织，如完善综合执法体制，推进文化市场、城市管理、经济领域的综合执法为重点行政执法体制建设，加强行政执法部门与外部平行部门联系，尤其要加强与公安机关、法院的联系，遏制暴力抗法，以法律作为执法保障。实现从“条块分割型”向“综合协调型”的转变，使长期以来的部门分割化管理转变为综合协调化管理，提高政府管理的整体效能。在城市管理中引入市场化、社会化机制，鼓励企业、社会组织参与城市维护和管理。如对食品安全的监管，可根据“协同政府”的理论，借鉴美国的经验，在现有的体制上，强化综合性的超越各部门的食品安全统一权威的综合监管机构，最大限度地消除部门之间的冲突，整合各部门的资源；加快建立和完善食品安全综合执法和联合执法机制，使各部门既各负其责又加强协作，解决各自为政，多头执法、交叉执法的问题。建立属地管理责任机制。强化区县长“守土有责”意识，建立行政辖区内的食品安全责任制。加快在上海所有街镇建立食品药品监督所，编织基层食品安全监管网络，将食品安全隐患早发现、早解决在基层。学习运用社会化管理方式，成立上海市食品安全工作联合会，建立健全消费者普遍监督、行业协会专业支持、新闻媒体宣传教育和食品行业自主管制的有效社会立体监督体系，促进形成社会共治格局，形成无缝隙、全覆盖、层层布控的管理格局。必须尽快建立以源头控制为主体、覆盖“农田到餐桌”全程食物链的监管链、信息链，以溯源为特征，以终端产品的抽样检测为手段的产业链安全的全过程控制，不仅要对市场源头进行追溯检测，更要建立全社会的检测体系。建立食品安全信用信息征集系统、风险评估、风险管理和风险交流的分析系统、危害报警系统、食物中毒通知系统、化验所汇报系统和流行病学通信及咨询网络系统。借鉴新加坡的做法，全面推行建立餐饮业一年一度检查评估挂牌制度，并引入第三方和网上公开测评等社会化考核评价机制。要建立生产经营者首负责任制，落实质量安全责任追究制度。
又如，对犯罪的预防，可借鉴纽约市社区警务的做法， 发挥合力作用。在工商管理中，可借鉴香港做法，强化工商管理机关监督检查及与法院执法的合作关系。
3.重心下沉，社会管理努力落脚社区。随着“单位制” 社会变成“社区制”社会，“单位人”变成“社区人”，作为城市社区逐渐演变成政治、经济、社会活动集聚的中心，对于城市的稳定具有重要作用。因此，社会管理尽最大努力落脚到社区管理，探索创新城市管理模式。按照“社区自治、议行分设”的原则，探索新的社区发展和管理模式，推进基层民主制度建设，“促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。进一步构建和完善2+X社区组织建设新体系，即社区党组织、社区居委会+若干社区社会组织。建立健全市社区代表大会制度。可在各区建立社区委员会的基础上，建立全市性的社区工作指导联席会议制度，可设常务办公室，作为半官方半研究性的事业单位。积极探索业主委员会和居民委员会的权益协调关系，根据不同社区类型，创建相适应的不同协调模式。如在古北、联洋、碧云、新天地等这些国际社区里，应充分发挥外籍居民的参与作用，积极搭建国际化的管理平台，走出一条具有中国特色的国际大都市的国际社区管理创新之路。在农村地区推广以“自治共管、智能管理”为重点的村宅封闭式管理模式。建立听证会制度，积极开展听证、议政活动，推进城市管理民主化。
（五）不断弱化和缩减行政审批，加强事中事后监管。
不断深化行政审批制度改革是推进政府职能转变和管理创新的重要抓手和突破口，减少政府审批又是行政审批制度改革的突破口。“新公共管理”改革要求政府转变管理方式，而行政审批制度改革就是政府的一场自我变革和自我完善。新加坡、香港、纽约等城市政府也针对行政管制的弊端，进行了逐步减少政府审批、放松政府规制的改革，促进了政府职能转变。目前，我国审批制度改革的最大问题是应急性的、运动式的、浅层次的减量型改革，缺乏主动创造条件削减审批项目的整体规划，导致的结果是：改革不扎实，搞一次审改，不顾条件成熟与否，被迫削减一些项目，故每在清理项目时，又出现这减不得、那也不成熟的两难现象，有的审批项目取消后，由于条件不成熟不得不重新恢复；国务院已明确取消的，不得不取消，国家未明确，少有争取条件取消的，或者以“核准”、“备案”、“年检”等方式进行变相审批；真正体现部门权力的审批事项，还继续被一些职能部门牢牢抓在手里。上海如何加大行政审批制度改革的力度，我们认为在建设服务型政府理念下，引入市场机制，积极创造削减审批事项的条件，从总体上弱化和缩减经济领域的行政审批，特别是企业和群众反映强烈的行政审批，要争取创造取消的条件。具体说要不断创造能取消审批项目的“四凡”条件。即：创造凡公民、法人或者其他组织能够自主决定的条件； 创造凡市场竞争机制能够有效调节的条件；创造凡社会行业组织或者中介机构能够自律管理的条件；创造凡行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的条件。只有如此，政府才能逐步退出审批，才能从根本上实现十八届三中全会提出的“市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批”的改革目标。对公共性领域需进行必要审批的，也可以在运作环节中引入市场化方式，更多运用经济、法律手段管理经济社会事务，以减少审批事项，简化审批环节，缩短审批时限。
为规范审批事项的清理，需要加强行政审批清理项目的配套制度建设。
1.要建立审改工作规范制度。包括审改监管机构组织制度、清理机制、工作程序、业务管理及制约机制和责任制，以保证审改工作的规范性，真正实现对行政审批行为的动态管理和长效管理。
2.要建立审批事项清理标准化系列制度。包括行政审批事项清理原则、政策清理制度、评估论证制度、民意调查制度、专家咨询制度、项目分析制度等，以保证清理工作的合法性和合理性。其中评估论证制度指的是对项目保留或取消、调整依据的论证，通过标准化评估论证制度，明确政府需要阶段性保留的审批事项及其依据，对决定取消、调整的审批事项，从审批部门、审批对象、审批依据和审批内容等方面分类做出处理，防止出现以备案、核准等名义进行变相审批。
3.加强完善事中事后监管制度。借鉴中国（上海） 自贸试验区“宽进严管”的改革做法，特别要强调无论是审批“瘦身”后对已取消调整的项目还是保留的项目，都必须加强事中事后监管，规范监管行为。一是实施告知承诺制。投资方法人代表对备案和承诺的内容负责。二是建立上海统一联网的企业信用档案系统。将企业登记备案、年度报告、资质资格等通过市场信用信息系统予以公示。三是完善信用约束机制。将有违规行为的市场主体列入经营异常的“黑名录”，统一向社会公布，充分提高企业失信成本。要充分借助报纸、广播、电视、网络等方式公布“黑名录”信息，并向政府相关部门、金融监管机构、金融机构及行业协会、征信机构等通报；凡是被列入“黑名录”的，都应受到信用惩戒，在政府采购、招投标、行政审批、融资信贷、市场准入、资质认定等方面受到限制或者禁止。四是建立信息沟通协同监管机制和备案机构定期核查制度，发现实际情况与承诺内容不符的，依法追究有关企业和人员责任。
总之，要以自贸区试点为契机倒逼行政审批制度改革。以贸易便利化、投资自由化、金融国际化等为特点的自贸区已确定在上海开始试验，这必然会倒逼对市场准入限制、行政审批制度、资本项目开放等的改革，不管是以“负面清单” 还是“限制性行业准入”方式，都会要求对行政审批制度进行一场革命性的转变与创新，需要建立符合国际化和法治化要求的跨境投资和贸易规则体系，营造相应的监管和税收制度环境。上海应该以此为契机，借鉴发达国家和地区的经验，探索和建立行政审批制度的新模式，并建立配套的政策措施，重新构建相关政府部门的行政方式，利用自贸区相关政策的辐射效应，为企业和社会提供高效透明的行政服务。
（六）加快电子政府建设，推进政府管理行为方式改革。
对于传统的官僚体制而言，电子政府不仅仅是一种全新的概念，而且将是一种全新的治理模式，电子政府的核心不是技术，而是借助技术来实现政府治理模式的创新。借鉴发达国家的经验，推进上海“电子政府”建设应把通过电子政务建设来创新政府治理模式作为着力点，把建立一个以为公众服务为导向的无缝隙政府为目标。
1.顶层设计，科学谋划电子政务发展蓝图。战略规划的延续性是保持电子政务健康快速发展的前提。当今世界各国纷纷颁布了下一个阶段的电子政务战略规划，上海也应加快脚步，尽快布局，争取抢占电子政务发展的战略制高点。
2.整合资源，集成协同共享。逐步推行跨部门系统的“一体化”建设和应用模式，鼓励新建系统利用已有网络、设备、应用基础平台等资源，适度拓展；围绕人口、法人及空间地理信息，完善集中式基础信息库与分布式专业信息库相结合的政务信息资源体系；探索建设本市政务信息资源目录与交换服务系统，形成科学有效的政务信息资源交换共享机制。
3.深化应用，拓展便民服务功能。聚焦政府内部的核心业务和重点工作，不断拓展相关电子政务应用。聚焦与人民群众生产生活密切相关的政务活动，强化专项业务建设与应用，提供更加灵活、高效的电子政务服务。如：发展网上办公、网上缴费、网上咨询、网上信息披露和互联网监管等现代化办公手段，提供“单一窗口”、“24小时”、“一站式”在线服务，实现服务型政府从在线服务向办公场所延伸，从前台向后台延伸；建立网上民意调查系统，开设群众参政议政论坛，鼓励干部与群众进行网上对话和交流；建立云计算中心，提供个性化服务；发展电子社区，实现政府与社会的无缝连接；推广社区事务受理等直接服务百姓的政务信息系统建设；拓展市民信箱等已有应用的覆盖面和功能。
4.利用信息技术，进行政府再造。政府再造的内容包括政府的权力配置、职能的分工、层级关系、部门设置、工作流程、组织结构与工作流程的全面转型。通过职能模块化、工作流程的一体化，提高政府运作的透明度和效能。
（七）完善政府绩效考核评估体系，不断推动政府管理创新。
绩效评估是促进政府管理创新，提高行政效能的有效管理工具。政府管理创新的目的是提高行政效能，绩效评估是对行政效能的测定。政府绩效管理和评估是世界各国政府创新的一项重要内容，在此领域已积累了较多的经验。上海在政府绩效管理评估工作还没有成为全市法定的制度化的活动，需要着力完善政府绩效考核评估体系，进一步严格绩效管理。
1.加强政府绩效评估的法制化建设。政府绩效评估必须有相应的法律保障才能有效地推行下去，因此完善评估立法必然成为改进政府绩效评估的有效途径。建议上海对绩效评估的目的、原则、评估体系、评价指标和具体办法作出明确的规定，使政府绩效评估拥有法定要求，以推动和保障地方政府绩效评估，使其发展具有可持续性。为树立绩效评估的权威性，应在市一级建立专门的政府绩效评估工作部门，提供统一的政府绩效评估指导，协调各层级、各区县、各部门的政府绩效评估工作。
2.建立起多视角绩效评估指标体系。科学的指标体系应该是，既要有经济、效率与效果方面的指标，也要有公平、秩序和安全方面的内容；既要注重政府部门产出和结果方面的指标，也要注重政府服务质量和顾客满意度方面的指标；既要看当前的显绩，又要看可持续发展的潜力绩效；既要看局部的发展，也要看整体和全局的利益。由此，一级指标可设：潜力指标、行为指标和绩效指标。潜力指标包括：创新能力、思想建设、组织建设；行为指标包括依法行政、政务公开、作风态度、清正廉政；实绩指标包括效率、效益、效果、质量及群众满意度。实绩三级指标应纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。为了及时发现隐患，防止事故，保持警觉，三级指标可以设立否定性的绩效指标，即把注意力集中在也许是绩效的一个重大缺陷上的方法。如对被报告的道路上的土坑有5%在一年内仍然没有修好这个事实保持警觉，也许比知道在一个月内已经有50%已经修好这个事实更重要得多。
3.培养多元化的评估主体。借鉴英国政府绩效评估的主体多元化做法，上海政府绩效评估也可以实行多元化与精简化共存的原则。课题组认为，上海目前的绩效评估主体应该构建以人大为主导，辅助以主管部门、独立学术机构和公民组织为补充的绩效评估网络，合力推进上海绩效评估的发展。在我国，人民代表大会是国家和地方最高权力机关，行使着监督政府的崇高使命。显然，人大的监督职能和绩效评估的功能有很多的契合点，强化人大评估职能对发挥绩效评估的作用和人大的监督功能具有互补的良好效应。独立的非官方机构，比如中立的学术机构和民间组织发起的对政府绩效评估。这种第三方绩效评估具有中立、客观、专业性强等特点，缺点是评估往往得不到被评估机关的配合，因而评估的效能受到一定的影响。在社会公众（顾客）方面，主要侧重对公共服务满意度的测评。
4.将绩效评估与管理工作相结合，充分利用绩效评估工具来改进政府管理。把绩效评估与人大的预算审批、地方立法、行政问责等有机联系起来。绩效评估过程也是一个收集信息的过程，因此必须要建立和完善政府管理信息系统。绩效管理还要与其它管理工具相结合而探索，如标杆管理、全面质量管理等管理工具，促进政府部门管理绩效的改善。另外，实施绩效评估的过程中必须注意避免绩效评估成本过高，以免违背绩效管理的初衷。